各国滨海湿地保护政策与法律

欧盟xx湿地保护政策与法律

■武汉大学法学院教授、博导，中国法学会

环境资源法学研究会会长xx

中山大学法学院xxxx欢欢

依据2004年的一份统计资料显示，欧盟国家海洋、滨海湿地面积约为

5."1万平方公里。

近年来，欧盟国家滨海湿地面临严重的环境退化问题，滨海湿地功能大为削

弱。丹麦、荷兰、德国、芬兰、英国、西班牙、希腊、意大利、法国、波兰、罗

马尼亚以及葡萄牙、瑞典的部分地区湿地减少了50％以上，有些地区甚至减少

了80％。还有研究显示，全球气候变暖导致的海平面上升将令欧洲近一半的滨

海湿地消失。

欧盟并没有保护滨海湿地的专门立法，主要通过野生动植物物种保护、生态

环境保护、水质量管理、渔业政策等相关规范提供了间�.法律依据。1979年

签署的《欧洲野生生物与自然生境保护公约》是欧洲滨海湿地保护条约的渊源之

一。"该公约于

1982年6月1日生效，主要目的是保护野生动植物及其生存环境，并特别

强调了濒危、稀缺的野生物种、迁徙物种及其生态环境的保护。其中公约附件一

和附件二所列严格保护的动植物物种有许多是生活于滨海湿地的物种或迁徙物

种。

此外，为保护瓦登海滨海湿地，1982年，荷兰、丹麦和德国三个瓦登海国

家联合签署了《荷兰、丹麦、德国联合宣言》，协同保护瓦登海国家公园。1997

年，《瓦登海多边保护计划》获得通过，至此，瓦登海成为欧洲滨海湿地多边保

护的典型。瓦登海北起丹麦南部的海岸，经过德国海岸后转向荷兰，是绵延460

公里的大型天然潮间带，由于地理和生物的复杂相互作用，该区域形成了众多过

渡性栖息地与潮汐通道，产生了沙质滩涂、海草甸、沙滩、沙丘等

多样的滨海湿地生态系统。2009年，瓦登海还入选联合国教科文组织世界遗产

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名录。

为保护地中海海域的湿地，1991年有关《拉姆萨公约》的地中海行动计划

启动，鼓励地中海国家、湿地保护与区域湿地保护的非政府组织间开展国际合

作。这是地中海沿岸25国合作商讨湿地保护并达成合作行动的区域论坛。

2002年，该论坛成为执行《拉姆萨公约》的正式区域机构，成为区域湿地保护合

作的另一典范。地中海沿岸广泛分布的滨海湿地也成为该区域合作行动重要的保

护对象。

此外，1964年《海洋勘探国际委员会公约》协调并推动了北大西洋、波罗

的海、北海的海洋研究，并确立了保护海洋环境和规范渔业的共同渔业政策。

1992年《保护东北大西洋海洋环境公约》将1972年《海洋倾废公约》与1974

年《防止陆源海洋污染公约》相结合，为东北大西洋海洋及近海环境保护提供了

依据，条约还特别强调了重要物种及其生态环境的保护。自1984年起，一系列

以保护北海为主题的国际会议达成了6个宣言，合称“北海会议宣言”，这些

宣言强调了北海的物种、生态环境保护、污染防治和渔业等问题。1992年，

《保护波罗的海区域海洋环境公约》规定了波罗的海环境的保护及应当保护的物

种和生态环境。1995年《保护地中海海洋环境和沿海地区公约》及1975年联

合国环境规划署制定的《地中海行动计划》，为地中海区域滨海湿地环境的保护

提供了区域法依据。1992年《黑海防止污染公约》规定了黑海海域及滨岸水体

水质量保护的具体举措。澳大利亚滨海湿地保护政策与法律

■武汉大学法学院教授、博导，中国法学会

环境资源法学研究会会长xx

中山大学法学院xxxx欢欢

xx海岸线长

3."7万公里，据估计，该国海岸带42％的面积为湿地。据澳大利亚1991

年的一份文献统计，在当时520块具有国家级意义的湿地中，161块为滨海与

海洋湿地。在65块国际重要湿地中，近半数为滨海湿地。

但澳大利亚的滨海湿地退化严重。据估计，欧洲殖民者进驻前，澳洲大陆湿

地面积为24万平方公里，现已消失了一半。滨海湿地消失的比例远远大于

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50％。新南威尔士滨海平原近70％的湿地已经消失，西澳大利亚州斯万滨海岸

