中国的消费者权益保护基本法律制度

中国的消费者权益保护基本法律制度-

《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消法》）

于1993年10月31日获得通过，1994年1月1日正式实施，标

志着中国保护消费者的法律制度进入了一个历史性的阶段，形成

了一个较为完备而宽泛的体系。下面，从体系的构成、《消法》

的适用范围、其它法律法规在保护消费者权益中的作用等方面加

以介绍：

一、保护消费者的法律体系

中国的消费者保护体现全社会性，因此，从责任的角度看，

不仅政府有责任，而且立法保护、司法保护、社团保护、企业的

自律保护，都是法定的义务，从而形成了一个相应的、大概念上

的“法律”体系。

1、已经形成了一个成龙配套的法律体系

《消法》是一部专门法，其主要功能就是保护消费者的合

法权益，而与之联系十分密切的还有《合同法》、《民法通则》、

《产品质量法》、《广告法》、《价格法》、《反不正当竞争法》、《商

标法》、《计量法》；具有相对关系的《仲裁法》、《食品卫生法》、

《城市房地产管理法》、《建筑法》、《民用航空法》、《电力法》、

《民事诉讼法》及其配套的行政法规、行政规章，如：为规范广

告市场，整治违法广告侵害消费者权益的《广告管理条例》①；

针对打击欺诈行为，落实《消法》第49条的《欺诈消费者行为

处罚办法》②；专门针对以虚标价签促销、误导消费者的《禁止

价格欺诈行为的规定》③；关注婴幼儿安全健康的《母乳代用品

销售管理办法》④；规范商品房销售行为的《商品房销售管理办

法》⑤、《城市商品房预售管理办法》⑥；规定经营者履行修理、

更换、退货义务的“三包规定”、汽车产品的“召回”规定等几十部

配套行政法规和规章组成。同时，由于中国属于大陆法系，为各

地各级人民法院能够准确理解和掌握相关法律，合理运用相关法

条，有效地保护消费者权益，还出台了多部司法解

释，如《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》

⑦、《关于民事诉讼证据的规定》⑧、《关于执行若干问题的意见》

⑨、《关于审理商品房》等。由于中国地域广阔、民族众多、经

济发展不平衡，为使国家的法律法规更加符合不同地区的实际，

各省（自治区、直辖市）的人民代表大会还制定出台了相应的地

方法规，如：《北京市消费者权益保护条例》、《新疆维吾尔自治

区实施〈消费者权益保护法〉办法》、《上海市消费者权益保护条

例》、《浙江省家用汽车修理更换退货责任规定》等等实施细则性

质的地方法规、规章。

2、消费者权益保护法与其它法律法规的关系

中国的法律体系从其效力上，体现的是“司法优于行政”、

“行政优于民事”的原则，但从逻辑关系上，又是刑事责任、行政

责任、民事责任不能相互替代。《消法》与《民法通则》是特别

法与一般法的关系，《消法》的立法宗旨与原则不能与《民法通

则》相冲突；如果在《消法》中没有明确规定，在另一部特别法

中也没有特别明确的规定时，则应从其两部法的“上位法”中寻

对某一事实相对应的原则条款。当行政规定与法律规定发生异议

时，则要通过司法途径予以确认。司法审判可以宣布某个行政法

规或规章具有或不具有法律效力。当地方法规与国家行政部门出

台的行政规章发生冲突时，由国务院决定是否执行地方法规。当

地方法规与行政法规发生冲突时，应由人国人大决定其适用效力

或是某一规定无效。

二、消费者权益保护法的适用范围

《消法》是一部保护范围很大的法律，涉及的领域几乎无

所不包。从纵向上看，从一个人出生到亡故都受保护；从横向上

看，不仅有物质的消费，还有精神的消费；不仅含有生活消费资

料，还有生产消费资料（中国的农民人数众多，加上生产力水平

较低，信息、交通不畅等因素，其生产的粮食、禽类、肉类、蔬

菜、水产品大部分用于家庭、家族消费，或是进行集市上的交换，

