“违法建设行政处罚程序”的具体流程和法律依据

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“违法建设行政处罚程序”的具体流程和法律依据

作者：北京吴少博律师事务所·10年企业拆迁关停维权

一、立案阶段

（一）、阶段概述

违法建设的立案阶段是违法建设处罚程序的第一个阶段，执法部门在接到违法行为的线索以后，先要

针对这些线索做一个甄别，如果符合立案的条件还要履行一个内部审批的手续，通常都是部门负责人签字

同意。只有内部审批手续完成以后，这个案子才可以正式进入到查处的环节，才正式启动调查程序。一般

立案线索来源于三个方面：第一是来源于城管执法部门在进行日常巡查、检查；第二是来源于相关众的

的投诉、举报；第三是来源于其他部门移送和上级部门交办等途径发现。

（二）程序要点：

1、限期立案：执法部门如果发现公民、法人或者其他组织有依法应当查处的违法行为，应当在两个工

作日立案。

2、填表签字：立案时执法人员应填写《立案审批表》，还应有相关负责人的签字。街道城管执法中队

查处的案件，由中队负责人审核，报区、县城管执法部门负责人批准；乡、镇城管执法中队查处的案件，

由中队负责人审核，报乡、镇人民政府负责人批准；市或者区、县城管执法部门查处的案件，由支队（中

队）负责人审核，报市或者区、县城管执法部门负责人批准。

（三）法律依据

《上海市城市管理行政执法程序规定》

第十七条：城管执法部门和乡、镇人民政府依据城管执法职权进行日常巡察、检查，或者通过投诉、

举报、其他部门移送、上级部门交办等途径发现、查处违法行为。

第十八条：城管执法部门和乡、镇人民政府发现公民、法人或者其他组织有依法应予查处的违法行为

的，应当在两个工作日内立案。

第十九条：立案时，城管执法人员应当填写《立案审批表》，同时附相关材料，按照下列规定办理立案

审批手续：

（一）街道城管执法中队查处的案件，由中队负责人审核，报区、县城管执法部门负责人批准；

（二）乡、镇城管执法中队查处的案件，由中队负责人审核，报乡、镇人民政府负责人批准；

（三）市或者区、县城管执法部门查处的案件，由支队（中队）负责人审核，报市或者区、县城管执

法部门负责人批准。

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《北京市禁止违法建设若干规定》

第六条：任何单位和个人都有权举报违法建设行为。

规划行政主管部门、城市管理综合行政执法机关和乡镇人民政府（以下统称负有查处职责的机关）应

当建立举报制度，对举报及时调查、处理，并为举报人保密。违法建设经查证属实的，对举报人予以表彰、

奖励。

第十条：首先发现违法建设或者接到举报的行政机关为首查责任机关，不属于其管辖的，应当在2个

工作日内将案件材料移送负有查处职责的机关；发现同时有违反其他法律规定情况的，应当在2个工作日

内通报其他行政机关。受移送的行政机关应当依法及时查处，并在处理决定做出后2个工作日内书面通报

首查责任机关。

二、调查阶段

(一)、阶段概述

拆除违法建设的第二个阶段就是调查阶段。《行政处罚法》要求执法部门在作出处罚前必须把案件涉

及的所有事实调查清楚，并且完成对相关的证据收集，在作出行政处罚后再收集的证据不能作为证明行政

行为合法的证据，因此，调查取证阶段，是涉及到违法建设处罚是否合法的一个很重要的阶段。该阶段执

法部门需要查明的基本客观事实主要包括：违法建设的地点、建筑面积、建筑结构、建设时间、由谁进行

建设、目前由谁来使用等事实。除了建筑的客观事实以外，执法部门还要就涉案房屋土地及规划方面是否

办理审批手续，是否属于用地违法、规划违法等问题，向国土部门和规划部门去函进行调查取证。

（二）程序要点：

1、现场调查：执法人员应当到现场查明客观情况：违法建设是否存在；违法建设由谁使用；违法建设

由谁而建；违法建筑的地点、面积、结构、建设时间。

2、现场勘验：执法人员查处违法行为时，可以依法对发生违法性的场所实施现场检查，以勘验、拍照、

录音、摄像等方式进行现场取证；并对现场取证制作现场检查笔录，该笔录由执法人员、当事人、证人签

章。当事人拒绝签名、盖章或者不在现场的，应当由无利害关系的见证人签名或者盖章；无见证人的，城

管执法人员应当注明情况。

3、询问笔录：执法人员可以询问当事人或者证人。询问时，应当制作笔录，《询问笔录》应当交被询

问人核对，对没有阅读能力的，应当向其宣读。记录有误或者遗漏的，应当允许被询问人更正或者补充，

并要求其在修改处签名或者盖章。被询问人确认笔录无误后，应当要求被询问人在笔录上逐页签名或者盖

章。对拒绝签名或者盖章的，执法人员应当在笔录中注明。

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4、部门调函：关于用地违法和规划违法的事实认定，相关执法人员应向当地国土规划局调函，由国土

