行政法上的物权初探(一)

行政法上的物权初探(一)

摘要：有相当的国有财产是为公务便利或社会公益服务而存在的，国家作为行政主体行使行

政权时在该财产上享有的物权不同于民法上的物权，不以盈利为目的，不应受一般私法规则

的支配，而应受公法规则的支配。存在于该财产之上的物权便是行政法上的物权。法国行政

法将公众用物和行政活动用物作为不同于私有财产的“公产”，这一划分在现代国家体系及市

场经济背景下有重要意义。借鉴相关理论，建立、健全我国行政法上的物权理论，将对我国

行政法理论和实践大有裨益。

关键词：行政权；物权；公务用物；公益用物

我国是一个社会主义国家，国有财产广泛存在，但这些财产权的性质各异。国家具有双重身

份，因而其所掌握的大量“公有财产”既包括用于社会管理和社会公共利益服务的财产，也包

括参与市场流转牟取利益的财产。这是两种性质不同的财产，前者为国家作为行政机关行使

行政权力时必需的财产，只能用于公共目的，不得转让，不得作为取得时效的标的物；后者

是国家作为民事主体时拥有的财产，与普通民事财产无异，适用民法的规定。有学者在对国

家所有权制度进行系统研究后，已经意识到国家所有权制度不是一个单纯的民法范畴。西方

一些国家，尤其是法国，对国有财产制定了完备的法律制度，行政法上的财产权理论最为完

善，我国学界对此问题很少提及。本文试图通过对该问题进行初步探讨，以期引起法学界对

该问题的关注。

一、行政法上物权的存在及其内涵

（一）行政法上物权的存在

我们一般将“物权”视为民法的传统领域。传统民法认为：“物权为直接支配特定物并享有利

益的权利。”“它是特定社会中人与人之间对物的占有关系在法律上的表现。”“是平等主体对

物享有的占有、使用、收益和处分的绝对权。”1]（P7-16）但在现代社会中，国家为了完成

其社会使命，往往占有大量物力资财，国家在行使这些财产权时，并非都以平等主体的身份

参与社会活动。如行政受益权①的存在，行政主体在这些客体上享有的财产权不受一般民

事规则的支配，而受一些特殊规则的支配；再如公共设施的设置、管理和利用，在行政主体

（或授权组织）与利用者之间形成管理与被管理的行政法律关系，而非民事法律关系2].在

现实生活中，有相当的物是为公共利用或公务便利而存在的，这些物或为行政主体管理，或

为行政主体直接占有、使用，不以盈利为目的，不受一般民事规则的支配。可见，在现实社

会中的确存在与私法上的物权不同的“异类物权”。

但将作为私法上范畴的物权移植到行政法领域中是否可能？或者说，在行政法领域中是否存

在物权关系？对此，在普通法系国家，虽然他们在理论上不区分公法和私法，但在实践上采

取单一救济途径模式，并且法官具有“造法”功能，有权对法律问题作出最终解释，实际上在

具体案件中已承认公法上物权和私法上物权的不同。在大陆法系国家中，法国行政法上有公

产和私产的划分，德国行政法上有“公物”的存在，日本行政法上有“公共营造物”的设置，这

些物作为权利的客体基本上受行政法规则的支配。不论大陆法系国家还是英美法系国家，不

论判例法还是成文法，都不否认行政法领域中有物权关系存在。我国学者对此理论问题很少

提及，且一般不予作专门思考和论证，①其理由主要是私法上的物权肇基于平等主体之间

的权利义务，而在行政法领域，政府和相对人间关系属权力支配关系，无平等之可能。笔者

认为，这种观点过分拘泥于民法理论以及传统的行政高权性行为理论，而没有体察到现代行

政法发展所带来的变化，是失之偏颇的。

伴随着民主思潮的激荡，福利国家、给付行政等新型国家目的观的出现，现代行政已从权力

行政转向服务行政（给付行政），行政活动不仅包括行使权力的法律行为，也包括提供服务

的事实行为，设置、管理公有公共设施已成为给付行政时代国家的主要义务。且现代社会，

公民依靠自力无法生存，不得不越来越多地依靠行政机关提供基本生存之需要。现代行政法

的发展为行政法领域物权的存在提供了基础。同时，笔者认为：行政法上的物权观念来自民

法，因而和民法上的物权有相似之处。但是已由行政法加以改造，使它具有公共使用因素，

成为行政法上的物权。正如行政合同制度来自民法上的合同观念，经过行政法的改造以后，

成为和民法上的合同性质不同的行政合同一样。行政合同制度和行政法上的物权制度，是现

实法律中公法和私法使用不同原则的结果。

（二）行政法上物权的内涵

