中日信访法规比较研究

中日信访法规比较研究

章晓可

2006年5月1日，《信访条例》(以下简称《条例》)颁布实施一周年。一年来，全国各地

各级政府及其工作部门认真贯彻落实《条例》，强化责任，完善机制，取得了巨大成就，信

访形势发生了积极可喜变化，信访工作步入和谐、健康的规范化、法制化轨道。本文特就中

日两国信访法规作一比较研究，以进一步加深对《条例》的理解和学习，提高对我国信访制

度的科学认识。

一、日本信访法规及行政相谈和苦情制度

与我国信访制度相类似的行政救济制度在日本叫行政相谈和苦情制度。它是行政不服审

查制度(即行政复议)之外，集政策评估、行政评价监察、行政救济于一体的综合性很强的

行政申诉救济制度。其体制机制包括三个方面的内容，即：行政相谈、行政苦情申诉与处理、

行政投诉解决促进委员会制度。

第一，行政相谈制度。基本职能是：通过受理国民对于行政机关的苦情申诉、建议意見，

以及时解决国民的合理诉求，提高行政效率，促进行政公正化、民主化和良性运行。它的受

理体制：一是由总务省行政评价监督局和总务省在地方设立的管区局、行政事务所的行政相

谈科和综合行政相谈窗口或者专业行政相谈窗口以及行政苦情110电话受理投诉。这是行

政机关接受公民对政府行政行为不满投诉的一种方式。这些地方在接到不满投诉后将充当斡

旋者，尽量使这些不满投诉能够得到圆满解决。二是由行政相谈委员受理国民申诉。行政相

谈委员由总务省总务大臣委托，全国的市区町村大约有5000多名受委托的行政相谈委员，

每一个城镇的政府机构中至少有一位。他们志愿受政府委派，在各自地区所划分的行政区里

从事这一工作，任期2年，期满之后可以连任。行政相谈员的工作是，在收到总务省行政

评价局设在各地办事处转来的投诉后，对投诉的背景进行研究，然后对投诉进行实地调查，

对投诉的内容进行核实，如有必要，还将要求获得相关的材料并要求政府部门对投诉做出解

释。如果他们调查认为投诉的内容确实，将以口头或书面形式对投诉进行斡旋。如果认为事

情必须加以解决的话，将以口头或书面的形式将投诉的内容和他们所提出的改进意见通知有

关行政机构。在很多情况下，只要他们将不满投诉转交给有关的行政机构，一般来讲，事情

都会得到满意解决。行政相谈员的职责是，受理投诉、提供咨询、通知总务省(行政评价局)

