国家建设项目审计中的法律诉讼问题研究(一)

国家建设项目审计中的法律诉讼问题研究(一)

近几年来，各地审计机关加大了对国家建设项目，特别是工程造价的

审计监督，取得了良好的经济效益和社会效益，但同时也碰到了许多

值得思考和亟待解决的问题，其中最为主要的就是审计中碰到的法律

诉讼问题。

一、当前国家建设项目审计中存在的法律诉讼问题及其影响

（一）法律诉讼问题在国家建设项目审计中日益突出

法律诉讼问题已逐渐成为国家建设项目审计中的焦点和难点问题，引

起了多方关注，其中，最为典型和普遍的是工程价款审计核减所引发

的一系列纠纷问题。以发生在浙江省嵊州市的一起价款结算纠纷案为

例：2001年，嵊州市审计局对本市烟草局办公大楼装修等工程进行审

计，发现已结算支付工程价款1047万元不实，审计核减242万元，并

决定将多付工程款予以全额收缴财政。随后，烟草局在行政复议维持

审计决定和要求施工单位退款遭拒的情况下，向绍兴市中级人民法院

提起诉讼，要求法院依据审计决定判令施工方返还多付的工程款。结

果法院认为烟草局与施工单位是平等的合同关系，且施工单位不是审

计机关行政法律关系的一方主体，所以审计决定对其不具法律约束力，

判决烟草局败诉。烟草局不服，向浙江省高院提起上诉，省高院维持

一审判决。官司败诉后，烟草局以追不回多付的工程款为由迟迟不肯

执行审计决定，后经嵊州市人民法院强制执行，242万元多付工程款才

如数上缴财政。这种由于审计结果而使有经济往来的双方产生纠纷，

直至诉之于法院，而法院的判决又与审计结果相矛盾，虽然审计决定

得到执行，但事实上国有资产仍然流失的法律诉讼案件在全国各地时

有发生，并带有几个明显的特点：一是诉讼案件的数量呈不断上升趋

势。近年来，全国不少地方都出现了类似的诉讼案件。二是诉讼的内

容主要围绕工程价款展开。提起诉讼的一方，除了建设单位，还有施

工单位。建设单位一般以追回多付的工程款为目的提起诉讼，施工单

位则为了多结工程款而提起诉讼。三是在民事诉讼中，诉讼的结果与

审计结果相矛盾的占很大比例。法院在审理此类案件时，往往抛开审

计决定及其反映的事实，以建设单位与施工单位是平等的合同关系为

由，仅仅依据双方签订的合同进行判决，大多数情况下判决施工单位

胜诉。

（二）诉讼的结果对国有资产的安全产生了实质性影响

诉讼案件因审计结果而起，诉讼结果又大多与审计结论相矛盾，对国

有资产的安全产生了实质性的不利影响，不仅造成了国有资产的流失，

而且挑战了审计的权威性。国家建设项目的投资，少则上千万，多则

达数亿，其中建安工程投资亦即通常所说的工程造价占有较大比重，

也是较容易掺杂水分的部分，工程造价审计核减的高比率说明，对工

程造价进行严格审计，可以节约大量的建设资金。但从国家建设项目

审计中法律诉讼案件的结果不难看出，在现行法律框架范围内，审计

法律依据的不完善和审计执法主体资格的不明确，使审计面临着对工

程造价能不能审、审计处理有无效力的疑问和尴尬。1993年颁布的审

计法对国家建设项目审计的界定已显滞后，同时与其他法律法规如《合

同法》没有很好地衔接，使审计人员面对项目审计中的新情况、新问

题无法可依，有法难依。审计机关的执法权限不明确，从而导致在对

被审计单位的违纪违规行为能否依据有关法律法规进行处理处罚的问

题上，存在较大争议。而且，其他部门和审计机关在职能上的重叠、

对法律法规理解的差异也加大了工作的难度。这些，都对审计的权威

性产生了较大的负面影响，降低了审计这道国有资产保护屏障的有效

性，最终造成项目建设中的国有资产可以被“合法”地侵蚀。

改革开放以来，虽然国有资产的经营状况从总体上讲是在稳步发展，

但确实存在着一些不容忽视的困难和问题，如经济效益不高，资产质

量下降，资产流失严重等等。如何提高国有资产经营效益，实现其保