平原70%的湿地也已消失。

为了保护滨海湿地，澳大利亚政府在上世纪90年代出台了一系列政策法

规，其中最为重要的是联邦政府和各州及地方政府于1992年签订的《政府间环

境协议》和1999年澳大利亚国会制定的《环境与生物多样性保护法》。1997

年，澳大利亚颁布了《国家湿地政策》，该政策成为澳大利亚湿地保护的重要文

件，各州根据该政策制定湿地保护的战略和行动计划，澳大利亚环境署下属的生

物多样性保护局湿地处负责具体湿地保护工作。

由于澳大利亚实行联邦制，其法律体系包括联邦法和州及地方法。1992

年，澳大利亚联邦、州与地方订立了《政府间环境协议》，这是澳大利亚环境法

的重要文件。它试图解决联邦体系与分立的环境管理权力及责任间的矛盾关系。

协议规定了三级政府在环境管理中不同的角、责任与利益，意图建立合作式的

环境管理方法，减少联邦与各州以及特别行政区就环境问题产生的冲突，增加政

府与产业界决策的确定性，并提高环境保护水平。

《政府间环境协议》是不具有法律约束力的政策性文件。依照该政策，联邦、

州与地方政府应当坚持生态可持续发展原则，制定全国性的环境标准，并明确提

出制定周围海洋、河口和水质量标准的要求。任何违反这些全国性环境保护措施

的行为都属违法。例如，该协议第九部分规定各级政府有责任保护动植物并以最

大的努力保证物种的生存，并将陆地、水体生态系统维持在良好的水平。因此，该

协议明确提出对自然生境的保护是实现前述目标的重要内容。

1999年颁布的《环境与生物多样性保护法》是澳大利亚滨海湿地保护与明智

利用最主要的联邦一级的法律文件。该法授权澳大利亚政府通过评价与批准程序

保护环境，保护物种及物种所在的区域，保护生物多样性，并制定恢复与管理的规

划。

依据《环境与生物多样性保护法》，对任何具有国家环境重要性的对象造成或

可能造成重大不利影响的活动都必须事先实施评价与批准程序。拉姆萨湿地、澳

大利亚与中国、日本、韩国签署的迁徙鸟类协议、波恩公约所涉物种都

属于具有国家环境重要性的对象。此外，该法还明确了拉姆萨湿地指定与管理的

程序，澳大利亚还制定了拉姆萨湿地的管理原则。因此，当滨海湿地属于拉姆萨

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湿地、世界自然遗迹、迁徙鸟类栖息地、珍稀战濒危物种栖息地时，《环境与生

物多样性保护法》即适用。在1997年2月2日世界湿地日时，澳大利亚联邦

颁布了《国家湿地政策》，目的是正式明确湿地的价值，促进湿地的保护、恢复

与明智利用，并将湿地的明智利用纳入政府有关日常工作中。该国家政策提出了

六大湿地战略，以完善相关的法律和项目，激励联邦、州、地方政府共同努力，

参与明智利用湿地的工作。六大湿地战略为：

管理联邦土地与水体的湿地；执行联邦政策与法律，并启动联邦湿地项目；

吸引澳大利亚民众参与湿地管理；与各州、特别行政区及地方政府合作；保证湿

地政策与管理具有充足的科学依据；开展国际合作。

值得注意的是，《国家湿地政策》并不具有法律约束力，仅起到战略指导与

协调作用。

因此，它在澳大利亚及各州滨海湿地或湿地保护立法与执法体系形成中所起

的作用有限，也使得滨海湿地及湿地等生态系统类型所受到的关注较少。

xxxx湿地保护政策与法律

■武汉大学法学院教授、博导，中国法学会环境资源法学研究会会长蔡守秋

厦门大学国际法学博士后，中国海洋大学法政学院法律系教师梅宏韩国与我

国共享黄海生态区，其国土70%是山地，内陆湿地很少，但其西海岸滨海湿地

（以滩涂为主）的规模却是世界级的。西海岸滩涂不仅是候鸟迁徙途经之地，还

是许多鱼类的产卵地，以及观察海啸和因气候变化导致海平面上升的观测地，地

位十分重要。这里水产资源丰富，附近渔民可以直接在这里取得收获。保护好滩

涂有利于保持水产资源的丰富。尽管如此，在1999年以前很长的一段时间里，

韩国不但没有保护滩涂反而进行了“新万金”始“华”等世界级的大规模围海

造田工程，对滨海湿地造成很大破坏。直至1999年，韩国才有了独立的《湿地

保护法》，2000年以后湿地才为广大民众所知。

而今，韩国正在从围垦滩涂走向保护滩涂。例如，忠清南道舒川地区撤销了

大规模围海造田工程，转而计划恢复被破坏的湿地，将舒川地区发展成为国际滩

涂研究基地，为此，有关地方政府还发表了《舒川宣言》。恢复湿地说明韩国开

始引入先进的环保政策，迫切需要通过政府政策，持续推动以自然的方式恢复滩

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涂，而不是花大钱建造过多的人工设施。1997年7月，韩国加入《拉姆萨公