其性质绝大多数应属于“产品”而非“商品”）；《消法》保护的不仅

有消费者的物质利益，还有人身权、人格权；《消法》对具体的

个体实行保护，对不特定的消费体同样有保护措施。随着中国

经济体制改革的不断深化，尤其是中国加入世贸组织之后，“以

人为本”的原则也越来越鲜明地体现在消费者权益保护事业中。

如：根据《价格法》的规定，凡是涉及到广大消费日常生活的必

需品和保证日常生活需要的服务行业的商品与服务价格，如果需

要进行调整，必须履行听证程序。但三年前，行业主管部门对履

行听证程序的观念十分淡薄，往往是仅从行业利益考虑，内部讨

论后发出一纸公告就算完成。而从2002年起，国家发展与改革

委员会制定了听证的程序性文件，当居民用电、用水、铁路、航

空运输收费标准、常用药物调价等等，都必须走听证程序，从而

更公平地保证了国家、企业、消费者三方利益的均衡。当然，由

于“大陆法”自身具有的不足、经济体制改革的配套措施部分不到

位等原因，在消费者保护实践中仍有一些争论没有明确的权威结

论，如：病人就医是否属于消费者、疑假（或者知假）买假者受

不受法律保护、按拆迁政策回迁的住户、城市居民务农者是否属

于《消法》规定的被保护主体，依然是公说公有理、婆说婆有理。

三、消费者若干权利的保护

《消法》通过国家立法的形式确认了消费者的权利与经营

者相对应的义务，其中，如果侵犯了消费者的权利，经营者就要

承担侵权责任，如果未能按照与消费者的约定履行义务，则要承

担违约责任。具体说，《消法》确认的消费者权利有九项：

1、安全权。《消法》第七条规定“消费者在购买、使用商品

和接受服务时享有人身、财产安全不受侵害的权利。

消费者有权要求经营者提供的商品和服务，符合保障人身、

财产安全的要求”。

相对应的则是经营者保障消费者人身、财产安全的义务。

2、知情权。《消法》第八条规定“消费者有权知悉其购买、

使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。

消费者有权根据商品或者服务的不同情况，要求经营者提

供商品的价格、产地、生产者、用途、性能、规格、等级、主要

成份、生产日期、有效期限、检验合格证明、使用方法说明书、

售后服务，或者服务的内容、规格、费用等有关情况。”

相对应的是经营者的告知义务。

3、自主选择权。《消法》第九条规定“消费者享有自主选择

商品或者服务的权利。消费者有权自主选择提供商品或者服务的

经营者。自主选择商品品种或者服务方式，自主决定购买或者不

购买任何一种商品，接受或者不接受任何一项服务。消费者在自

主选择商品或者服务时，有权进行比较、鉴别和挑选。”

经营者应当有保证消费者有选择的余地和自主选择的权

利，不能强制交易或无可选择。如果属于垄断经营的商品或者服

务，政府就会启动价格听证程序，以政府定价或是政府指导价的

形式对某类或某种商品、服务项目的价格进行确定。

4、公平交易权。《消法》第十条规定“消费者享有公平交易

的权利。消费者在购买商品或者接受服务时，有权获得质量保障、

价格合理、计量正确等公平交易条件，有权拒绝经营者的强制交

易行为。”

经营者应当诚实信用，不能利用信息的不对称或占据的经

营优势地位做出对消费者明显不公平甚至是欺行霸市的行为。

5、损害赔偿请求权，《消法》第十一条规定“消费者因购买、

使用商品或者接受服务受到人身、财产损害的，享有依法获得赔

偿的权利。”

《消法》第四十九条规定“经营者提供商品或者服务有欺诈

行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔

偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一

倍”。

这是一种惩罚性赔偿请求权，虽然并未列入“消费者的权

利”一章中，但从性质上分类，仍然可以归纳到“消费者的权利”

