法治难题与行政法的任务

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法治难题与行政法的任务

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法治难题与行政法的任务

当前中国法治面临的最大难题是什么？我认为是

法律实施问题。改革开放20多年来，我们制定了大量

的法律和法规，立法成果有目共睹，但执法问题令人

担忧。很多法律仍然停留在书本上，尚未转化为我们

共同的生活准则，有法不依、执法不严的问题尤为突

出。执法难题是我国由计划经济转向市场经济，由人

治走向法治过程中产生的，有着复杂的社会背景和历

史原因。各地经济发展不平衡，有些地方的极度贫困

是造成经济秩序混乱的主要原因；中央和地方经济利

益不一致也造成了法律实施不统一、执法不力。地方

为了发展经济、显示政绩，往往置国家法律和法规于

不顾，对违法行为采取放任自流、包庇纵容甚至袒护

的态度，结果造成了中央的法律法规在地方执行不畅、

政令不通。由于不同行政机关之间在维护经济秩序方

面职权不清、责任不明，特别是对于执法机关的越权

和不作为行为缺乏有效的监督和责任追究制度，极易

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导致“有利的大家争着管，不利的大家推一边”的结果。

加之我们缺少统一周详的行政组织法和程序法，关于

行政机关权力和责任、行使权力的方式、步骤、时限

等都没有明确详细的规定，给行政机关滥用自由裁量

权创造了可乘之机，影响了行政执法的效果。而对于

普遍存在的各种违法行为，由于司法机关本身存在地

方化和行政化倾向，所以也很难发挥应有的监督和制

裁作用。此外，对于行政机关作出的有些处理决定，

缺乏相应的执行手段和执行措施，特别是缺乏追究刑

事责任的规定，造成很多违法行为屡禁不止，反复出

现。

必须看到，解决法治难题，保证法律实施是全体

法律人共同肩负的一项责任。立法者谨慎立法、执法

者严格执法、司法者公正司法是确保法律实施的基础。

作为规范和监督执法者权力的最重要手段，行政法至

少可以从以下两个方面发挥作用。

首先是重塑行政理念。法治的真谛在于良法得到

一体遵行，政府的所有行为必须依据法律，符合法律

规定既是依法行政的根本要求，也是政府最重要的执

政理念。如果我们的意识仍然停留在工具主义法律观

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阶段，仍然拒绝法律的平等适用，那么，我们的法治

理想就永远遥不可及。除了法治观念外，还应当强调

政府守信的观念。我们不能想象一个不守信用的政府

机关或反复无常的行政人员能够公正合法地履行自己

的职责，我们也不能设想朝令夕改的法律法规能够维

护正常的社会秩序和公民利益。政府行使权力不仅应

该公正合法，而且应该恪守信用，失信于民、随意行

政、滥用权力的应该承担法律责任。此外，为了控制

日益膨胀的行政自由裁量权，应当引入行政法上的比

例原则。只有依法行政、信赖保护、比例行政等行政

法原则成为政府行为的基本准则和尺度时，人们头脑

中的法观念才能逐渐形成，法律的真正实施才有可能。

其次是建构完善的行政法制度。在行政组织制度

方面，由于长期以来行政机关内部职权划分不清，执

法机构林立、多头执法、职权交叉重叠、机构和人员

膨胀的现象十分突出，社会管理的空白点也依然存在。

因此，建立健全各个行政机关的组织法律制度，划分

清楚各机关的职责和权限，是保证行政机关公正、高

效、充分地行使权力的前提。同时还必须重视对行使

公权力的其他事业、企业单位和社会团体的授权和规

范，特别要研究界定事业单位、社会团体等公务法人

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与其内部组成人员之间发生纠纷的性质，尽快建立起

有效的争议解决机制，消除权利救济的真空。在行政

管理体制方面，要运用法律手段明确各级行政机关的

责任和权力，落实行政执法责任制，重点加强对行政

不作为行为的监督，综合运用多种手段解决执法问题。

各级政府应当克制行使权力，减少对市场和社会的过

度干预，避免错误行政决策带来的执法阻力。地方政

府不宜对当地的经济增长承担直接的责任，应该把工

作的重点放在城市管理上，力戒对执法活动的非法干

预。对于执法不力，违法行为长期得不到遏制的地方

和部门，首先要追究行政首长的法律责任。同时还要

综合运用财政、奖励、指导和政府合同等多种手段，

疏导违法行为，支持地方经济发展。尤其要保证地方

执法机关的行政经费，形成对执法者有效的激励和监

督机制，切断执法部门与非法者的利益联系，铲除腐

败滋生的土壤，打掉违法行为的“保护伞”。

独立公正的司法制度是救济受害人、监督执法者

的最重要保障。因此，改革现行司法体制，建立一套

独立于行政权力，免受地方干预的实行垂直管理的法

院体系，对于保障法律的实施具有十分特别的意义。

我们不能只满足于每年将近10万起诉讼案件这样一

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个数字概念，而应当看到真正的官民争议远不止10

万起，大量的争议被堵在法院大门之外，即使受理的

争议其审理难度大大超过我们的想象。原告经过千辛

万苦赢得的胜诉判决往往得不到执行。行政诉讼法已

生效十二年之久，但深入人心的行政诉讼制度尚离我

们很远。司法本身的中立和独立诉求与现实生活对诉

讼的法外干预形成明显的反差，这已经成为制约行政

诉讼发展的最大障碍。更令人担忧的是国家赔偿制度，

由于立法本身存在归责原则界定不清、含义不明、赔

偿范围优先、程序不公等问题，使得一部人们信赖的

人权保护法被束之高阁，很少适用，加之赔偿经费与

行政经费挂钩、赔偿责任与领导人政绩挂钩等做法，

更是这部法律举步维艰。因此，适时修改行政诉讼法

和国家赔偿法、扩大诉讼范围、消灭权力救济真空、

改革司法体制、完善行政救济制度是当前行政法面临

的重要任务。

面对法律实施的难题，我们应当时刻提醒自己，

立法的数量猛增、执法运动和专项治理接连不断、诉

讼官司成倍增长、法学著作汗牛充栋等都不意味着法

治，也不能证明法治时代已经来临。只有依法、守信、

忠诚于法律的观念深深地扎根于我们的头脑时，只有

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法治社会必备的制度日益完善时，只有当良好的法律

被多数人自觉遵守、成为人们处理相互之间关系的首

选规范时，只有政府机关和其他公权力主体的行为被

牢牢地控制在法律范围之内而不敢越雷池一步时，只

有当立法部门不再为法律的数量而埋头立法、执法部

门不再为应付上级指示而运动式执法时，法律实施的

难题才有可能得到彻底地解决。

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