及同投诉有关的行政机构，对相关行政机构询问做出解答，将有关行政机构对公民投诉调查

处理结果通知投诉者。

第二，行政苦情申诉与处理制度，简称苦情制度。苦情制度是极富日本特的一项制度，

“苦情”一词源自日本，有不平、不满、抱怨、牢骚、委屈、怨言等多种含义。日本中央和

地方行政机关都设立了专门的苦情处理机关和苦情商谈委员。它在广义上是指相对人因行政

苦情而向有关行政机关提出申诉并由其受理后予以处理的一种行政内部救济制度，在狭义上

是指相对人因行政苦情而向专门的苦情处理机关提出申诉并由其受理后在调查基础上向有

关机关通报调查情况并提出处理建议的一种行政内部救济制度。

第三，行政投诉解决促进委员会。由于社会经济环境迅速变化、政府的行为越来越复杂

和技术化、人们的需求越来越多样化，这种情况使对越来越多的不满投诉很难做出迅速的反

应。为应付这一发展趋势所产生的问题，日本在1987年建立行政投诉解决促进委员会以作

为省(部)大臣的顾问机构。委员一般由专家学者，退职资深行政、法律官员组成。

委员会以客观的姿态出现，委员们所提出的意见大都观念自由，不受现行行政管理机制

的束缚，而且具有社会公正和平等观念的根基，所提出的意见能够受到省(部)大臣的重视

并在解决那些棘手的案件中发挥作用。总务省为委员们提供调停，敦促各个部门检讨现行的

行政体制和其运行程序并采取包括修正相关法律等适当的措施。这些措施成功地修改了一些

影响全体人民利益的法律和规定，解决了一些“原始不满投诉”(相当于从源头上预防导致

信访事项的矛盾和纠纷)。

在日本，主管相谈、苦情、行政投诉促进制度的是总务省暨总务省行政评价监察局(日

本中央政府改革后现有1个首相办公室、12个省)。日本地方政府尽管自治程度很高，但

其信访制度设计大多参照中央政府的上述样式。另要指出的是，以2000年总务省这一系统

收到的投诉看，大约有20.3万件，其中6万件是咨询这一系统的详细情况和投诉程序的，

12.1万件的投诉被认为不属于这一系统所处理的范围，有些属于民事纠纷案件，真正涉及

到对有关行政机关不满并要求其在施政运行方面进行改进的投诉数量大约为2.2万件。足

见日本信访制度也在不断完善改进之中。

第四，日本信访法规的特点。与日本信访制度相关的法律法规比较多，有《总务省设置

法》、《总务省组织令》、《行政机关等(内阁府、宫内厅、内阁府设置法)》、《国家行

政组织法》、《政府政策评估法案》等，以上法律法规在专门章节、条款中或规范组织结构

体系，或规范具体业务内容。整部法规都是关于信访制度的是1999年12月22日法律第

160号《行政相谈委员法》和2001年1月6日总务省训令第65号《行政苦情协调处理要

领》。《行政相谈委员法》共8条，分为目的、协调委员、周知、意见陈述、纪律、解除

委托、指导、费用几个部分。

《行政苦情协调处理要领》共15条，分为立法目的、意见受理、听取情况、不给予协调事

件、未达协调程度的事件、掌握实情、协调、通知、协调完成、其他共11节，基本上每节

一条，其中“意见受理”和“未达协调事件”各占3条。

日本信访法规的特点：一是法规体系完备，组织法、程序法门类齐全，界限分明。在日

本，规范行政相谈制度等体制核心内容的是专门行政机关组织法或行政机关组织法的专门章

节，规范信访工作业务的是专门行政程序法。这种法规体系构成与其行政法发展较为成熟有

关。二是以行政相谈委员法律地位为核心构建信访制度。两部专门信访法规，《行政相谈委

员法》是以法律的形式公布的，《行政苦情协调处理要领》是以总务省的训令形式颁布的，

可见其信访制度是以行政相谈委员法律地位的确定为制度基础，《行政苦情协调处理要领》

是保证行政相谈制度发挥作用的机制保障。三是要而不繁、程序简便、条文简明。两部法规

加起来只有23条，但把责任主体、工作原则、主要环节交代清楚了，既做到了主体明确、

规制明确、重要程序法制化，同时又给予执行者和当事人选择空间和执行灵活性。

四是现代法治行政观念和本国传统的和谐统一。日本早先借鉴德国法治国理论，后又受

英美法系影响，崇尚正当程序理念，但不论其借鉴何种体系法治理论，都较好地处理了借鉴

国外与本土继承关系。其信访制度设计较好地保留了具有日本特和东方文化传承的苦情制

