关于对《XXX国道XX段改建工程PPP项目合同》审查法律意见书

关于对《XXX国道XX吉心至虎口岔段改建工程

K0+000~K11+344段PPP项目合同》审查法律意见书

XX市交通运输局：

XXX国道XX吉心至虎口岔段改建工程K0+000~K11+344段项目已进入可研批

复阶段,按照湖北夷水律师事务所与您单位签订的法律服务合同的有关要求，对

《XXX国道XX吉心至虎口岔段改建工程K0+000~K11+344段PPP项目合同》及附

件就该项目有关法律问题的合法性及后续实施阶段关键风险防控措施出具法律

意见书。

出具本法律意见书的法律法规,相关政策依据主要包括:

1、中华人民共和国招投标法

2、中华人民共和国政府采购

3、中华人民共和国合同法

4、关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知【财经(2014)76)】

5、政府和社会资本合作模式,操作指南（试行）【财经(2014)113】

6、关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资【2014】2724）

7、国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知【(国发

2015)51文】

8、关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发【2014】

60号）

9、财政部关于政府和社会资本合作示示范项目实施有关问题的通知【财经

(2014)112号文】

10、财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知知【财

经（2015）57号文】

11、财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充

通知【财库2015】124号

12、国务院基础设施和公用事业特许经营管理办法国家发改委,财政部住建

部,交通运输部,水利部人民银行(2015)25号文

背景文件（详见附件清单）

合同依据

1、《XXX国道XX吉心至虎口岔段改建工程K0+000~K11+344段PPP项目合

同》

2、《XXX国道XX吉心至虎口岔段改建工程K0+000~K11+344段PPP项目合

合资协议》

项目法律意见

一、项目主体合法性

1、关于该项目的实施机构

根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金

【2014】76号）《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金【2014】

113号）等文件的规定，政府或其指定的有关职能部门或事业单位可做项目实施

机构，根据发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】

2724号）的规定，按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门，事业

单位行业运营管理公司或其他相关机构作为政府授权的项目实施机构，本项目的

实施机构为XX市人民政府的职能部门XX市交通运输局，符合以上规定。

2、关于项目的联合体

根据《中华人民共和和国招投标法》第31条规定并结合项目合同内容中乙2方，

指甲方通过公开招标方式选定的本项目PPP运作的社会资本方，所指为※※公司

或者※※公司及※※公司组建的联合体。本项目由XX市FD产业投资有限公司和

乙2方共同组建项目公司，符合公司法和有关PPP项目政策法律规定，均为独立

法人资格，主体资格合法。

综上，本项目所涉及的各主体均合法有效存续，且相关行为均在批准经营范

围及授权范围内，具备合法性条件。

二、项目标的物合法性

根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】

76号）

根据《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发【2014】

60号）第十六项的规定，完善公路投融资模式，建立完善政府主导、分级负责，

多元筹资的公路投融资模式，完善收费公路政策，吸引社会资本投入，多渠道筹

措建设和维护资金。逐步建立高速公路与普通公路统筹发展机制，促进普通公路

持续健康发展。

同时根据《关于实施绿公路建设的指导意见》《关于加强高速公路服务设

施建设管理工作的指导意见》该项目响应国家政策要求，以XXX国道XX吉心至

虎口岔段改建工程K0+000~K11+344段建设为标的物，并将项目政府付费责任纳

入跨年度财政预算并报市人大常委会批复等合法合规性审批程序。

综上，本项目标的物，在满足合法合规性的基础上，响应了国家鼓励社会资

本投资公路建设运营及大力发展公路方面的政策和指导意见。