的范畴。

6、结社权。《消法》第十二条规定“消费者享有依法成立维

护自身合法权益的社会团体的权利”。

目前，在中国常年开展工作的消费者协会（消费者委员会、

消费者权益保护委员会）均为有关行政部门联合组建，报政府审

批，并由政府拨款支持。但也有少量的自发成立的自我保护组织。

还有在消费者协会指导下开展维权活动的基层组织，他们的数量

很大，不需要政府资助，全凭义务工作者或者是村委会、家委会

的工作人员承担日常的工作。截止2003年年底，全国共有在消

协指导下的消协分会26129个；投诉站89425个（设在城市商业

集中区12966个、乡镇集贸市场13738个、居委会9606个、村

委会的43994个、其它场所9121个）；联络站39171个。

7、受教育权。《消法》第十三条规定“消费者享有获得有关

消费和消费者权益保护方面的知识的权利。消费者应当努力掌握

所需商品或者服务的知识和使用技能，正确使用商品，提高自我

保护意识”。

为保证这项权利的实现，政府拨出了相应的经费，消费者

协会积极组织宣传有关法律法规，传授依法维权的技能，从而使

《消法》成为中国现有法律体系中认知程度最高、使用最多的一

部法律。也有部分企业主动地印制关于商品或服务项目相关知识

的小册子，或是在消费者协会监督指导下组织某类商品的消费教

育学校（课堂），传播消费品使用的常识。

8、受尊重权。《消法》第十四条规定“消费者在购买、使用

商品或者接受服务时，享有其人格尊严、民族风俗习惯得到尊重

的权利”。中国是个多民族的国家，有不同的风俗习惯和生活方

式，因此，特别将这一条款纳入到《消法》中，以体现民族大团

结的一贯政策。同时，该条款还就体现保护人权精神的人格权、

人身权作为消费者的一项法定权利。近几年，由于商场、超市搜

身，在消费者场所身体受伤，消费者以该条款为法律依据得到精

神损害赔偿的案例已经屡见不鲜。

9、监督权。《消法》第十五条规定“消费者享有对商品和服

务以及保护消费者权益工作进行监督的权利。消费者有权检举、

控告侵害消费者权益的行为和国家机关及其工作人员在保护消

费者权益工作中的违法失职行为。有权对保护消费者权益工作提

出批评、建议”。

该条款实际上是赋予消费者对市场经营秩序、经营行为、

经营的客体、经营主体进行监督的权利，同时还有权对负有责任

的消费者组织和政府管理部门进行监督。

四、《合同法》对消费者权益的保护

消费者权益保护法中规定的属于法定义务，而市场经济条

件下，大量的交易既不需要、也不可能都以法律的形式加以明确，

只要符合法律的原则、体现民法意思自治、公平、诚信的原则，

都可以用文字、口头等形式达成交易合同。

1、扩张的合同义务与扩张的消费者权利

在合同中，双方可以平等协商，就某一事项做出具体的约

定，并就双方任何一方违约确定赔偿或补偿的内容。除了合同约

定的义务外,《合同法》还根据诚实信用原则确认了三大合同义

务。

（1）先合同义务。该义务是指，在合同缔结阶段，即使合

同尚未成立，合同当事人也要根据诚实信用原则和商事习惯履行

通知、协助、保密和保护等项义务。违反该义务的，应当承担缔

约过错责任。根据《合同法》第42条的规定，当事人在订立合

同过程中有下列情形之一，给对方造成损失的，应当承担损害赔

偿责任：（1）假借订立合同，恶意进行磋商的；（2）故意隐瞒与

订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况；（3）有其他违背诚

实信用原则的行为的。其中第（1）种说的就是恶意谈判和恶意

终止谈判的两种情形，即：一方谈判的目的并不是为了和对方订

立合同，而是故意拖延时间或者剥夺对方的商业机会，牟取自己

的不正当的利益。

（2）合同附随义务。《合同法》第60条规定：当事人应当

按照约定履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用的原则，根

据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。

该条款中所说的通知、协助和保密的义务，就是当事人履行合同

时的附随义务。附随义务是本世纪合同法发展的一项突破。在附

随义务理论产生之前，当事人只履行合同中约定的义务，没约定

的就不履行。而附随义务扩大了合同当事人的义务，即这些义务

即使在合同条款中没有规定，当事人也必须遵守和履行，否则就

违背了民法的基本精神诚实信用原则。

（3）后合同义务。在合同权利义务终止后，当事人还应当

遵循诚实信用原则，根据交易习惯履行通知、协助、保密等义务