度解怨特。它的法律条文设置和整个法规所展现的价值理念，一方面贯穿公平、公开、公

正理念思想，另一方面和衷、和谐、和解的东方文化也得到强烈彰显。

二、中日信访法规之异同

(一)相同之处

1.立法目的相通。两国信访法规都认同行政法的衡平原则，以社会本位和个人权利本

位相统一作为立法目的的价值取向。立法目的异曲同工，均强调既有助于个人权利救济，又

有助于行政机关依法行政、合理行政，提高行政效率的目的。

2.基本原则相近。《条例》第四条规定，“信访工作应当在各级人民政府领导下，坚

持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的

原则”。《行政苦情协调处理要领》第四条和第十二条也提到了同样的原则。“属地”、“分

级”和“就近”原则体现的是便民与提高行政效率的并重。

3.注重调查权和思想疏导。《条例》第六条规定信访工作机构要“研究、分析信访情

况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议”；第二十八条规

定及第三十一条规定，“行政机关及其工作人员办理信访事项，应当恪尽职守、秉公办事，

查明事实”，“需要进一步核实有关情况的，可以向其他组织和人员调查”。《行政苦情协

调处理要领》专设一节叫“掌握实情”，指出，“有关提出申诉意见的事件，必要时，可以

通过咨询相关行政机关等，查明意见申诉的实际情况”。

《条例》在总则中强调，坚持“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”，在第

五章“信访事项的办理和督办”首条中又规定，“行政机关及其工作人员办理信访事项，应

当宣传法制、教育疏导”，第三十二条规定，对信访事项有权处理的行政机关对“请求事由

合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作”。《行政苦情协调处理要领》设“未

达协调程度的事件”一节，提出，“对因不了解法令等以及基于对事实的错误判断的事件，

要恳切地说明原由”，“针对类似与对象业务有关的单纯要求或请愿的事件，不适合协调的，

要充分说明其原由”。《行政相谈委员法》第三条规定“委员应就其业务进行启发和宣传”。

调查是协调斡旋之基础，思想疏导是“信访”或“相谈”不同于复议、诉讼的特。

4.规定处理信访事项的行政机关和工作人员有书面登记的义务。《条例》第十二条及

第二十一条规定，信访工作应当予以书面登记。《行政苦情协调处理要领》第五条规定，“受

理意见申诉后，必须恳切认真地听取情况，并将必要事宜按规定格式进行纪录”。登记义务

是信访程序的起始，体现诚信、责任的法治行政理念，有利于当事人的实体权利保障。

5.奉行及时终结原则。《条例》第十六条、第三十五条规定，不再受理重复信访的原

则。《行政苦情协调处理要领》第十三条也规定，“针对以上提到的相关行政机关等所采取

的措施等，即便申诉人仍有意见，在认为其措施具有充分理由的情况下，也要向申诉人说明

原由，终止协调”。及时终结原则是程序正义法治原则的重要内容之一，一方面，个人的权

利任何情况下都是法律规定的权利，是承担相应义务的权利，不是无止境的；另一方面，政

府权力也是法律授予的，是有边际的，政府是有限政府，不是依个人意志为转移的，对权力

行使者和行政相对人都一样。及时终局也是为了不使当事人始终处于权利、义务不确定的状

态而使其权利的维护受到影响，并产生新的权利救济问题，不使其对义务的承担存有模糊认

识。当然，程序的终结并不意味着行政相对人的权利终结，只要其确有新事实和理由证明其

权利仍然受到侵害，一样应得到及时的行政或司法救济。

6.将行政内部救济与其他救济区分开来，分流不属于信访制度处理的事项，发挥其他

法定途径化解社会纠纷的作用。《条例》第十四条、第十五条及第二十一条规定，对属于其

他救济制度管理的事项进行分流。《行政苦情协调处理要领》也设“不予协调的事件”专节，

其第六条规定，“针对与已经着手搜查的事件以及目前法院正在审理的事件有关的事件、以

及法院已有定论的事件，不予协调”；第八条提出，“针对类似与对象业务有关的单纯要求

