分析行政处罚法中听证程序的缺陷与完善

分析行政处罚法中听证程序的缺陷与完善

论文摘要在我国,在长期的集权型政治体制和计划型经济体制的背景下,

行政法失去了本身的监管政府、限制公权的意义,却成为政府的一种管理工具。

相当多的政府官员和普通民众对行政程序法了解甚少,听证更是一个陌生的词

汇。随着社会民主化进程的推进,服务型政府的逐渐建立。保障公众合法权益,

依法行政、政务公开的呼声日益高涨。行政听证才得以慢慢产生并发展起来。在

当代中国独特的国情下,我国行政处罚法中的听证程序有着许多旧体制的烙印。

论文关键词行政处罚法听证体制

在我国,由于长期的集权型政治体制和计划型经济体制,行政法只是被政

府作为一种管理手段来运用。相当多的政府官员和普通民众并不知道行政程序法

为何物,更不用提听证。而随着后来多项法律,法规的实施,行政听证程序制度在

我国得以确立。然而由于实际现实操作,制度设置和思想观念等多方面因素的制

约,使我国的行政听证制度流于形式,甚至被某些部门所利用,粉饰太平。使得这

项重要的行政程序制度在实践无法发挥其重要作用。

因此,对该制度的缺陷,缺陷背后的各种现实和历史原因进行研究,于我

国现今的行政法律有重大而深远的意义。完善该项制度,对我以后我国行政法的

发展有重要的指导意义。

一、我国行政处罚法中听证程序的缺陷

任何权力必须公正行使,对当事人不利的决定必须听取当事人的意见,这

是现代法制的一个重要原则。行政听证程序就是这一原则的体现。陈述权和申辩

权是当事人的重要权利,贯穿于行政决定整个过程的始终,听证赋予当事人的进

行申辩和提出意见的权利与场合。然而在我国,在长期的集权型政治体制和计划

型经济体制的背景下,行政法失去了本身的监管政府、限制公权的意义,却成为政

府的一种管理工具。相当多的政府官员和普通民众对行政程序法了解甚少,听证

更是一个陌生的词汇。随着社会民主化进程的推进,服务型政府的逐渐建立。保

障公众合法权益,依法行政、政务公开的呼声日益高涨。行政听证才得以慢慢产

生并发展起来。在当代中国独特的国情下,我国行政处罚法中的听证程序有着许

多旧体制的烙印。

(一)适用听证程序的行政处罚范围过窄

《中华人民共和国行政处罚法》第42条规定下列行政处罚,行政机关应

当事人要求,应举行听证:对于责令停产停业、吊销许可证、执照等能力罚有异议

的。对于没收、数额较大的等财产罚有异议的。对法律、法规规定的其他行

政处罚有异议的。

那么,作为一个法条,其效力如何的一个重要标准便是其适用范围,这涉

及到对《行政处罚法》中对适用听证的“……较大数额的等”中的“等”的

理解,而目前流行的是“等内说”与“等外说”。等内说是听证仅限于列举的三

类行政处罚,此处的“等”字是个毫无实际意义的虚词。等外说即行政听证的范

围不仅仅限于行政处罚法明确列举的三类行政处罚。两种观点各有支持者,但不

幸的是,前者的支持者往往是行政机关,后者的拥护者却往往只是法律界的学者

们。而从行政法的立法本意——限制日益膨胀的公权力便可以得知,我们不能期

待行政机关主动适用“等外说”。而实际情况是,各地行政机关必然唯“等内

说”是用,甚至缩小适用范围。假如没有更多新的司法解释或者是法规法条出台,

等内说将依然是行政机关拒绝该三项列举的行政处罚的其他任何处罚的行政听

证要求的最佳选择,而本来就处于弱势的行政相对人在法律上寻不到任何可以

关于这方面有利的法条法规作为支持,其权益如何能得到保护,公民又从何对行

政机关进行监督,法律又如何对公权力进行有效的限制,这样行政处罚决定的合

法性令人堪忧。而从根本上说,这更是与行政法的立法原则及目的背道而驰的。

接下来让我们来看看我国《行政处罚法》第32、33条的规定;规定如下:

相对人对下列行政处罚有异议的,行政关可以不举行听证:对限制人身自由有异

议的,依照《中华人民共和国安管理处罚条例》的规定执行,行政机关不举行听证;