约》，成为该公约第101个缔约国。

2008年10月28日~11月4日，《拉姆萨公约》第十届缔约方大会在韩

国庆尚南道昌宁市举行，百余个国家和地区以及几十个国际自然资源保护组织的

千余名政府和非政府组织代表参加了会议。

大会的主题是“健康的湿地，健康的人类”。韩国总统李明博在开幕仪式

上致辞，阐述湿地生态系统与人类健康和可持续发展战略的密切关系。联合国秘

书长潘基文以录像形式向大会召开表示热烈祝贺。大会讨论了湿地和人类健康等

33个议题。在反复协议和磋商后，大会通过了“增进作为湿地系统的稻田生物

多样性”加“强对保护水鸟飞行路线的国际合作”气“候变化和湿地”湿“地

和生物能源”等32项决议。其中，在“增进作为湿地系统的稻田生物多样

性”这项决议中，将稻田列入《拉姆萨尔公约》，加强了对稻田生态价值的认

识，并将通过持续可行的种植法，共同加强稻田的生物多样性。由韩国起草、专

家会议最终定案的《有关人类健康与湿地的昌原宣言》（以下简称《昌原宣

言》）是本届大会的最大成果之

一。"《昌原宣言》将湿地看做天然的水基础设施，提出各国政府应从国家

角度解决气候变化问题，将湿地管理纳入有效的战略决策体系。该宣言向制定湿

地政策的决策者强调了湿地的价值和保护湿地的必要性，并提出了具体实施方

案。《昌原宣言》对于未来国际社会如何保护湿地具有指导意义。《拉姆萨公

约》第十届缔约方大会是韩国主办的非常有意义的国际会议。通过主办这次会

议，韩国政府向国际社会表明了保护湿地尤其是滨海湿地的决心，韩国政府和民

众也对《拉姆萨公约》的意义有了新的认识。

这次会议之后，xx环境部提出一项计划：

到2012年将列入《拉姆萨尔公约》保护对象的韩国湿地增加16个，湿地

保护区将增至30个；到2017年将20%以上的滨海湿地列为保护区，将被破坏

滩涂的10%（约81平方公里）恢复原状。

2009年3月30日，韩国政府和瓦登海3国（位于北欧的瓦登海滩涂周边

的德国、丹麦、荷兰）签署了《滩涂保护合作协定》。根据这一协定，通过与3

国的合作，韩国在滩涂保护政策方面将更趋活跃，将能够更加积极、有效地保护

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滩涂湿地。

xxxx湿地保护制度

■武汉大学法学院教授、博导，中国法学会环境资源法学研究会会长蔡守秋

厦门大学国际法学博士后，中国海洋大学法政学院法律系梅宏

在日本，湿地一般被称为“干潟”。日本环境省的定义为：

潮浸幅度在100米以上，潮浸面积在1万平方米以上的砂、碎石、沙、泥

等基础地区称之为干潟。日本的干潟依发源地标准分为4种类型：

前浜干潟、川口干潟、潟湖干潟、河川干潟。由于日本是岛国，即便是内陆

湖泊也有延伸至海洋的部分，所以日文文献中一般没有细分这些类型，通常干潟

指的是滨海湿地。根据日本环境省开展的自然环境保全基础调查结果，2005年

现存的干潟是49501公顷，1945年以后消失的干潟为33120公顷，即从

1945年~2005年的60年间，干潟的消失率达到40%。日本湿地消失速度如此

之快，使湿地保护刻不容缓，而制定法律无疑是保护湿地的重要手段。

日本非常重视自然资源保护，其宪法第13条、第25条、第29条、第94

条分别从公民权利、财产权限制、立法授权等方面对自然资源保护作出规定。不

过，其国内尚无一部针对湿地保护的综合性立法。有关湿地保护的法律规范散见

于针对湿地生态系统中单项自然资源或特定区域保护的立法中，如《鸟兽保护及

狩猎法》《濒危野生动植物保护法》《河川法》等。还有一些相关法律对影响湿

地保护的生产、开发活动予以管制，如《水污染控制法》《湖泊水质保护特别措

施法》《渔业法》等。

xx湿地保护制度

《自然环境保护法》是日本自然环境保护领域的基本法。该法第25条第1

款、第4款、第8款规定，环境厅长官可根据某自然环境保护区的保全规划确

定该区内的某些地区为特殊区；在特殊区内进行填埋地表水或拓干湿地的行为，