规划局来认定违法建设的用地违法事实，由规划局来认定违法建设的违规事实。

（三）法律依据：

《中华人民共和国行政处罚法》

第三十六条：除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其

他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照

法律、法规的规定，可以进行检查。

第三十七条：行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人

员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应

当制作笔录。

行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经

行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有

关人员不得销毁或者转移证据。

执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。

《上海市城市管理行政执法程序规定》

第二十条：立案后，城管执法人员应当及时开展调查取证。需要调查的案件事实包括以下内容：（一）

当事人的基本情况；（二）违法行为是否存在；（三）违法行为是否为当事人实施；（四）实施违法行为的时

间、地点、手段、后果以及其他情节；（五）当事人有无法定从重、从轻、减轻以及不予行政处罚的情形；

（六）与案件有关的其他事实。

第二十二条：城管执法人员查处违法行为时，可以依法对发生违法行为的场所实施现场检查，以勘验、

拍照、录音、摄像等方式进行现场取证，并制作《现场检查笔录》。

城管执法人员、当事人、证人应当在笔录上签名或者盖章。当事人拒绝签名、盖章或者不在现场的，应

当由无利害关系的见证人签名或者盖章；无见证人的，城管执法人员应当注明情况。

第二十三条：城管执法人员可以询问当事人或者证人。询问应当个别进行。询问时，应当制作笔录，

《询问笔录》应当交被询问人核对，对没有阅读能力的，应当向其宣读。记录有误或者遗漏的，应当允许

被询问人更正或者补充，并要求其在修改处签名或者盖章。被询问人确认笔录无误后，应当要求被询问人

在笔录上逐页签名或者盖章。对拒绝签名或者盖章的，城管执法人员应当在笔录中注明。

询问时，可以全程录音、摄像，并保持录音、摄像资料的完整性。

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三、限期拆除处罚阶段

（一）阶段概述

执法部门经过了立案和调查阶段，如果最终认定涉案房屋属于违法建设的，就会依法作出书面责令限

期拆除的决定书，并送达当事人。这就进入了违法建设拆违的第三个阶段：行政处罚阶段。责令限期拆除

决定是违法建设处罚程序的并经阶段，该阶段设置的立法本意是最大限度地减少当事人的损失，因为拆除

建筑物是个财产损失巨大的行为，所以在面临不得不拆除的违法建设时，法律设置一个程序，让当事人自

己搬迁，自己拆除，这样能够最大限度减少损失。限期拆除的处罚决定是具体行政行为，如果当事人不服

可以对此提起复议诉讼，且在复议和诉讼期间，执法部门不得强制执行。

（二）程序要点：

1、事先告知程序：执法部门在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、

理由及依据，并且告知当事人享有陈述、申辩的权利，如果执法部门没有告知当事人享受陈述、申辩

的权利，属于程序违法，该程序违法可以导致行政处罚行为被确认违法或者撤销。对当事人提出的事

实、理由及其证据，执法部门应当在二十日内进行复核，如果当事人提出的事实、理由成立的，执法

部门应当予以采纳；不予采纳的，也应当说明理由。

2、听证程序：政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额等行政处罚决定之

前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。

3、处罚决定：由执法部门作出责令限期拆除的决定书。该决定书应载明的内容有：拆除的法律依

据、违法建设的基本情况、拆除期限等内容。

4、告知义务：行政处罚应当告知当事人该处罚所依据的法律，并告知当事人对此有提起复议和诉

讼的权利，如果执法部门制作的行政处罚决定书没有告知当事人复议和诉讼的权利，属于程序违法，

且当事人提起诉讼的权利延长至两年。

（三）法律依据

《行政处罚法》

第三十条：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关

必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。

第三十一条：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及

依据，并告知当事人依法享有的权利。

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第三十二条：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事

实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

第三十八条：调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决

定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行

为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）

违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。

对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。

第三十九条：行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处

罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实

和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请

行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。

行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。

第四十条：行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内

依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。

第四十一条：行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条

的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决

定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。

《上海市拆除违法建筑若干规定》

第八条：对经查证确属违法建筑需要拆除的，拆违实施部门应当作出责令限期拆除的书面决定。

第九条：拆违实施部门应当依法将责令限期拆除决定送达当事人，并予以公告。当事人难以确定或者

难以送达的，可以采用通告形式，告示期限自通告发布之日起不少于十日。

第十条第二款第三款:当事人在责令限期拆除决定规定的期限内拒不拆除违法建筑的，市或者区人民政

府应当催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明拆除违法建筑的期限、当事人依法享有的

陈述和申辩权利等事项。

当事人收到催告书后，有权进行陈述和申辩。拆违实施部门应当充分听取当事人意见，并对当事人提

出的事实、理由和证据进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，拆违实施部门应当采

纳。

《北京市禁止违法建设若干规定》

第十二条：规划行政主管部门责令停止建设或者发现已经建成的城镇违法建设，对尚可采取改正措施

消除对规划实施影响的，应当在20日内书面责令限期改正；改正后处该建设工程总造价5%以上10%以下罚

款。对逾期不改正或者无法采取改正措施消除对规划实施影响的城镇违法建设，能够拆除的，应当责令限

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期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程总造价10%以下。