对于证据确凿的违法事实,行政机关适用简易程所做出的警告和一定数额以下的

有异议的,不举行听证。一定数额以下的是指:对公民处在50元人民币

以下的和对法人或其他组织处在1000元人民币以下的。这进一步将适用行

政听证的行政处罚范围收窄。

从以上条文字面上看,第42条规定的适用听证的行政处罚是吊销证照等

三种处罚,这三种处罚都属于比较重大的行政处罚;那该条文的立法本意应是对

公民合法权益影响比较重大的行政处罚决定必须举行听证,以保障公民的权利;

我们作出如此的推断可以说是相当合理的。那么,一个奇怪的现象出现了,《行政

处罚法》第42条将吊销证照等对公民权益影响比较重大列入了听证的范围,但第

32、33条却将与公民权益最为密切、影响最为重大的行政处罚——人身罚排除

在外;虽然条文中写的是“可以”并不是“应当”,但就如笔者上文写到的“等

内说”,我们又怎能期待行政机关作出对自身不利的法律解释呢?就法律处罚与

制裁对公民的影响程度而言,人身罚的影响程度是最为重大的;行政听证程序本

身就是为了保障已经相对弱势的行政相对人的合法权益而建立的一道防线;然而

这防线的基础—法条本身却把防线最重要的部分—保障人身权利硬生生拆掉;这

真是有点啼笑皆非。退一步说,即使《治安管理处罚条例》中规定了“被裁决拘

留处罚的人或者他的家属能够到担保人或者按照规定交纳保证金的,在申诉和

诉讼期间,原裁决暂缓执行。”这个条文里面规定的一个最重要前提是担保,无论

是担保人或是保证金;即当事人的申诉及诉讼这种救济行为是有条件的。并不是

法律赋予其本身应具有的权利。这样的有条件的权利,行使起来的真正效力有多

大本身已很值得商榷,更遑论其障碍有多大了。综上,我们不难看出,这种排除性

的条款及过窄的适用范围是行政处罚法中听证程序的规定中一个很明显的缺陷。

(二)听证笔录案卷排他性原则没有确立

听证笔录案卷排他性原则是指,听证记录应当具有约束力,行政决定必须

根据听证记录做出的案卷做出,否则行政决定无效。

但是,行政处罚法关于这方面并无规定。我国《行政处罚法》仅在第42

条第1款第7项规定:“听证应当制作笔录,笔录应当交当事人审核无误后签字或

者盖章。”这使得听证笔录对行政机关缺乏强制约束力。没有将听证笔录在决定

中作为唯一依据加以明确规定,使听证笔录的法律效力部分缺失。而行政决定必

须建立在听证笔录的基础上作出,这是对程序正义的基本扞卫,也是听证程序真

正发挥作用的重要前提。假如行政机关不以听证笔录为根据而作出的裁决,那么

听证程序只不过是一种对公众的欺骗而已。

同时听证笔录效力的部分缺失使得听证会缺乏公信力,从而对维护社会

和谐有间接的负面影响。由于听证笔录对听证会的法律效果不具备约束力,

这意味着相对人在听证会上的发言在法律上无任何实际意义,这将相对人在参与

前已对听证会失去信心,导致相对人往往对行政机关抱以更强烈的不信任感。一

旦听证结果不能如其所愿,即使听证会真正做到公正公开,相对人也将先入为主,

极容易产生强烈的不满情绪,很容易以其他危险、暴力的甚至是危害社会的行为

发泄其不满情绪,对社会没有任何益处。

(三)缺乏有效的监督机制和救济途径

正所谓:“有权利必有救济”,公民合法权利的保障有赖于健全的监督和

救济体制的建立。而在听证的具体程序、听证的细节等方面,现行法律法规对此

规定得相当模糊,对听证程序监督和救济的规定更是几乎没有。听证程序对行政

决定难以起到强大的监督作用,相对人在这方面无据可依、无法可依,又如何提起

公民运用听证维护权益的主动性呢。在这样的情况下,有效的监督机制和救济机

制显得尤为重要,但遗憾的是目前在我国有效的行政听证的监督机制和救济机制

并没有建立起来。

二、我国行政处罚法中的听证程序的完善

(一)适当扩大并且明确行政处罚听证程序的适用范围

首先,通过出台相关司法解释或修改现有行政处罚法,合理扩大适用听证

程序的行政处罚决定的范围,同时明确规定适用听证的行政处罚类型,使得公民

在申请听证时有法可依。笔者认为拓宽范围的方式可用排除性条文表述,即作一

个最低处罚标准,低于该标准的处罚即认定为对公民影响较小的处罚决定,不适

用听证程序。这可以最大限度的保障公民合法权益下同时保证行政资源的有效利

