论行政处罚法中的其他组织

论行政处罚法中的其他组织

论行政处罚法中的其他组织

（北京高文律师事务所雷彩虹律师）

我国《行政处罚法》第三条规定：“公民、

法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应

当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者

规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实

施。”根据该法此条规定，被给予行政处罚的主

体即行政相对人应当只是法律上的三种人：一是

公民，二是法人，三是其他组织。对前两种人之

概念、特征和构成要件，法学理论及司法实践都

清楚无异，唯对第三种人即其他组织在概念、构

成要件的认识上，可谓纷繁复杂，主要原因在于

目前我国的行政立法体系依从于行政管理体制；

行政相对人也依从于行政部门来认定，每个行政

部门对行政相对人都有各自的界定方法，同时理

论界对行政相对人的甚少研究也是一个原因。笔

者在担任一家国有大型企业法律顾问中基于办

理案件的需要，查阅了大量有关资料，遗憾的是，

论及其他组织的概念少之又少，充斥大量教科书

和学术文章比比皆是论及行政主体的。

而对行政相对人的责任能力、法律地位、认

定标准等最基本的法理问题缺乏理性认识，将使

实践中行政执法人员很难做出正确分析，直接影

响了行政相对人的相关权益；同时，法治的统一

应做到大至母法与子法的统一，小至每一法律概

念在不同法律体系中的统一，唯有如此，才不至

于使不同主体在认识上出现对法律基本概念的

分歧理解，从而影响到法治的权威。

为此，笔者试图通过对一起案例的分析来对

行政相对人中的其他组织的涵义进行界定，以资

实用。

某分公司是经某法人依法设立的分支机构，

1999年5月，该分公司下发文件，决定成立A

分部，由A分部负责经营部分业务，A分部人

员、财务均受某分公司管理。2008年9月，因

涉嫌不正当竞争，A分部被行业行政主管B部门

课以“责令改正，人民币20万元”的行政

处罚。B部门将《行政处罚意见告知书》及《行

政处罚决定书》送至A分部，由A分部部门经

理签收。伺后，A分部不服，向B部门的上级主

管部门以“被处罚主体错误、事实认定错误和法

律适用错误”为由，提起行政复议，被维持原处

罚决定；A部门遂向某市中级人民法院以同样理

由提起行政诉讼，某市中级人民法院受理后，经

开庭审理以A部门未在工商行政管理部门注册

登记并领取营业执照，不具备原告诉讼主体资格

为由，裁定驳回了A部门的起诉；A部门不服，

认为照此裁定，其诉权和实体权利将无从保障和

实现，即又上诉至某省高级人民法院。至笔者发

稿时，案件正在审理中。

对该案的认识和处理可以归结为以下三个

问题：一是如何理解和认定行政处罚中的其他组

织；二是我国行政处罚法规定的其他组织与行政

诉讼法规定的其他组织认定标准是否一致；三是

进一步而言，上述法律规范中的其他组织与我国

民事诉讼法规定的其他组织认定标准是否一致。

以上问题，作为被行政处罚的A分部和作

为行政执法机关的B部门以及作为具有司法裁

量权的某市中级人民法院各有不同的认识，一度

使案件纯粹陷于程序上的审理，而不能及时从实

体上审查、评判行政机关作出的行政处罚行为是

否得当和合法，严重弱化了法律的功能和权威。

笔者从下述三方面论证其他组织的概念和特征。

一、目前我国行政执法部门对其他组织的认

定。

1、国家工商总局的理解和认定标准。

国家工商总局对如何认定行政相对人中的其他

组织主要体现于该局发布的下列三份文件，一是

《关于认定违法主体有关问题的答复》工商企字

[1999重第233号，二是《国家工商行政管理总

局对火车站限制竞争行为行政处罚当事人认定

问题的答复》工商公字【2001】第179号，三是

1999年10月26日，该局文件答复。

国家工商总局在前两份文件中认为：各类企业法

人设立的不独立承担民事责任的分支机构，均属

于从事经营活动的经济组织(企业和经营单位），

该经济组织可以作为行政处罚案件的当事人；同

时认为虽然火车站及其上级单位铁路分局、铁路

局未按照国家有关规定办理企业法人或营业登

记，但不影响对其违法行为的处罚。1999年10

月26日，该局同样以文件答复形式(无文件号)

