论依法治国与法律权威
当代中国实施依法治国的困境何在？是无法可依，还是有法不依？诚然，在目前立法
中，确实存在着一些立法空白或立法不配套的现象，导致某些方面仍无法可依，直接影响
和制约着依法治国的进程。但是，就中国的实际国情看，目前依法治国的最大障碍不在于
法律的不完备，而在于有法不依。有法不依的导源性因素包括历史的、社会的、政治的、
传统文化的以及道德的等诸多因素。其中，法律缺乏权威无疑是有法不依的一关键因素。
本文拟就法律权威及其与法治建设的内在关系作一浅析。
法律权威的基本含义，就是指法律在整个社会调整机制和全部社会规范体系中居于主
导地位，一切国家及社会行为均须以法律为依据，法是唯一的权威。具体说来，首先，法
律必须在整个社会调制机制和全部社会规范体系中居于主导地位，不得以政策、道德、习
俗等调整手段或其它社会规范冲击或代替法律。我国在民主建设进程的初期，由于法制不
完备，曾一度存在着政策至上的观念，主张依政策治国。随着法制的完备，政策治国的观
念已失去其合理内核，树立法律权威的观念则成为必然。其次，社会主体的一切行为都要
以法律为最高权威。它不但要求国家机关和公职人员严格依法办事，执法必严，违法必究，
更要求执政党的行为必须依据法律，而不允许凌驾于法律之上。对于社会公众来说，要自
觉地认同和崇尚法律，并外化为积极主动的实际行为。
法律权威是实施法治的基本要素。美国著名的启蒙思想家潘恩指出：“在专制政府中，
国王便是法律。同样地，在自由国家中，法律便应该成为国王。”从表层意义上说，依法
治国指的是依照法律治理国家。而从实质意义上来讲，它则是一种视法为社会最高权威的
理念。法只有树立起极大的权威，才会为社会成员所尊重、信赖和崇尚，并体现于他们的
行为之中，从而实现由“应然”法治到“实然”法治的跨越。如果法失去权威，就如同一
个没有尊严的人，任何社会成员都可以随意地蔑视、嘲笑和践踏，甚至被一些工具主义者
玩弄于股掌之上。由立法机关制定出的具有普遍约束力的法律就成为一纸空文，形同虚设。
当法律形同虚设时，法治必然会被人治所代替，建立社会主义法治的目标也就只能是空想。
因此，如同建造一幢大楼须有牢固的地基一样，实施依法治国只有树立起法律权威观念，
才能支撑起法治的大厦。
犹如一粒种子的培育，需要适宜的环境才能生根发芽，开花结果，我国长达二千年的
封建专制造就了特殊的法治环境，法律权威的丧失成为法治进程中一个不容忽视的羁绊。
现实社会生活所折射出的法律权威丧失的征象主要表现为唯权是尚，漠视法律。无论是大
权在握者或是普通民众都视权力为最高权威，最高追求。一些已攀登到权力宝座者把法视
为自己手中可以随意驱使的奴婢，以言代法，以言废法，以权乱法，恣肆妄为。当前它突
出地表现为有法不依和司法腐败。据有关部门调查，我国有法不依的现象相当普遍，许多
地方得到认真执行的法律仅有20%，有的地方只有10%.有法不依的现实揭示出一些领导机
关和领导干部的唯权观念和对法律权威的蔑视，而其更为严重的后果则是导致公民法律虚
无主义观念的形成。一旦公民的法理心理形成这种定势后，依法治国观念也就荡然无存了。
仅靠有法可依还远远不够，字面上的法律是空洞而脆弱的，它本身并不能唤起人们对
它的内心激情。司法不但是实现社会主义最有力的手段，更是树立法律权威的最有效的工
具。只有在严肃的司法实践中实现公众正义的价值追求，法才“不仅使法官本人，而且也
使所有其他参与审判过程的人，使全社会的人都在灵魂深处体会到，肩负审判责任者必得
摒除任何个人嗜好，个人偏见和任何先入为主的判断”，使“每一个参与其中的人都强使
自己的个性依从于法律程序的要求。于是，法律正义的崇高信念-客观、公正、一致、平
等、公平，就被戏剧化了”。而在目前我国司法实践中，由于客观的原因，如司法没有真