我们应有这样的观念：社会中的财产关系并非都是平等主体间的财产关系。物权形态中有一

部分权利由国家行政机关或其他有行政管理权的团体、组织基于行政目的享有，并由行政主

体对客体物进行管理、处分。这种由行政主体享有，不以盈利为目的，为公共利益或为行政

便利而对物占有、使用、管理和处分的权利即为行政法上的物权。依据设立目的的不同，我

们可以将行政法上的物权划分为公务用物物权和公益用物物权。②前者是指行政主体公务

活动必需的财产；后者是指公众直接使用的财产。

二、行政法上物权的历史考察

政府可以作为物权的主体历史由来已久。从以下的考证中，我们可以得出这样的结论：行政

法上的物权理论起源于罗马法的“公有物”概念，完善于法国行政法的“国家公产”理论。

（一）罗马法上的公有物和私有物概念

公产和私产概念源于罗马法公有物和私有物的概念。在罗马法中，物大体分为两种：一类是

公有物，公共所有或使用之物，如水流、道路等。这类财产由罗马帝国享有所有权，罗马帝

国公民享有使用权，法律明文规定国家对这些财产不得处分，因而又称为“非交易物”。另一

类是私有物，属私人所有之物3]（P123）。罗马法上的公有物和私有物的划分与现代意义上

的公产和私产的划分是有区别的。

（二）法国行政法上的国家公产理论

古罗马法上的国家公有、私有划分理论为大陆法系国家所接受，并继续发展完善，尤其是在

法国行政法上形成了完整的国家公产理论。

法国国家公、私产划分始于19世纪初年，由法国民法学家、第戎学院院长V蒲鲁东提出。

蒲鲁东在研究民法上的财产权时注意到一部分由国家享有的财产权与民法上的财产权有所

不同，甚至性质截然相反。1833年，他在《公产论》一书中，对公产理论作出系统说明。

根据他的理论，政治共同体的财产中有一部分为公共财产。这些财产与私法上的财产不同，

即不以盈利为目的，供公众使用，不得转让，且不得作为取得时效标的4]（P303）。除此之

外的政治共同体的另一部分财产，具有与私法上财产相同的性质。这是学术界首次系统阐述

公、私产划分理论。蒲氏对国家公、私产划分理论的阐释成为现代意义上公私产理论研究的

焦点。当时产生这一理论与以下三方面原因有关：（1）罗马法复兴对法国法的影响，从历史

上看，法国法中许多因素乃继承自古罗马法；（2）资产阶级革命后，国家不再被视为所有财

产的所有人，如何确切解释国家的地位和作用，如何确切划分国家财产成为理论家们研究的

焦点；（3）资本主义经济在19世纪后期有较大的发展，财产的形态和作用增加。

蒲鲁东的国家公产理论在19世纪末20世纪初有了重大发展。这表现在：（1）内容拓展，不

仅将公用物（自然状态）列为公产，也包括行政主体为公益指定作为公用的财产；（2）判断

标准逐渐明确，即是否享受公产保护应视其社会作用而定；（3）认为公产保护过程中，行政

主体不应局限于维修、保存，必须采取更主动的措施。这一时期的国家公产理论研究也为法

国行政法在这一领域的主导地位奠定了基础。至今，法国行政法上关于国家公产理论仍是世

界上最完善、最严密的。

在公产理论发展过程中，各学说争论最大的是关于国家公、私产划分的标准问题。法国行政

法最初并没有抽象出明确统一的划分标准，而是采用排除法。根据财产所发挥的作用作为划

分标准首先出现在判例上。直至20世纪50年代以后，判例法与学说逐渐融合，采取了统一

标准。这一标准基本上采用了依财产社会作用进行划分的学说。依照这一标准，公产包括：

（1）公众直接使用的财产；（2）公务使用的财产，但该财产的自然状态或经过加工以后的

状态必须是专门的或主要的适应于公务所要达到的目的4]（P306-307）。前者称为公众用公

产，后者称为公务用公产。

（三）德国行政法和日本行政法上的公产理论

德国行政法上的事实给付，表现在公物方面。公物，或免费供公众使用（共同使用）者，如

道路和公园，或为确定目的而使用，如行政大楼等。依据公共使用这一特征，德国行政法将

公物划分为可供公用和不可供公用两类。后者又可分为有其他不同使用目的者和没有此目的

处于官方手上的公物。这同法国行政法上的公产、私产概念颇为相似。尽管学者作了相当的

努力，仍未能使德国接受法国学说中的公产的特别分类。德国法将公物分为：（1）财政财产；

（2）行政财产（公物），即公共使用物和规定其他用途的公物5]（P170）。德国公物原则上

适用民事法律，但在某些方面，特别是公共使用上，又与公法约束相重叠5]（P169）。日本