或请愿的事件”属“不适合协调的”；第九条规定，“有关行政不服审查法及其他法令所规

定的可进行不服申诉的事件，要向申诉人说明其原由”。分流的目的是要贯彻不同的纠纷由

不同的渠道解决，由权力机关和司法机关解决的纠纷应由相对人按已有的法定程序和途径解

决，体现及时救济与法定救济相协调，合理行政与依法办事相统一，妥善维护申诉人权益的

理念。

(二)不同之处

1.法规体系结构不同。日本的两部法规，一部是法律，明确了行政相谈委员的法律地

位，类似于组织法；一部是训令，纯粹的程序法，明确行政相谈工作程序。《行政相谈委员

法》确立的是整个相谈制度基本体制，即总务省行政机关主导，行政相谈委员执行。《行政

苦情处理要领》确立的是行政相谈法律程序，即运行机制。法律和训令分工明确，因此，其

单个的法规条文简明，内容单一，但这两部法规加上散见于其他行政机关组织法中有关行政

相谈制度的法律条款复合构成了日本信访制度的完整体系，由多部法规构成一项制度。我国

仅一部关于信访制度的专门法规(行政法规)，由一部法规概括了综合性很强的信访制度的

方方面面的内容。因此，篇幅长、条文多，法规内容很丰富。一是涉及多个主体，如信访工

作领导主体、责任主体、督查督办主体、信访当事人主体、引发信访事项主体等。二是以程

序法为主兼有实体法内容。《条例》中既有机构设置、组织结构、原则理念、纪律要求等，

也有工作程序、工作方法等，偏重于程序要求。整部《条例》体现出复合性很强的特点。

2.社会参与程度不同。两国信访法规中都有

社会参与的法律规范，但是在整个制度对社会参与的认同理念、运作模式的成熟度上还

有不少差别。《条例》仅有一条，第十三条规定，“设区的市、县两级人民政府可以根据信

访工作的实际需要，建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制”。在新修

订的《条例》中专设社会参与保障条款，这已是近期我国行政立法中比较超前的，也是先进

的法治理念运用。现实中，一些地方对此已作过有益的探索，并取得成功的经验，如社区信

访工作、信访代理制、律师参与领导接待工作等。再观日本，从某种意义上讲，《行政相谈

委员法》就是一部社会参与行政相谈法。其行政相谈委员基本是总务省以总务大臣名义聘请

的社会志愿人士，但一经聘请就有明确的法律地位。如，“给予申诉人以必要的建议，并将

申诉内容通知总务省或该行政机关等”，“委员在履行业务中所得到的有关改善行政运营的

意见，可以直接向总务大臣陈述”，“接受行政机关等的照会”。同时，它也明确行政相谈

委员工作须服从政府主导原则，遵守相应行为规范。如，行政相谈委员应遵守三条纪律，须

“遵循总务大臣的规定”，“总务大臣有权解除委托关系”，“委员要接受总务大臣的相关

业务指导”。应该说，日本的信访制度，社会参与程度要高于我国。

3对于信访工作机构和信访工作人员的调查权

关注程度不一。日本对于相谈工作中的调查十分关注，在其不足两页的法规文本中仍有

专节专条明确要“掌握实情”，“有关提出申诉意见的事件，必要时，可以通过咨询相关行

政机关等，查明意见申诉的实际情况”。《条例》中也有调查的内容，但散见在不同章节中，

没有专章专节单列，调查权的法律地位并不十分明朗，与督查督办相比要逊得多。事实上，

在处理信访事项过程中，要“查明事实、分清责任”，必须要有法定的行政调查权，有关部

门也必须尽法定义务予以配合支持，这是很重要的权力。没有调查，没有正确的调查，就没

有发言权，只有掌握本渠道所掌握的最接近真实的事实，本渠道才能据此发挥自己化解纠纷、

协调利益关系的独特作用，督查督办程序、三项建议权使用才有基础。

4我国信访法规比日本设置了更详细周密的“法律责任”条款。根据法律法规调整的社

会关系的性质、特点，正确而合理地设定法律责任，对于保障法律法规有效实施具有重要作

用。自我国提出实行依法治国、全面推进依法行政、建设法治政府以来，行政要“权责统一”，

“执法要有保障”，“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”理念在全社会

渐成共识，并得到较好推进。这是建设社会主义法治国家的必然要求，也是一个长期积累推