改变特殊区内河流、湖泊、沼泽地等的水位或水量的行为，建造向特殊区内的湖

泊、沼泽、湿地或流向这些湖泊、沼泽、湿地的水域排放污水的设施等行为，必

须经环境厅长官的许可。但为应付紧急状态而采取应急措施的行为不受该规定限

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制。凡在确定自然环境保全区内某些湖泊、沼泽、湿地为特殊区之前，已在该区

域内实施该条第4款第3项所述行为的，则可不受该款的限制，在该区域被确

定或其范围被扩大之日起6个月内，可继续进行已开始的活动。上述条款体现

了日本湿地保护法制中的环境长官负责制度、项目实施许可证制度及紧急状态例

外制度。另依据该法第14条规定，环境长官在确定原生态自然环境保全区时，

应遵循向有关部门征求意见并以公告方式向公众宣布的制度。依据该法第22

条，环境厅长官在确定自然环境保全区时，事先应据首相府令的规定就此事发布

公告，并给出对该建议提意见的两周时间，以便接受公众监督。该地区内的居民

及有关人员可在规定的监督期限最后一天向环境厅长官呈交对此建议的书面意

见。环境厅长官在收到对建议表示不满的书面意见后或他认为有必要更广泛地听

取各阶层人员对确定该自然环境保全区的意见时，应召开公众意见听证会。这些

规定是环境民主原则在日本湿地管理中的反映。《自然环境保护法》中还对因国

家行为而使公民个人或集体利益遭受损失的情形，规定了行政补偿制度。1972

年~1994年，《自然环境保护法》共修订了6次，不断增加有关湿地保护的规

定，力求减少前述自然资源保护单项立法相关规定之间的法律冲突。

关于制定湿地保护专门法的讨论

近几年，日本国内热烈讨论制定一部专门保护湿地生态系统的湿地保全法。

原因在于日本湿地数量多，单被选入日本重要湿地的就已逾500个，再从众多

湿地中入选《拉姆萨公约》湿地的手续需要法律规范。鉴于日本重视第三者委员

会机关的设置，在候选湿地的入选过程中，也需要法律规定第三者委员会机关的

设置。日本当前的做法是，符合已有的日本国内保护区的湿地能优先入选拉姆萨

湿地。不过，有关人士指出这种做法不当。有意见认为，应以拉姆

萨公约为基础，日本国内湿地在被选为《拉姆萨公约》湿地的同时，应指定该湿

地生态系统为《拉姆萨公约》保护区；指定保护区的法律规范应按照该湿地的类

型、特点予以制定。

该公约保护区的法律制定者应以环境省为首，多方积极参与，包括有关联关

系的省厅、地方自治体、全国范围的环保组织、地方环保组织、地区农业者、渔

业者、居民代表、研究者等共同构成该湿地保全委员会，以使有关的利害关系者

都能参与到湿地管理中，这样才能实现《拉姆萨公约》的理念。

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2004年，日本在野党议员向参议员提出干潟海域保全等相关法律案，该审

议没有被通过。有日本学者主张，当前日本湿地保护最根本的课题，就是应考虑

出台一部专门的湿地保护法律——湿地保全法。也有日本学者提出，不制定湿

地保全法也行，但是应尽快制定拉姆萨地域条例。该条例符合《拉姆萨公约》精

神和由地方主导的拉姆萨地域条例，由地方自治体在《拉姆萨公约》理念下整合

湿地的保全与管理体制。后一观点十分新颖，从某种方面与“地方自治体需要

有自己独立的产业政策”有异曲同工之妙，都是强化地方自治的权利范围。

日本的地方自治是指地方团体、民间团体的自治，而非地方政府的自治。这

一点尤其值得我国学习。我国地方团体、社会组织的发展空间还很大，如果地方

团体、社会组织和公众支持保护湿地的力量不断壮大，能够对开发、利用湿地的

利益主体形成强有力的影响，那么环境正义在湿地开发与保护的对弈中就有了缘

自公众参与的力量保障。

（编者注：

《拉姆萨公约》于1971年在伊朗拉姆萨通过，宗旨是防止湿地的进一步侵

蚀及损失，保护湿地动植物。）

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