我国行政立法中存在的问题探析

我国行政立法中存在的问题探

析

我国行政立法中存在的问题探析

行政立法有广义和狭义之分。广义的行政立

法所有有权国家机关依照法定权限和程序，制定

行政管理方面规范性文件的活动。狭义的行政立

法是指国家行政机关依照法定权限和程序制定

行政法规、规章的活动。本文所称行政立法，采

用的是广义的概念。随着现代政府职能的加强，

兼备行政权和立法权性质的行政立法已经成为

现代政府管理社会各项事务必不可少的重要手

段，在整个法律体制中有着不可或缺的位置。在

我国法律体系中，行政立法也无疑是法律体系的

一个重要的组成部分。王名扬先生在阐述美国行

政立法时就曾经指出：“在美国法律秩序的结构

中，规章犹如汪洋大海，法律只是漂浮在大海中

的少数孤岛。”在我国，改革开放30多年来，

行政立法的数量已经蔚为壮观。根据2011年初

全国人大常委会工作报告提供的数据显示，截至

2010年底，全国人大及其常委会制定的现行有

效的法律共236件，地方性法规8600多件，行

政法规则有690多件。行政规章的数量更是多得

惊人，据统计，早在2000年10月底，国务院各

部门和地方政府制定的规章就已经达到30000

多件，远远超过立法机关的立法。在中国行政立

法的数量不仅庞大，而且地位也相当重要。国务

院的行政法规的地位仅次于法律，行政规章也可

以“参照”适用。行政立法作为中国法律体系中

的重要组成部分，在中国法律活动中有着举足轻

重的作用。依法行政是依法治国的核心和关键，

是贯彻依法治国基本方略、建设社会主义法治国

家的基本保障。依法行政首先必须有“法”，其

充分和完备的程度是依法行政的重要前提和基

础。徒法固然不足以自行，然而，倘若没有“良

法”，所谓依法行政，也只能是一名空话。为此，

本文拟对目前我国行政立法中存在的问题作一

探析，以期对进一步推进我国依法行政的进程有

所帮助。

一、我国行政立法中存在的问题

1、我国行政立法的统一性存在问题

行政立法的统一性指的是合宪性，行政立法就其

性质而言，是一种从属性立法，因此无论是从它

的形式还是内容上看，都应与宪法法律相统一。

就立法的形式而言，只有法律规定有立法权的机

关，才能制定行政法规，而且不能超越本部门职

权的管理范围。从立法的内容上来讲，凡是制定

的行政法规，必须以宪法和法律为依据，不得违

背宪法，不得同法律相抵触，否则不具有约束力。

我国宪法第5条规定:“国家维护社会主义法制

的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法

规都不得同宪法相抵触。”具体地说，首先，一

切法律、行政法规和地方性法规的内容都要符合

和服从宪法规定的原则。其次，一切法律、法规

都要与宪法保持协调的关系，要随着宪法或其中

某些条款的制定、修改或废止而相应地制定、修

改或废止。例如，《国务院关于劳动教养的决定》，

其立法的依据是1954年宪法，由于1954年宪法

早己失效，所以该《决定》己不存在合宪性，早

就应该或者废除或者修改。再次，国家行政机关

必须按照宪法规定的立法权限行使立法权，不能

超越；下位法律规范与上位法律规范必须保持一

致，不能抵触。可是，目前，在某些领域依然存

在一些问题。例如，己经实行了多年的一直备受

争议的上海私人购车牌照拍卖制度，其依据是

《上海市机动车管理条例》，在此我们姑且不去

探究其以前就存在的争议及其法律上的可疑性，

仅就目前而言，该《条例》就明显违反了属于上

位法的《中华人民共和国道路交通安全法》和《中

华人民共和国行政许可法》。

2、有些法律法规缺少违法责任的规定

法律规范之所以能成为人们社会行为的准则，就

在于它明确地规定了人们违反规范时所应承担

的法律责任及应受的法律制裁。而法律规范之所

以能够对人们的外在行为产生约束力，就在于它

有国家强制力的保障，而国家强制力的行使，须

以行为人应负相应的法律责任为前提。很难设

想，没有法律责任的规范，人们会自愿遵守，而

没有法律责任的规范，国家强制力又将指向何

处。然而，很遗憾，在现行的行政法规范中，这

种缺少法律责任的规范时有出现。在现行的一些

行政法规中，往往规定了原则、范围、权利、义

务、程序、期限等，却没有明确规定违反规范时

应承担的法律责任以及应受到的法律制裁。《企

业法人登记管理条例》第30条，对企业法人违

反经营期限是否应当追究、追究何种责任缺乏明

确的规定，就属于此类问题。

3、立法滥用，随意性大

我国的行政立法中不仅存在缺乏行政责任的问

题，同时还存在立法性事实的客观性、合理性和

可采性问题。实践中，立法者为了眼下的利益，

往往“很少关注立法性事实的客观性、合理性和

可采性问题，其结果是一部行政法规和规章制订

出来以后，往往遭到来自各方的争论，行政法律

规范的合理性受到质疑。比如前一阶段公安部拟

出台的关于机动车闯黄灯扣六分的惩罚措施，这

一信息披露之后引起社会上的一场轩然大波，遭

致社会各界的批评。公安部迫于社会舆论压力最

后这项法规最终没有出台。这一现象表明，立法

实践中立法者依据自身主观的判断随意立法、任

意立法的现象大量存在。立法随意性过大必然导

致了立法质量无法得到保证。在行政立法过程