行政法上并没有独立意义的“公产”概念，供于公共目的的物被行政法学家称为“公物”或“公

共营造物”。日本《国家赔偿法》中规定的“公共营造物”是指由国家或地方公共团体供于公

用或公共之用的“有体物”，即公物6]（P172）。它不是有关物的所有权的归属主体问题，而

是该物本身是不是直接供于公共目的，其内涵应理解为：（1）须为公共目的而使用；（2）须

为有体物；（3）须为行政主体使用；（4）须为直接使用。公物包括公共用物与公用物，前者

是指供一般公众利用的道路、河川、桥梁、公园等，后者则指供国家或地方团体直接使用的

公物，如办公机关的建筑物等7].日本的“公共营造物”概念仅是为了在行政赔偿的诉讼上提

供依据，即“公共营造物设置或瑕疵引起的赔偿”。日本《国家赔偿法》第2条规定：由于道

路、河川及其他公共营造物的设置或管理的瑕疵给他人带来损害时，国家或公共团体对该损

害赔偿承担赔偿责任。可见，日本行政法上的“公共营造物”与“公产”概念的作用有较大差别。

其“公共营造物”的理论远逊于法国、德国，但其于诉讼上对“公共营造物”概念的应用仍值得

我们研究借鉴。

三、行政法上的物权与民事物权之比较研究

行政法上的物权是由行政主体享有，为公益或为行政活动便利而设立的财产权。它同民法上

的物权有许多相似之处，但行政法上的物权毕竟是一种“另类物权”，在许多方面不同于民法

上物权。

（一）设定的基础不同。民法上，物权制度是对私有财产的一种静态保护，它设定的基础是

私法自治，即物权人可以依据个人意志自由地设定法律规定的物权。而行政法上的物权则必

须附从于行政权而行使，必须在法定或有明确授权下才能设立、行使，不能依照行政主体甚

至是个人意志为之。若行政法上的物权可以任意设定，必然会侵害私权，依法行政原则也适

用于行政法上的物权。

（二）设立的目的不同。民法上物权的设立是物权人为获取物所带来的利益，物权人占有、

使用、抵押、处分、留置等活动都是为了获取利益。而行政法上物权的设立则是为了公众共

同受益，或是为公众直接使用，或是专门或主要用于某种行政公务。

（三）享有权利的主体不同。按照我国通说“狭义行政说”，我国行政法中的行政主体一般包

括：最高国家行政机关、地方各级行政机关及由于授权委托而享有行政权的公共团体8]

（P18-25）。这些行政主体均可作为行政法上物权的主体。①依据民法通则，民法上物权的

主体包括法人、自然人和其他经济组织等民事主体。

二者的根本区别在于主体是否有行政权。行政法上的物权强调其行政性，行政主体在行使行

政权过程中才会产生行政法上的物权，这是由行政法上的物权依附性决定的。

（四）权利客体范围不同。我国目前在行政法上尚无系统的物权理论，我们不妨借鉴一下法

国行政法的规定。按照其划分公产和私产的统一标准，行政主体的公产包括：（1）公众直接

使用的财产，即公众用公产或共用公产；（2）公务活动必需的财产，即公务用公产或公用公

产。具体而言包括：海洋公产、河川、湖泊公产、空中公产、地面公产（如国有、省有公路

及其附属物、铁路及其附属物、公用墓地、菜市场、教堂、体育场、图书馆、博物馆和其中

的藏品、展品等）4]（P309-311）。我国是社会主义国家，在计划经济体制下，行政权力极

度膨胀。突出表现便是将国有企业经营的财产划归行政主体支配。目前，我国还在改革这一

体制，因此，我们在研究行政法上物权客体范围时，不宜将其界定过大。

民法上的物着重强调对个人利益的满足，如房屋、生产工具、用于个人消费的资料等。随着

科技的发展，民法上物权客体范围会不断扩大。

（五）权利内容不同。民法上物权理论认为物权可以分为占有、使用、收益和处分四项权能，

民事主体可以依照自己的意志遵循等价有偿的原则行使各项权能，充分享有各项权能带来的

利益。行政法上的物权则不然。它本为公益或行政活动便利而设，因而极少带有盈利性，这

是二者最大不同。民法上的物既可由所有权人占有使用，也可由经所有人同意的人占有使用。

但在行政法上，公益用物由公众使用，公务用物一般只能由行政主体使用，禁止在行政法上

的财产上为私人利益设立民法上的物权关系。行政法上的财产转让受到严格限制，在其使用

目的废除前，不得转让。

由此可见，行政法上的物权虽也为权利主体提供了占有、使用、收益和处分财产的可能性，

但由于其具有行政性，各项权能已无法如民法上物权那样行使。一旦这些物不再作为行政法

上的物权客体，则各项权能回复圆满。