正实现独立，法官的整体素质不高、执行困难等，社会公众通过司法谋求正义的愿望还难
以真正实现。这在一定程度上削弱了公众对法律权威的信赖。但是，真正对法律权威构成
挑战的是司法腐败。司法人员尤其是基层司法工作者法律素质较低，他们迷信于手中的权
力，悍然凌驾于法律之上，公然利用手中权力为自己谋私利，徇私枉法现象并非个别。培
根说：“一次不公正的（司法）判决比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不
过是弄脏了水流，而不公平的判决则把水源败坏了。”-不公正的判决不但无法唤起公众
的法律权威观念，而且导致公众对法律制度的否定，显然其对依法治国的危害是深远的。
如果说执法者缺乏法律权威观念会导致法治大厦的倾斜，那么，公众缺乏法律权威观
念则能从根本上摧毁这座大厦。公众具有良好的法律权威观念就会孕育积极的权利意识，
主动监督执法与司法行为，使倾斜的法治大厦重展风采。然而当前公众对法权威的认同与
信奉程度却令人沮丧，“法律是人民自由的圣经”对于公众而言，仍是一个美丽的肥皂泡。
在公众看来，法律只是统治的工具，如果不服从法律，就会招致由国家强制力保证实施的
制裁与惩罚。这种法律工具主义的观念使得民众从内心情感上自发地排斥法律，视法为自
己生活中的障碍。同时，虽然我国民众已接受过十几年普法教育的熏陶，但法在他们眼里
仍然是陌生的，甚至恐怖莫测的。对待生活中的各种纠纷，无论是民事的、经济的，还是
刑事的，相当一部分民众仍趋向于私人协商解决。面对不公正的待遇，他们首先考虑的是
低调处理，在忍无可忍时则采取原始的救济-报复。当这一原始救济手段被证明是无效时，
才被迫选择司法救济。但此时他们崇尚的并不是法的公正，而是一个可以操纵法的人的公
正。公众对法的权威感的丧失，其导源性因素有：唯权是尚的历史文化传统导致人们对权
力的尊崇和对法律的蔑视；被有法不依和司法腐败亵渎了的法律权威；较高的法律成本费
用演化为公众对法律的规避和抛弃等。法在公众冷漠的反映和敌视的态度中成为粉饰民主
的一种可有可无的饰品。
我国的法治建设刚刚起步，而且是在较浓重的人治社会传统背景下走向法治的，就更
需要确立法律权威观念。只有树立法律在国家和社会生活中的至上权威，才能真正实现依
法治国。伯尔曼曾说：“在任何一个社会，法律本身都促成对其自身神圣性的信念。它以
各种方式要求人们的服从，不但付诸他们物质的、客观的、有限的、合理的利益，而且还
向他们对超越社会功利的真理、正义和信仰进行呼吁。也就是说以一种不同于流行的现世
主义和工具主义理论的方式确立法的神圣性。”？树立法律权威，必须做到：
1、法律本身应当是值得崇尚的良好的法律。这是树立法律权威的基础要件。西方古
代法治先驱亚里士多德曾讲过，法治的要素之一就是大家所服从的法律是制定的良好的法
律。那么，什么是良好的法律呢？良好的法律必须能够充分表达民意。伯尔曼认为：“除
非人们觉得，那是他们的法律。否则，他们就不会尊重法律。”只有当法律充分反映了社
会成员的意志，社会成员才会对法律产生高度的认同，认识到法律并不是约束自己行为的
羁绊，而是保护公民各种权利的手段，是自己生活中须臾不可分离的必需物。正因为法律
是自己的，社会公众才会从内心尊重法律，法律也才真正具有权威性。
法律所体现的社会意志应当包含两个方面的内容，即体现自由和保
自由。自由是市场经济的轴心。市场经济的取向要求瓦解封建社会的特权等级秩序，呼唤
自由平等的权利主体精神。因此自由就成为现代公民的终极关怀价值，而肯定人的自由的
最有力的方法就是人的自由的法律化。早年，马克思在批判普鲁士封建专制法律的基础上，
就曾富有激情地指出：“法律不是压制自由的手段，正如重力定律不是阻止运动的手段一