中，各级政府部门的“立法万能主义”倾向严重，

一遇到问题就归咎于法制不完善，于是迫切采取

制定行政法规和政府规章的办法进行解决。在我

国，与立法机关立法采取民主集中制不同，行政

立法实行的是行政首长负责制，这无疑说明行政

首长享有行政立法的最终决定权。正是因为这种

制度，使行政立法滥用成为了可能。行政首长负

责制经常导致行政立法处于领导个人独断专横，

甚至无视公众利益。比如，有些行政首长为了所

谓的国家利益的大工程、大项目而随意立法。为

了使“面了工程顺利得以实施，这些行政首长们

常使用的方式，即通过立法途径使之合法化，进

而达致其预定的目的。而实际上，那些大工程、

大项目无非是他们捞取政治资本的“”。

4、立法监督流于形式

我国口前还没有统一的授权法，故而没有建立起

真正完善的法律监督体系，有关权力机关进行政

立法进行监督的法律只存在于少量的法条之中，

没有详细规定细则，缺乏可操作性，因而在实际

中很难起到监督作用。另外，依据宪法，全国人

大常务会有权对行政立法的整个过程进行监督，

可依职权主动撤销与宪法、法律相抵触的行政法

规、规章。但从实践来看，全国人大常委会并未

进行有效监督，事实上全国人大常委会根本没有

行使过自己的监督权力。再者，行政立法中公民

不能很好地参与监督等弊端依然存在。

二、针对行政立法中的问题应采取的对策

1、认真贯彻执行上位法，保障法制的统一

认真贯彻落实《立法法》，做到有法必依，严格

依法办事。法律自身不会讲话，需要人去贯彻实

施，不去贯彻落实的法律，只能是一纸空文。我

国己在九届人大二次会议上审议通过了《立法

法》，但在实践中并未引起应有的重视与很好的

贯彻落实。随着我国社会主义法律体系的逐步建

立与完善，在“有法可依”的问题基本解决之后，

今后的工作应重点放在“有法必依”上。2000

年7月1日起就己经施行的《立法法》第63条

规定:“省、自治区的人民代表大会常务委员会

在对报经批准的较大的市的地方性法规进行审

查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章

相抵触的，应当作出处理决定。”第83条更是明

确规定:“同一机关制定的法律、行政法规、地

方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规

定与一般规定不一致的，适用特别规定;新的规

定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”如果

严格依法办事，认真贯彻落实了《立法法》，就

不会出现地方性规章“打架”的情况。因此，有

必要在国家公务员、特别是各级领导干部中间，

进一步普及法律知识，增强法律意识，坚决杜绝

“有法不依”。

2、改进立法技术，提高立法质量

首先，要树立系统观，提高对建构整个法律体系

的驾驭能力，不可头痛医头、脚痛医脚。系统是

有层次的。其次，要加强法律条文起草工作中的

文字推敲、逻辑论证，避免粗糙甚至在语言、逻

辑上留下硬伤，给法律适用带来困难。第三，要

在粗细、繁简上掌握好度，既要克服法律建设初

期阶段所倡导的“宜粗不宜细”，法律条文过于

简单，也要防止走上另一个极端，即法律条文冗

民繁锁，使人不知所云。第四，要处理好法律的

变动与相对稳定的关系。法律频繁变动，不利于

树立法律的权威和培植民众对法律的信仰。第

五，必须加强立法的科学化，进一步改进立法技

术，提高立法质量，做到行政法律规范之问有机

配套与协调。

3、完善行政立法程序

首先，建立严格的行政立法预测、规划、审查制

度社会是纷繁复杂的，涉及行政管理的内容也非

常之多，要求面面俱到、在每个方而都有明确的

法律规范进行调整是不现实的，同时，立法还有

轻重缓急之分，因为毕竟立法资源也是有限的，

我们应把精力主要用在社会最急需、最重要的地

方，搞好立法的预测、规划增强预见性。其次，

进一步健全行政立法程序法律制度。我国现行

《立法法》对行政法规、地方性法规、规章以及

自治条例和单行条例的制定主体、制定程序等内

容做了初步规定，但这此规定在不少学者看来略

显简约不够明细，需进一步丰富和完善。最后，

强化行政立法的民主制度立法应真正代表民意，

充分体现公平和正义如果立法仅代表少数人的

利益或少数平断集团的利益，则有悖于我们社会

卞义的国家性质这样的立法效果也不会太好。

4、完善行政立法监督制度

首先，制定切实可行的授权法。通过立法的形式，

把权力机关对行政立法的监督固定下来。其次，

设立委员会制度。口前世界上许多国家都设有该

制度。在我国，全国人大常委会具有对行政立法

的审查监督权。但由于各种原因，导致全国人大

常委会在实践中并未行使这一权力。因此可考虑

在全国人大之下设立一个专门委员会，就行政立

法进行具体监督。第三，开展立法听证和法规草

案公示活动。制定法规的过程从根本上说是发扬

民主、吸引社会广泛参与的过程。制定法规可采

取召开立法听证或者微报公示的办法，广泛听取

意见。在立法听证时，要让冲突的利益各方充分

陈述意见，要注意各种利益的平衡，使所立之法

为利益冲突的各方所能接受并能实行。另外，设

立固定的联系点，组织固定的人员就每一部门的

法规草案提出修改意见，也会起到一定的效果。