三、项目操作模式合法性

本项目拟采取“投资、融资、建设和运营维护一体化+政府付费+项目移交”的运作

方式，通过公开招标方式选定社会资本方，同时作为本项目的社会投资人和施工总

承包人。乙方XX市FD产业投资有限公司与乙2方组建的联合体，共同参与投资本

项目。

XX市人民政府指定XX市交通运输局作为政府出资方代表与中标社会资本方签署

《合资协议》，共同出资组建项目公司，社会资本出资方与政府方按10%、90%的

比例以现金形式出资设立该项目公司，由项目公司负责资本项目的投资、建设、运

营、维护等工作

交易模式结构图

监管、考核、付费

xx市FD产业投

资有限公司

XX市交通运输

局（XX市人民

政府职能部门）项目公司

授予经营权、合作期限

17年、投资、融资、建

设、维护、收费、移交

PPP项

目合同

综上，本项目的运作模式符合《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》

（发改投资【2014】2724）《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的

通知》【财经(2014)76)】《政府和社会资本合作模式,操作指南（试行）》【财

经(2014)113】等有关政策文件的规定，满足合法合规性要求。

根据以上分析，我所认为，本项目主体、标的物、操作模式满足合法性要求，符

合国家政策导向，该合同作为政府PPP项目总协议，主要对项目概况、合作模式、

项目公司组建、回报机制、项目移交、违约责任等进行了约定。该协议签订主体

适格、具体内容总体符合《中华人民共和国合同法》和PPP项目相关规定，但存

在以下瑕疵和风险：

一、合同文本部分

5.1项目融资

（a）基于项目风险考虑，根据财务维度绩效指标的成本指标，建议设置自有资

本所占总投资额的最低比例限制。比如“自有资金不应低于整个投资项目的

20%。”

11.1付费类型

基于项目具有很大程度的公益性，为了增强企业社会责任，是否可以考虑进行现

金流量达到了企业项目盈利的水平，政府就不再进行付费。

18.3应急预案和临时接管预案

建议增加（c）合同法第六十八条内容

19.2“详细清单”后添加“及相应附件”其他条款有相同处作同样修改。

19.5技术转让

“技术诀窍”从专业角度改为“相应的专业知识及技术秘密”更为恰当。

“第二十节适用法律及争议解决

20.2争议解决（b）争议解决”为了提高纠纷解决效率建议改为：若协商不

成，则任何一方有权向合同履行地XX州仲裁委员会提起仲裁。合同附件中《合

资协议》第十四条建议做同样修改。

二、合同附件部分

1.绩效考核体系中没有充分体现出应有的激励机制，绩效评价考核内容有些

部分不具体明确比如：利益相关者满意

评价项目中“保洁”基于环境友好原则建议适当提高本项分值比重，绩效评

价的价值取向使然。

“综合管理”项的名称与其他子项目有重合的解读，根据评分标准所列内容

建议改为“负面影响评价”较为科学合理。

2.合资协议

第六条董事会

根据公司实际情况是否有设立独立董事之必要。

第七条监事会

7.2（2）有一处文字错误应该是“罢免”而非“兔”

三、结论与建议

(一)结论

1.项目符合当前投资发展战略规划

本项目为基础设施投资项目,以PPP投资模式运作,施工周期短,投资回收期较

为合理,符合XX地区当前战略发展规划。

2.本项目充分利用了资金杠杆效应,实现了“以他山之石，可以攻玉。”可以

取得较好的社会效益。

本项目由XX市FD产业投资有限公司负责施工,工程造价按双方确认的施工

合同预算为准,变更设计同步据实调整,是较为理想的合作条件，借款利率按

照中国人民银行同期公布的5年期以上贷款基准利率上浮10%计取,在国家

政策允许范围内，能为政府有效利用社会资本带来较好的社会效益。

3.有利于实现XX地区滚动发展

本项目的投资建设有利于今后在该地区的滚动发展,也将进一步提高XX地区

在湖北甚至整个中部西部地区的交通运输能力,继续保持并抓住“一路一带”经

济建设发展机遇为XX地区的经济发展提供更加便利的运输条件，获得更多更好

的发展机遇，逐步建立高速公路与普通公路统筹发展机制，促进XX地区普通公

路持续健康发展。

,4.属于公益性市政道路PPP模式的新探索,将为推广PPP打造“模具”

自2014年以来,国家大力推动PPP投资模式,鼓励社会资本参与公路投资领

域。本项目实施符合国家政策要求是PPP投资模式在公益性市政道路项目上实施

的探索。

(2)建议

1.应进一步跟进落实后续相关合法合规性审批程序，并将其作为PPP协议

的生效条件或项目启动条件。

2.跟进落实社会出资方和项目公司的监管。

市FD产业投资有限公司的法律责任承担能力。

综上分析,本项目符合XX当前投资发展方向,有利于XX地区实现滚动

发展该项目能带来较好的投资收益,且满足政府投资项的各项决策指标,建议实

施。

某某律师事务所

2018年3月14日