样”，“恰恰相反，法律是肯定的、明确的、普遍的规范，在这些规范中自由的存在具有
普遍的、理论的，不取决于个别人的任性的性质。法典就是人民自由的圣经。”ˉ在当代
中国社会主义法治建设实践中，法律体现和保障自由意味着要扬弃法律工具主义观念，在
法律的制定和运作中，要以使主体获得自由为宗旨，把法律作为推动社会发展的主导模式。
具体而言，在社会的政治方面，法律要明确规定社会主体享有广泛的参加国家管理的权利；
在社会的经济方面，法律要充分反映社会主义市场的基本规律，促进经济的发展；在社会
的文化方面，法律要充分发挥推动功能，建设社会主义精神文明；在司法方面，法律要保
障权利主体的合法权益，当权利主体的合法权益受到干涉和侵害时，要以强制措施确保得
到补偿或恢复。
2、提高社会公众的法律观念。良法为树立法律权威奠定了基础，而公众的法律观念
则是树立法律权威的内在支撑力。因为真正的法律权威只能来自于人们自觉自愿的认同和
推崇。当公众将法律规则和制度内化为一种内心的观念时，公众对法的认识就注入了理性
的角和力量，积极肯定法的意义，自觉认同和尊重法律的权威。这就促使公众自主意识
的觉醒，以强烈的主人翁意识参与法治事业。法治也只有在社会公众积极主动参与的基础
才可能真正实现。可见，公众法治观念对于法治的实现起着至关重要的作用。
然而，塑造公众的法治观念是一项庞大而又复杂的社会工程。就我国国情而言，公众
法治观念的提高除了市场经济的自身培育外，主要靠普法教育。我国曾先后开展了“一
五”、“二五”和“三五”普法教育，使广大干部众法律素质有了普遍提高。但我们今
后在这方面的工作也需要改革，尤其是应转变法制教育导向，从单纯普及法律知识转到培
养公民法律精神方面上来。从实践中看，我国普法教育多以守法教育形式，这固然可树立
法律权威-公民因畏惧法律而守法，但它却忽视了公众的主体性地位。这样，就会导致一
些社会成员把法看成是国家强加于自己的、限制和束缚自己的工具，从而削弱了法律的权
威。因此，今后普法工作的重点应转向对公民法律精神的培养。这就要求在普法教育中，
以普及法律知识为基础，进行现代法律价值观念的教育，如刑法中的罪刑法定观念，刑罚
目的观念，民法中的主体平等观念，契约自由观念等。在普法教育中，对于公职人员特别
是领导层的法律价值观教育尤为重要。因为他们是法律的执行者和具体操作者，“其身正，
不令而行；其身不正，虽令不从”。主席就特别强调各级领导干部必须加强对法律
和法学知识的学习，以自身的实际行动带动广大干部和众，在全社会形成学法用法的良
好风气，为坚持依法治国打下坚实的基础。
3、公正执法。法律的生命力在于执行，公正执法是树立法律权威观念的重要手段。
为此必须做到：（1）依法行政。从我国历史传统看，行政机关往往凌驾于法律之上，以
权压法，以权废法。从我国现实看，行政机关是一个权力最高，与公民民主权利关系最为
密切的机构。因此，行政机关能否依法行政是树立法律权威的一重要因素。实现依法行政，
不但要强化行政机关的守法观念，更要强化民主监督和权力制约，充分发挥法律监督、社
会监督和舆论监督的作用，健全和完善重大决策的各种规章制度，防止出现法律真空地带，
法外用权。（2）司法公正。司法是实现社会正义的最有力的保障手段。公正的司法判决
会使公众信赖和尊崇法律。实现司法公正，笔者认为应注重以下几个方面：第一，深化司
法改革，实现司法独立，为此法院应实现司法经费单列和人事独立，以摆脱行政干预；改
革审判制度，实行主审法官制，以排除人为因素的干挠。第二，加强司法队伍建设，提高
司法人员的素质。为此，应建立科学的司法人员任职资格、考核、监督和奖罚制度。在任
职方面，必须强调非法律专业人员不得从事司法工作。对司法工作人员的素质，不但要注
重其业务素质，更要考核其政治素质和道德素质。对于贪赃枉法、玩忽职守者必须严惩，