（《合同法》第92条）。因此，《合同法》第92条的规定即是合

同后义务。

无论是先合同义务，合同附随义务还是后合同义务，都有

利于强化商家对消费者的义务。

2、格式合同的法律制约

格式合同是“当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合

同时未与对方协商的条款”⑩。为保护格式合同制定方相对人的

合法权益，《合同法》第四十条规定“格式条款具有本法第五十二

条和第五十三条规定情形的，或者提供格式条款一方免除其责

任，加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效。”第四

十一条规定“对格式条款的理解发生争议的，应当按照通常理解

予以解释。对格式条款有两种以上解释的，应当做出不利于提供

格式条款一方的解释。格式条款和非格式条款不一致的，应当采

用非格式条款”。

近两年，中国消费者协会代表不特定多数消费者，就消费

者领域中存在的加重消费者责任、利用格式合同条款排除消费者

主要权利的“显失公平的格式条款和行业惯例”进行公开点评，推

动了电信、汽车、商品房、邮政、银行等行业守法经营的观念，

大范围地保护了消费者的权益。

3、经营者违约行为与侵权行为竞合时的消费者选择

在生活消费交易过程中，经营者的行为有可能导致消费者

权益受损。经营者的行为既是的违约行为，有时也构成了对消费

者的财产权利和人身权利的侵害，从而具有了侵权行为的特征。

在这种情况下，消费者依据合同法可以追究经营者的违约责任，

依据侵权法也可以追究对方的侵权责任。根据《合同法》第122

条之规定，因当事人一方的违约行为，侵害对方人身、财产权益

的，受损害方有权选择依照该法要求其承担违约责任或者依照其

他法律（侵权法）要求其承担侵权责任。因此，守约方可以从中

选择对自己最为有利的法律维护自身的合法权益。若守约方以债

务不履行为由追究违约方责任，则法院应适用合同关系的法理和

规定追究违约方债务不履行的责任；若守约方以侵权行为为由追

究违约方责任，则法院应适用侵权行为法追究违约方的侵权责

任。

五、经营者侵害消费者的法律责任体系

市场有眼睛，法律有牙齿。法律的威严在于其应有的内容

公平、条款细致、便于操作的法律责任制度。要把消费者权益保

护运动全面推入21世纪，必须综合运用民事责任、行政责任和

刑事责任三大克星。

其中，民事责任制度的主旨在于修复被破坏的消费者与经

营者之间的民事法律关系，为遭受损失的消费者挽回损失，维护

受害消费者的民事权利和微观个体利益；行政责任制度的主旨在

于修复被破坏的监管者与违法者之间的行政法律关系，恢复应有

的市场监管秩序，维护广大消费者的整体利益；刑事责任制度的

主旨在于惩治严重破坏的市场秩序、严重侵害消费者利益的犯罪

行为。

民事责任、行政责任与刑事责任并非互相孤立，毫无联系。

三者统一于维护消费者利益这根主线，只不过侧重点不同而已：

民事责任发生于横向法律关系中作为平等主体的消费者和经营

者之间；行政责任（行政处罚）发生于纵向法律关系中作为不平

等主体的监管者和经营者之间；刑事责任则是国家对经营者犯罪

行为最严厉的制裁。刑事责任的制裁与教育功能虽然不同于补偿

功能，但有助于提高违法者和失信者的侵权违法犯罪成本，阻断

和遏制市场中的违法犯罪行为，最终惠及广大消费者。

民事责任、行政责任和刑事责任在许多具体情况下，是同

时适用、并行不悖的。所谓“打了不罚、罚了不打”的说法是十分

错误的。只有这样，才能充分发挥《消法》的补偿、制裁和教育

这三大功能。

六、维护消费者权益的监督体系

巨大的生活消费市场、几十万种商品与日益扩展的服务项

目、良莠不齐的信息引诱，向社会提出了一个严肃的话题：谁才

能有效地监督这个市场，保证消费者的权利得到最大限度的保

护，及时而有力地惩治失信经营者，将“害之马”清出市场，保

证市场经济秩序建立在法律的轨道上。国家最高权力机关—全国

人民代表大会在制定《消法》时在第四条、第五条明确提出：国

家保护消费者的合法权益不受侵害。国家采取措施，保障消费者

依法行使权利，维护消费者的合法权益。保护消费者的合法权益

是全社会的共同责任。为此，在《消法》中对公权力机关的监督、

社会监督、民事主体的监督作出了规定。

1、公权力机关的监督

在《消法》中，对立法机关、行政机关、审判机关、都列

入了相应的条款。并在第二十七条中要求“各级人民政府应当加

强领导，组织、协调、督促有关行政部门做好保护消费者合法权

益的工作。各级人民政府应当加强监督，预防危害消费者人身、

财产安全行为的发生，及时制止危害消费者人身、财产安全的行

为。”