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城市管理综合行政执法机关责令停止建设或者发现已经建成的城镇违法建设，应当在20日内责令限期

拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程总造价10%以下。

责令限期改正和限期拆除的期限一般不超过15日。

四、行政强制拆除决定阶段

（一）阶段概述：执法部门作出限期拆除决定书以后，经催告当事人不自行拆除违法建设，也不提起

行政复议、行政诉讼的，执法部门的执法程序就会进入到下一个环节：制作并送达行政强制拆除决定书的

环节。这个阶段被称为：行政强制拆除决定阶段。之所以把行政强制拆除决定和行政强制拆除实施分为两

个阶段，那是因为司法实践中认为这两个行为是独立可诉的具体行政行为，如果当事人对该行政强制决定

和行政强制实施不服，均可以独立提起复议和诉讼。

（二）程序要点

1、先行催告：行政机关在作出行政强制拆除决定前，应当事先催告当事人履行义务，该催告应当以

书面形式作出。

2、听取陈述：当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，对

当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。

3、决定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制拆

除决定。

4、载明内容：强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、

地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼

的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。

5、直接送达：行政强制执行决定书应当直接送达当事人。

6、复议和诉讼期间内不得：如果当事人在法定的期限内对行政强制拆除决定书提起了行政复议

或诉讼，在复议和诉讼期限内执法部门不得实施强制拆除行为。《行政强制法》第四十四条认为拆除违法建

设会带来重大的经济损失，一旦拆除，后果不可挽回，所以如果当事人对拆除违法建设有不同意见，并就

此提起复议和诉讼，在法院最终的判决结果没有出来之前不得实施强制拆除行为。

（三）法律依据

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《行政强制法》

第三十四条：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行

政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。

第三十五条：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作

出，并载明下列事项：

（一）履行义务的期限；

（二）履行义务的方式；

（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；

（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。

第三十六条：当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当

事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机

关应当采纳。

第三十七条：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行

决定。

强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：

（一）当事人的姓名或者名称、地址；

（二）强制执行的理由和依据；

（三）强制执行的方式和时间；

（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

（五）行政机关的名称、印章和日期。

在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。

第三十八条：催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达

当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。

第四十四条:对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事

人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强

制拆除。

《北京市禁止违法建设若干规定》

第十七条：强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、

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相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场；当事人是法人或者

其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人或者其上级单位负责人到场。拒不到场的，不影响实施强制

拆除。

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五、行政实施阶段

（一）阶段概述：如果强制拆除决定到期后，当事人仍然不自行拆违法建设，也不申请行政复议、不

提起行政诉讼的，执法部门就可以组织相关部门对违法建设实施强制拆除。这个阶段就是行政强制拆除实

施阶段。当事人可独立对于强制拆除行为可申请行政复议或提起行政诉讼。

（二）程序要点

1、拆除前提：当事人在行政强制拆除决定做出后的合理期限内任然不拆除违法建设、不申请行政复

议、不提起行政诉讼。当事人可以依法强制拆除。

2、拆除公告：强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时

间、相关依据、当事人的权利和义务等。

3、人员到场：当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场；当事人是法人或者其他组织的，通

知其法定代表人、主要负责人或者其上级单位负责人到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。

4、证据保全：时对屋内物品要搬离后登记造册，妥善保管并通知当事人领取。实施强制拆除的

行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当

事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财

物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。

5、文明执法：行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行

相关行政决定。行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。

6、客观记录：实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像

（三）法律依据

《行政强制法》

第三十九条：有下列情形之一的，中止执行：

（一）当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的；

（二）第三人对执行标的主张权利，确有理由的；

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（三）执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的；

（四）行政机关认为需要中止执行的其他情形。

中止执行的情形消失后，行政机关应当恢复执行。对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止

执行满三年未恢复执行的，行政机关不再执行。

第四十条:有下列情形之一的，终结执行：

（一）公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承受人的；

（二）法人或者其他组织终止，无财产可供执行，又无义务承受人的；

（三）执行标的灭失的；

（四）据以执行的行政决定被撤销的；

（五）行政机关认为需要终结执行的其他情形。

第四十一条:在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢

复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。

第四十二条:实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人

达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的或者滞纳金。

执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。

第四十三条:行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。

行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。

第四十四条:对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事

人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强

制拆除。

《上海市拆除违法建筑若干规定》

第十条第四款:当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除违法建筑的，拆违实

施部门应当向市或者区人民政府报告，由市或者区人民政府作出强制拆除决定，责成拆违实施部门等有关

部门依法强制拆除，并可以依法予以。

第十二条:违法建筑强制拆除时，拆违实施部门应当通知当事人取走违法建筑内的财物，当事人未取走

的，拆违实施部门应当妥善保管，并通知当事人在限定的期限内领取。当事人逾期未领取的，拆违实施部

门可以在留存证据后根据实际情况妥善处置。

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《北京市禁止违法建设若干规定》

第十七条:强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依

据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场；当事人是法人或者其他组

织的，通知其法定代表人、主要负责人或者其上级单位负责人到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。

实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由

当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除

的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。

实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。

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