认为：其他经济组织(属其他组织的范畴内)是指

依法成立、具有营业资格而又不具有法人资格的

经济组织，未经依法成立而又不具有营业资格的

经济组织，不具有法律主体资格和行政责任能

力。

上述三份文件直观表明国家工商总局对行政处

罚中除公民、法人外的第三种人即其他组织的认

定缺乏理性论证，前后矛盾，主观随意性大。其

中第233号文件，主要旨意在于认为法人的分支

机构虽不具备民事责任能力，但却仍然可以成为

行政相对人；根据该文件作出的第179号文件举

例认为类似火车站的组织，虽然未按照国家有关

规定办理企业法人或营业登记，但仍然可以作为

处罚的对象。

笔者认为前两份文件的正确性和合法性值

得质疑和商榷。

事实上，国家工商总局混淆了其他组织同分

支机构的概念。其实法人分支机构不等于其他组

织，二者有严格意义的区别。分支机构，其行为

一般都是由法人决策并实施的，分支机构只是执

行命令，只起到“代办人”、“经手人”的作用。

它们一般没有独立的资金，没有民事责任能力，

更无法承担行政违法责任，能承担责任的只有法

人本身。如工商局吊销分公司的营业执照，产生

的后果是剥夺该法人设立分公司的权利，该责任

是由法人来承担的。而其他组织则具有相对独立

的民事行为能力和权利能力，能够按照其设立的

宗旨进行对外活动，有承担行政责任的能力。这

是二者本质区别所在。

有的执法人员以本文提到的《行政处罚法》

第三条规定为依据，认为分支机构即属于本条中

的“其他组织”。但是法人与其分支机构是隶属

关系，而该条款规定的“法人或者其他组织”是

并列关系，因此该观点是错误的。《行政处罚法》

第三条的规定要求处罚对象必须是具备行政责

任能力的主体，并未将分支机构列为处罚对象，

且《行政处罚法》属于法律，其解释权在全国人

大，国家工商局并无解释的权利。由此可知国家

工商总局所作的上述答复，笔者认为是错误的，

同时因为没有法律依据，属于越权行为。

国家工商局总局第三份文件中所谓的其他

经济组织如果理解为其他组织的话，其认定标准

是符合我国民法、民事诉讼法的相关规定的，这

也才是真正法律意义上的部门答复。

2、从笔者目前能够查证到的资料来看，国

家税务总局、国家海关总署、国家信息产业部（变

名为工业和信息化部）等其他行政部门未对其他

组织的认定有明确的指导文件。

之所以如此，笔者认为存在以下几个原因，

一是这些部门不认为其他组织的认定能够成为

他们执法中的突出问题，因此没有必要明确规

范，二是这些执法部门认为，瑕不掩瑜，只要下

级执法部门在行政执法中查证实施行政行为的

违法事实是客观存在的，实施处罚的法律依据是

明确规定的，不管实施违法行为的主体是否适

格，在所不问，即我们常说的重实体，轻程序；

另外，有些行政执法部门对行政相对人的认定，

尤其是对其他组织的认定，是以国家工商总局的

上述文件作为出现分歧理解时的执法指导依据，

本文所举案例即是例证，A分部向B部门的最高

级别行政部门信息产业部进行行政复议时，该部

门认同B部门根据国家工商总局第233号和179

号文件为法律依据对A分部所作的行政处罚，

即认为A分部可以作为被处罚的适格主体。实

质上，该部门作为与国家工商总局平等行使行政

执法权的同级行政部门，在法律适用上，引用的

却是对其不具有法律约束力的同级部门的行政

文件，凸现了执法中“劣币驱逐良币”的不正常

现象。

从上述情况看，因为行政处罚法未明确规定

其他组织的认定标准，各行政执法部门在执法过

程中，对违法主体的认定各自为政，形成条块分

割，导致执法中的混乱，必然使一部分行政处罚

相对人的诉权变相被剥夺。这与我国法治建设中

要求的行政行为须程序得当和实体合法的要求

极不相符。

二、认定行政诉讼法和行政处罚中的其他组

织应当以民事诉讼法规定的其他组织为依据。

值得注意的是，由于我国法制建设受国情决

定，我国行政诉讼法从民事诉讼法体系中独立不

久，尚未形成健全配套体系，因而与民事诉讼法

存在着千丝万缕的联系，表现在有些诉讼制度、

方式的适用两者仍是相通的，对此，最高人民法

院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法)