值增值，防止国有资产流失是一项复杂的系统工程。那么，作为在国

家宏观调控体系中起重要作用的审计部门，又如何结合自身特点，以

防止国有资产的流失呢？这是摆在各级审计机关面前的一个较为迫切

的问题。而前面的情况，则从一定角度反映了审计机关在保障国有资

产的安全完整方面的无奈。所以，从保证国有资产的安全和增值高度

来看，这一问题的解决亦已是迫在眉睫。

（三）充分认识解决好项目审计中法律诉讼问题的重要性

应当看到，项目审计中产生法律诉讼问题并非偶然。审计要充分行使

监督职能，必须在国家利益和个体利益发生矛盾，特别是在个体利益

损害国家利益时，采取有效措施，保证公共利益的安全完整。审计署

五年规划提出要在整个审计领域内逐年加大效益审计分量。要求审计

更深入、更全面地查处问题，就在于更好地维护国家利益和公共利益，

同时也会触及更多的利益层面，不可避免地会涉及到更多的法律诉讼

问题。实际上，由于审计对象的特殊性——不仅包括项目建设单位，还

包括施工、设计、监理等单位，以及审计内容的复杂性——建筑领域缺

乏有效管理，在项目招投标、合同管理、工程监理等方面钻空子、弄

虚作假，采用合法形式掩盖非法行为的问题较为普遍和突出，国家建

设项目审计早已突破了单纯的财务收支审计范畴，深入到了建设管理、

经济效益、社会效益、环境效益等诸多方面，也触动了建设项目相关

各方的利益，从而导致了法律诉讼的频频出现。而其他专业审计的对

象是行政企事业单位，审计决定所引起的资金走向也往往只是在国家

本体内部循环的问题，利益冲突在某种意义上是被掩盖住了。但随著

绩效审计的逐步开展，一旦审计真正涉及到个体利益时，一样也会出

现较多的法律诉讼问题，影响、制约审计工作的发展。因此，能否解

决好项目审计中的法律诉讼问题，不仅对于国家建设项目审计的发展

具有较大意义，而且还涉及到整个审计法律体系的建设，甚至对于整

个国有资产保护体制的完善都有着深远的影响，必须深入分析原因，

积极探讨对策，从改善审计法律环境、健全审计法律体系的角度出发，

降低国家审计的诉讼风险，最大限度地维护国家利益和公共利益。

二、对于制约国家建设项目审计发展的几个关键问题的认识

如前所述，当前社会各界对于审计领域的很多问题都存在着较大的争

议，而其中有几个关键问题，如对于审计的范围和内容、审计的执法

主体资格以及司法部门对审计结论的认可等等问题，严重制约着国家

建设项目审计，乃至整个审计事业的发展。那么，如何科学、合理的

认识这些问题，以更好地发挥审计监督职能，维护国有资产的安全完

整，是审计机关首先要解决的问题。

（一）各界对审计法规所规定的审计内容和范围存在歧义

目前《审计法》及《审计法实施条例》对国家建设项目审计内容的规

定过于专业、范围过于狭窄。一般说来施工阶段以前的活动决定了项

目90%的工程造价，如果仅仅对项目的竣工决算报表实施审计监督的

话，只能是对记录项目发生成本的真实性监督，而对构成项目成本的

重要活动如设计、招投标、合同的签订以及监理环节却被舍弃了，这

无疑影响了审计监督在有效保护国有资产中的重要作用。所以，在审

计实践中，审计人员很自然地把与国家建设项目有关的建设、设计、

施工、采购和监理纳入到审计对象的范围之内。虽然《审计机关国家

建设项目审计准则》规定了审计机关应对国家建设项目的建设程序、

资金使用、招标投标、合同管理、材料采购、工程结算和工程决算、

工程质量、单位资质等方面进行审计监督，但由于审计准则的法律效

力较低，且主要是规范审计机关如何开展工作，而且这些审计内容与

《审计法实施条例》规定的财务收支概念在字面上存在差异。如《审

计法实施条例》第二条规定：“审计是审计机关依法独立检查被审计单

位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支