2、民事主体的监督

从某种意义上说，生活消费市场的主体只有两个——消费

者与经营者。发挥消费者主动监督市场的作用，提高其依法维权

的能力，鼓励和支持消费者向失信的经营者和假冒伪劣商品与虚

假广告讨回公道，是民事主体监督的主要方面。同时，也鼓励更

多的经营者守法经营、自觉自律，从源头上预防侵害消费者合法

权益的发生。

3、社会的监督

《消法》第六条第三款明确提出：大众传播媒介应当做好

维护消费者合法权益的宣传，对损害消费者合法权益的行为进行

舆论监督。同时在第五章设“消费者组织”专门一章，从消费者组

织的名称、性质、宗旨、任务、职能、行为规范、生存保障都有

规定。《消法》颁布实施十年来，新闻媒体做了大量的宣传和监

督工作，发挥了积极的舆论监督作用。消费者协会运用法律赋予

的职能，以全心全意为消费者服务的精神做出了令世人瞩目的成

绩，建立了良好的社会形象和相当的影响力。同时，消协还注意

与新闻单位的合作、与行业协会的沟通、与热心社会公益事业的

志愿者联手，构建了一个社会监督网络。很多重要信息是通过处

理消费者投诉过程中发现的，并及时向国家行政主管机关通报，

请求进行查处。消费协会还灵活运用法律赋予的职能，协助消费

者向国家有关部门查询、提出建议；必要时，委托经国家认证的

检测机构对商品进行检验，以取得对消费有利的证据；对严重损

害消费者合法权益的行为通过大众传播媒介予以揭露、批评，并

适时向社会公开发布“消费警示”或“消费提示”，对故意拖延推

诿的经营者公开“劝谕”或将公函“公开送达”。近三年来，全国的

消费者组织共处理消费者投诉21万件，为消费者挽回经济损失

24.1亿元，通过消费者协会卓有成效的工作，化解了大量的社会

矛盾，促进了社会的团结局面，有效地降低了解决消费争议

的社会成本，得到了政府的充分肯定和消费者的赞扬。

七、解决消费争议的途径

国家在制定《消法》时，充分考虑到消费者的弱者地位，

为方便消费者、减轻其寻求救助过程中的经济负担，让消费者有

更多的选择，规定了解决消费争议的五条途径，即：与经营者直

接交涉、和解；向消费者组织投诉，以民事调解的方式达成调解

协议；向行政主管机关申诉，进行行政调解；根据事前约定，到

仲裁机构进行仲裁；直接向人民法院提起诉讼。

（作者：中国消费者协会投诉与法律事务部主任王前虎，

中国法学会法学所所长助理、研究员刘俊海）

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注释：①《广告管理条例》于1987年10月26日，由国务

院发布，1987年12月1日实施。②《欺诈消费者行为处罚办法》

于1996年3月15日以国家行政管理局令第50令发布，发布日

实施。③《禁止价格欺诈行为的规定》于2001年11月7日由国

家计委发布，2002年1月1日实施。④《母乳代用品销售管理

办法》于1995年6月13日由卫生部、国内贸易部、广播电影电

视部、新闻出版署、国家工商行政管理局、中国轻工总会共同发

布，1995年10月1日起施行。⑤《商品房销售管理办法》于2001

年3月14日经建设部第38次常务会议审议通过，2001年6月1

日起施行。⑥《城市商品房预售管理办法》于1994年11月15

日以建设部令第40号发布，1995年1月1日起施行。⑦《关于

确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》于2001年2

月26日由审判委员会第1161次会议通过，自2001

年3月10日起施行。⑧《关于民事诉讼证据的规定》于2001年

12月6日由审判委员会第1201次会议通过，自

2002年4月1日起施行。⑨《关于执行若干问题的意见》于1998

年1月26日由审判委员会讨论通过。⑩《合同法》

第三十九条