若干问题的意见》(试行)第114条作了说明：“人

民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法的规定

外，对本规定没有规定的，可以参照民事诉讼的

有关规定”，据此规定，根据《中华人民共和国

民事诉讼法》第49条规定及《关

于适用<中华人民共和国民事诉讼法)若干问题

的意见》第40条的规定，其他组织是指合法成

立，有一定的组织机构和财产，但又不具备法人

资格的组织。显然，行政诉讼法和行政处罚法中

的其他组织的概念也应照此理解。

基于上述概念，其他组织的构成要件应为：

一是须经依法成立。这里依法的“法’’包

括法律法规，是指《中华人民共和国公司登记管

理条例》、《中华人民共和国企业法人登记管理条

例》、《事业单位登记管理暂行条例》、《社会团体

登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行

条例》等规范法人、其他组织设立的法规。因此，

成为其他组织的条件之一即须按照上述条例依

法设立。

二是有一定的组织机构和财产。这里所说的

组织机构是指按照章程、文件为办理某种事务而

有目的、有系统、有秩序地成立起来的组织体，

该组织体是代表其他组织对外进行民事活动的

意思表示机关，同时该组织在设立时即或者以自

筹或者以上级部门拨款的形式取得一定的财产。

三是不具备法人资格。通常而言，其他组织

是由具有完全独立民事权利能力和行为能力的

法人设立的，因而其他组织不具备独立法人资

格，其民事活动在法人的授权范围或设立宗旨内

进行。

成为其他组织应同时具备上述三项条件，缺

一不可。

关于其他组织的种类，采用列

举式概括了实践中常见的八种其他组织，对实践

具有重要的指导意义。

1、依法登记领取营业执照的私营独资企业、

合伙组织；

2、依法登记领取营业执照的合伙型联营企

业；

3、依法登记领取我国营业执照的中外合作

经营企业、外资企业；

4、经民政部门核准登记领取社会团体登记

证的社会团体；

5、法人依法设立并领取营业执照的分支机

构；

6、中国人民银行、各专业银行设在各地的

分支机构；

7、中国人民保险公司设在各地的分支机构；

8、经核准登记领取营业执照的乡镇、街道

村办企业；

当然这类表述很容易犯列举不全的毛病，对

此，我们应该在实践中严格按照其他组织的概念

去正确把握和理解。

三、其他组织的法律本质。

从本质上讲，作为能够被行政处罚的主体一

般应当具备民事行为能力和民事权利能力，才同

时具备承担行政责任的能力。因此，其他组织的

本质特征有：

1、成为行政主体的法定性。

其他组织作为社会活动中的主体之一，是民

事主体和行政相对人共同的载体。作为民事主体

不需要法律作出特别的规定，既有权为一定的行

为或不为一定行为的自由。而成为行政相对人必

须由行政法律规范作出特别的规定，依照行政法

律规范规定享有的权利，其他组织才可行使；依

照行政法律规范规定必须承担的义务，其他组织

才有义务履行。整个过程带有强制性的约束，没

有任何的随意性。因此其他组织作为行政相对人

参与行政活动是法定的，其存在是基于行政法律

规范规定的某种资格，不同于一般的民事主体，

民事主体往往是从私权利角度来界定的，而行政

相对人是从公权利角度来界定的。

2、具备行政责任能力的法定性。

其他组织的行政责任能力是以民事责任能

力为基础的，承担行政责任能力一般必须具备完

全的民事责任能力，(部分行政相对人除外，这

些行政相对人包括教育行政管理、行政确认、行

政救助、行政许可、行政复议中的部分行政相对

人。如新生婴儿不具备民事行为能力，却是户籍

管理制度中出生登记【虽然是由其监护人代为完

成】的行政相对人）。

上述本质，可从《行政处罚法》的有关规定

看出，该法第二十五条规定：不满十四周岁的人

有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以

管教；已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行

为的，从轻或者减轻行政处罚，第二十六规定：

精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时

有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监

护人严加看管和。

推而广之，本案中，既然A分部没有依法

向工商行政管理部门申请设立并领取营业执照，

只是在上级部门的授权范围内履行职责，其行为

后果完全由上级部门承担，尽管某些时候表现为

具有其他组织的某些特征，如本案中，B部门以

A分部曾经在报纸上以自己的名义刊登过经营

业务的广告，还曾经以其自身名义向B部门单独

出具过文件，并且以国家工商总局233号和179

号文件作为法律依据为由，坚持认为A分部是

其他组织，能够作为被给予行政处罚的适格主

体，而不认为其处罚错误。笔者认为，虽然B

部门的观点可能代表了大部分行政执法机关在

实际执法中的观点，但仔细推敲，因为A分部

没有从法律上获取成立的资格，因而对外没有相

应的民事行为能力和权利能力，其实施的经营行

为只能由某分公司承担，也因此不具备独立承担

行政责任的能力，故不是法律意义上的其他组

织。B部门直接处罚A分部显然不合适，这也是

A部门及其某分公司在行使诉权时遇到障碍的

根本所在。

该案件的发展，也确实印证了这一点，因为A

分部没有独立银行帐号和独立财产，故无法交纳

罚金，使生效的行政处罚决定书实际不能执行，

从而影响了行政执法的尊严和威信。究其原因，

这完全是由于B部门的错误认识和错误处罚造

成的。而某市中级人民法院将被行政处罚的A

分部提起的行政诉讼作出驳回起诉且诉讼费由

A分部承担的简单处理，使得行政机关的错误处

罚后果却要由行政相对人承担，从而产生了不公

平、公正的审判结果，导致B部门的行政行为逃

避了司法审查。本案的处理显然不符合行政诉讼

法的立法初衷。

在行政法学研究和实践中，其他组织以行政相对

人中的一种与行政主体作为一对基本范畴，拥有

同等重要的地位。我们不能厚此薄彼。对其进行

科学探讨，有助于完善我国行政法治，提高行政

执法人员的认识，确保行政执法的准确性；同时

对开拓和完善我国行政诉讼制度起到推动作用，

但愿我们的行政部门在执法过程中不要出现本

文所列案例的情况。这也是笔者写作本文的目的

所在。