浅谈《政府采购法实施条例》与招标投标法律体系七方面的衔接

浅谈《政府采购法实施条例》与招标投标法律体系七方面的衔接

2021年1月30日，国务院颁布了《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》），

《条例》自2021年3月1日起施行。《条例》的颁布施行，是《政府采购法》自2021年

1月1日起施行12年以来处于行政法规法律位阶的法律文件长期缺位的补位，是招标采购

行业的一件大事，对于进一步规范政府采购行为、提高政府采购资金使用效益、维护国家

和社会公共利益、保护当事人合法权益、促进廉政建设具有非常重要的意义。

我国采用招标法与政府采购法并行立法的模式，带来了招标法律制度与政府采购法律

制度并存的现状。存在“各抒己见”、“相互冲突”等问题。业界经常讨论“两部法律的

结合”。考虑到“两法不同”在一定程度上是由于历史原因形成的，“两法合一”将使中

国在加入GPA的谈判中缺乏回旋余地，投标清单远远超过其他国家和地区，中国实施了几

十年的工程承包资格管理制度将面临解体，而我国工程承包企业将面临国际竞争等重大现

实问题，笔者认为，在不久的将来很难实现“两法合一”，但在行政法规的法律层面上，

将两大法系与法律文件相结合，是历史和现实考量下的权宜之计。在一定程度上，该条例

考虑了与招标投标法、《招标投标法实施细则》及其下级法律的衔接，有效地促进了两大

法系的统一，具有一定的现实意义。

首先，在法律适用范围上，《政府采购法》第四条规定，政府采购工程进行招标投标

的，适用招标投标法；按照业界窄义的理解，《招标投标法》就是一部规范工程建设项目

招标投标活动的法律文件。但是，到底何为政府采购法律体系中的“工程”，何为招标投

标法律体系中的“工程建设项目”，一直存在法律规定差异的问题，2000年1月1日起施

行的《招标

一

投标法》将“工程建设项目”定义为项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设

有关的重要设备、材料等；2021年1月1日起施行的《政府采购法》将“工程”定义为建

设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等；2021年2月1

日起施行的《招标投标法实施条例》将《招标投标法》中的“工程建设项目”进一步界定

为“工程”、“与工程建设有关的货物”、“与工程建设有关的服务”三部分，并将“工

程”定义为建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；“与工

程建设有关的货物”定义为构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需

的设备、材料等；“与工程建设有关的服务”定义为完成工程所需的勘察、设计、监理等

服务。《条例》第七条第一款将政府采购工程适用招标投标法律体系的具体法律文件扩充

到了《招标投标法实施条例》，将范围由“工程”扩大到“工程”、“与工程建设有关的

货物”、“与工程建设有关的服务”三部分，其第七条第二款有关三部分的定义在字眼上

做到与《招标投标法实施条例》完全的统一。

其次，在对供应商的招标限制方面，《条例》第18条第一款是指《招标投标法实施

条例》第34条第二款，规定了三种情况：单位负责人为同一人，具有直接控股关系的不

同供应商和具有管理关系的不同供应商是影响招标公开性和限制共同参与同一合同下政府

采购活动的具体情况。然而，值得注意的是，条例中的第二种情况被定义为“直接持有关

系”。相应地，《招标投标法实施条例》定义为“持有关系”；《规定》规定，“不得参

与同一合同项下的政府采购活动”。相应地，《招标投标法实施条例》规定，“不得参加

同一标段的招标或无标段的同一招标项目的招标”。

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第三，在限制或排除潜在供应商方面，《条例》第20条在《招标投标法实施条例》

第32条规定的六种具体情况的基础上，增加了“采购需求中的技术、服务和其他要求指

向特定供应商和特定产品”的具体情况，《规定》在第七种情形中相应增加了“非法限制

供应商所在地”的内容。

第四，在联合体投标方面，《条例》第二十二条参照了《招标投标法》第三十一条和

《招标投标法实施条例》第三十七条的规定，确定了联合体成员承担相同工作时以资质较

低的供应商来确定共同的资格等级、联合体成员不得再单独或与其他供应商另行组成联合

体参与同一合同项目下的政府采购活动两个原则。

第五，关于招标文件澄清或修改的期限，《条例》第三十一条第二款是指《招标投标

法实施条例》第二十一条的规定，改变了原《招标投标管理办法》第二十七条规定的“招

标文件的澄清或修改应在投标文件提交截止日期前15天发布”的僵硬规定对于政府采购

货物和服务（财政部令第18号），修改为“招标文件的澄清或修改可能影响招标文件编

制时，应在提交招标文件截止日期前15天发布”这一相对灵活的规定。但是，值得注意

的是，《招标投标法实施条例》的这一条也规定了资格预审文件澄清或修改的期限，但

《条例》仍然没有这样的规定。

第六，在对投标保证金的比例上，《条例》第二十三条第一款参照了《招标投标法实

施条例》第二十六条第一款的规定，将《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政

部18号令）第三十六条第一规定的“采购项目概算的1%”的投标保证金限额提高到“采

购项目预算金额的2%”，“2%”的做法实际上与世行、亚行等国际金融组织和发达经济体

通行做法定

三

的比例相当，这一做法源于当中标人弃标、拒绝履行合同等情形造成重新招标等后果

时，对招标人的经济利益补偿，2%是一个基本相当的比例。

第七，在评标方法的种类上，《条例》第三十四条参照《招标投标法》第四十一条和

《评标委员会和评标办法暂行规定》第二十九条的规定，规定评标方法包括最低评标价法

和综合评分法，虽然《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）第

50条明确规定了第三种评标方法，但不包括与招标法律制度不同的成本效益法。但值得注

意的是，与《条例》规定的“最低评标价法”和“综合评分法”相对应，招标法律制度分

别称为“评标最低评标价法”和“综合评价法”。

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