有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行

为。”第二十一条规定：“接受审计监督的国家建设项目，是指以国有资

产投资或者融资为主的基本建设项目的技术改造项目。与国家建设项

目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支，应当接受

审计机关的审计监督。”第二十二条规定：“审计机关应当对国家建设项

目总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、项

目竣工决算，依法进行审计监督。”这些差异极易引起审计机关内外人

员的误解，甚至外界包括被审单位认为审计机关只能对财务收支活动

进行监督，只能对财务资料实施监督检查活动，而除此之外的活动都

属超出权限范围的活动，这给投资审计实践带来了很大的困难。特别

是随着审计署五年规划提出审计要从收入审计向支出审计为主转变，

从财务收支审计向绩效审计为主转变的思路，审计法规部分内容的修

订已势在必行。

（二）审计机关在审计处理处罚中的执法主体资格不够明确

长期以来人们对审计执法主体资格问题存在着争议，《审计法实施条

例》、《违反财政法规处罚暂行规定》明确规定审计机关为执法主体，

但对审计机关能否依据其他财经法律法规的规定，对被审计单位违反

国家规定的财政财务收支行为进行处理处罚的问题意见不一致。在国

家建设项目审计中，这一矛盾又特别突出。

在国家建设项目审计中，审计机关必然要对建设项目在建设管理、招

标投标、工程价款、监理的执行等方面存在的问题实施监督，但能否

依据《建筑法》、《招标投标法》、《合同法》、《土地管理法》和监理制

度等规定进行处理、处罚，在执法主体和执法的方式、方法上争议较

大。因为这些法律法规明确了其相应的执法部门，并未规定审计机关

也是执法主体之一，同时《审计法》也未明确规定。如建设单位与施

工企业违反招标投标法的有关规定签订了施工承包合同并造成多付工

程款，审计机关根据《招标投标法》的有关规定，责令改正并处以罚

款。但《合同法》规定，只有法院和工商行政管理部门才是合同法的

执法主体，有权确定合同是否有效。因此，上述审计处理处罚行为，

在法律诉讼中能否得到支持，就成为问题。因此需要在《审计法》中

进一步明确审计机关有权依据哪些法律法规进行定性、处理和处罚。

（三）司法部门处理此类诉讼案件时在程序上、实体上存在问题

目前许多施工单位对审计决定不服，不通过行政复议和行政诉讼途径

进行救济，而往往以合同纠纷另行提起民事诉讼。人民法院在审理这

类案件时也往往撇开审计机关所作的审计决定，一味强调要尊重合同

双方的平等自愿和意思自治，认为工程价款的确定应以当事人约定或

人民法院委托中介机构鉴定的结论为准。

这里涉及到两个法律关系。一个是审计机关依照《审计法》进行审计

监督，与建设、施工等单位形成了行政法律关系。行政法律关系是行

政机关依职权进行监督管理而形成的，具有强制性，双方当事人地位

是不平等的。而建设单位和施工单位根据合同法签订经济合同，他们

之间产生的是另一个法律关系，即民事法律关系。民事法律关系体现

平等互利原则，双方当事人是平等、自愿的。在处理两者关系时，既

要防止政府权力在民法领域中不适当的或无止境地延伸或干预，保护

私权的独立地位和私人的合法权利，同时也要通过国家权力对民法领

域实行适当的强制性干预，进行利益调整，兼顾个人利益和国家利益，

防止出现片面强调个人利益而损害国家利益的情形。

我们认为，首先司法机关和国家行政执法机关都应正确行使法律赋予

自己的权力。司法机关和国家行政执法机关各自具有不同的职责和权

限。任何一个执法部门在履行法律赋予自己的权力时，应当严格按照

法律程序和权限办事，不应当超越法律规定的权限范围，更不应当否

定法律赋予其他行政执法部门的权力。