用。

这里提到了排除性条款,那么关键问题出现了,假如以确定适用范围下限

为解决办法的话,关于行政处罚法中的关于人身罚的排除性条款的问题该如何解

决呢?答案是显而易见的。行政立法将最为严厉的行政拘留排除在行政听证范围

之外,不管是基于任何的理由,无论是在理论上还是在逻辑上,都是无法成立的。

行政处罚法的立法原意应是保障公民的权益。而该条文根本就与立法原意相去甚

远,这样的条款将公民最重要的权益排除在外,即便其他处罚决定都适用听证程

序;限制人身自由的处罚决定却与听证无缘,听证程序对公民的保障又能有多少

呢。将行政听证制度的适用范围扩大到限制人身自由的行政处罚,是促进行政机

关依法行政、行政公开公正、保障公民合法权益也是我国行政机关构建新型服务

性政府的必然要求,是我国行政法的价值内涵的重要体现,也将是我国行政程序

法的必然发展趋势。

(二)确立听证笔录案卷排他性原则

听证应坚持“案卷排他原则”,这是毋庸置疑的。因为,听证的目的是对

行政决策进行判断与决定,通过听证保证行政行为的公开性与公平性;而听证笔

录是记录整听证过程的重要文书,其可以说代表了整个听证过程。假如如此重要

的文书却仅仅是行政决策的依据之一,不具备终局法律效力的话,那么听证程序

决定行政决策的效果也肯定将大打折扣。

《行政处罚法》第42条第1款第7项规定:“听证应当制作笔录,笔录应

当交当事人审核无误后签字或者盖章。”听证笔录在该条文中所显现的效力可谓

是苍白无力。虽然后来的《行政许可法》明确规定“行政机关应当根据听证笔录,

做出行政许可决定”,但这对行政处罚法中的听证程序仍然不具实际意义。因此,

笔者认为,将《行政许可法》中的听证笔录排他性原则也引入至《行政处罚法》

中,对保障行政处罚法中听证程序的公正性、减低公众对现今听证程序的怀疑及

不满情绪有很大帮助。

那么,在实际运行和操作中,我们又应该使得这项重要的原则得以实施呢。

首先,必须以于听证笔录上所记载的的观点、意见和证据为最优先。请各

位注意的是,是以“所记载的.....”为最优先,这是对笔录效力的绝对肯定,这

才能使得听证笔录作为行政决策的唯一依据。其次,必须将听证笔录的内容、格

式、保管要求、核实程序用立法的形式进行明确严格的规定。后者是前者的前提

只有对听证笔录的各方面都进行了严格的规定,那么该笔录才有足够的公信力作

为行政决策的唯一依据,这是程序正义的要求,同时也是限制行政机关权力的重

要措施;退一步讲,即使听证结果不如当事人预期,由于有了严格规范的听证笔录

作为依据,也能降低当事人的不满情绪。

(三)建立有效的监督机制和救助途径

在上文中笔者已经详细论述了现今行政处罚法中听证程序的各种缺陷,

因此,为了完善行政听证制度,使之真正发挥作用,非常必要的建立与之相适应的

监督、救济机制。其中最重要的就是要建立起行政听证程序中法律责任追究机制。

因为这一机制对于行政主体而言是一种监督,于相对人则是一种权利救济。即使

我们的听证制度设计得再完美,如果没有相对应的法律责任机制,也无法得到真

正有效的实行。我国行政听证苍白无力的原因在于,行政主体在听证程序的具体

规定上有巨大的自由裁量权。缺乏有效的法律责任追究机制,行政听证也不过就

是一纸空文。

另外,我们要建立全面有效的监督机制,如以社会组织、社会舆论监督听

证行为,以立法机关、司法机关监督听证行为等。除了完善有关立法,并通过司法

机关进行有效监督外,舆论监督是一项非常有力的武器,随着社会民主进程的发

展,舆论监督在其中扮演者日益重要的角。保障舆论自由,通过舆论形成强大的

社会监督,通过人民来监督,再加上法律上的保障,这样才能形成一个完善的行政

听证监督机制。

把听证程序引入到行政处罚法中的这项举措在当年在我国是一项重要的

举措,然而,从十几年间的实践来看,效果并不尽如人意。造成这种现象的原因是

多方面的,有其本身立法上的缺陷,也有社会法治观念的有待提高,而更多的往往

是具体实施过程中的不足。针对这些缺陷,本文从立法技术、执法监督、社会法

律观念等几个方面提出了一些看法,限于作者水平,还有待于今后进一步提高,希

望本文能对行政听证制度的发展有所助益