进过程，因此，我国现阶段立法中都十分注重法律责任的规定。这是确保法律法规所规定的

权利实现和义务履行得到保障的重要部分，《条例》也是如此。尤其《条例》中涵盖了诸多

责任主体，因此，“法律责任”一章就有了更多的适用条件、行为模式、违反责任行为模式

的类型和规制设置，甚至还包括对信访人的责任要求，这也是符合国情和现实需要的，并且

符合推进社会主义民主法制建设总目标。日本仅在《行政相谈委员法》中就有三条纪律要求。

5我国信访法规对“信访秩序”有更详细周密的规定。作为程序法，信访法规本质上也

就是对工作步骤、顺序、环节、时限等重要程序作出法律安排，以此确保相对人实体权利，

实际上也就是对整个信访秩序进行规制。从这个意义上讲，两国都有对建立良好信访秩序的

法律追求。但两相比较，我们明确提出了“信访秩序”的概念，而日本没有。之所以日本没

有这个专门概念，则要追溯到两国不同的法制背景和传统。在彼看来，秩序应归于社会治安

治理范畴，故不在信访法规中另作规定。在我国看来，因信访而产生的秩序问题尽管可以归

属社会治安范畴，但从妥善处理人民内部矛盾出发，把它作柔性化处理，仍归属政府及其工

作部门信访工作范畴，以信访工作机构和公安协调配合处理(见《条例》第四十七、四十八

条“劝阻、批评、教育”，“警告、训诫、制止”、“现场处置”、“处罚”、“依法追究

刑事责任”递进式处置安排方式)则更为符合国情，可以尽量避免矛盾的激化。之所以又设

置更详细的规定，乃因当前经济社会加速转型，社会利益多元化，矛盾纠纷复杂化引发更多

的冲突，个人维权意识增强，而法制教育滞后，维权中人们的博弈心态、自利最大化心理明

显，公民及国家意识淡薄，以至维权中出现较多的偏激行为，因此制定了更详尽的规范信访

秩序规定。这些规定既有现实性也有必要性。上述这种柔性化处理思路在有其合理性的同时，

也有模糊部门之间的职责分工，使维护秩序条款执行不规范、难操作等不足，往往达不到更

好的教育效果，需要进一步作好统筹协调和细化。

三、几点启示

比较两国信访法规之异同，是为了进一步深化对《条例》的学习，提高对信访制度的科

学认识，进一步健全和完善配套措施，推动信访工作长效机制建立，继续深入贯彻落实《条

例》，促进畅通、有序、务实、高效信访工作新秩序的形成。

1进一步抓好信访工作基本原则的落实，坚持“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”，

“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”。落实信访工作基本原则，首先要加强对

信访工作的领导，继续强化领导责任，努力构建信访工作大格局。其次要切实落实“属地管

理，分级负责”。我国实行的是民主集中制，人多地广底子薄，区域间发展差异大，行政管

理面宽层级多。在此情形下信访问题的发生和解决有其特殊的规律，信访问题的复杂性也有

别于其他国家和地区。坚持“属地管理，分级负责”有利于方便众，及时解决问题，把矛

盾化解在基层。属地，主要是信访事项发生地要切实发挥责任主体作用，有关方面也要密切

配合。分级，不是简单地把信访案件分发到哪一级了事，而是强调该由哪一级负责的事情哪

一级就要切实负起责来，妥善解决众信访问题，不能上推下卸。要在复查、复核和督查督

办工作中抓好“属地管理，分级负责”法律责任的追究，以此促进各个行政机关切实履行职

责，提高初信初访办结质量，不使矛盾激化，切实减少越级访、非正常上访。

2进一步落实信访工作机构调查权。设立信访制度的根本目的是为了认真解决众合理

诉求，维护好众合法权益。信访制度不是解决一切问题的渠道，也不是唯一的渠道，但信

访制度解决众合理诉求有其不同于其他救济途径的方式、方法和效能。此种不同，来自于

信访制度基于促进合理行政与满足众合理要求相统一的公正、客观的立场；来自于对关联

行政机关和信访当事人的情况、意见、投诉事实的把握；来自于基于公正立场和事实把握后

的合理化纠错建议、监督建议。因此，落实信访调查权是做好信访工作很重要的一环，特别

在省以下信访部门(按分级原则)尤其重要。要以对信访调查权的制度化的保障和信访部门

自身的努力来确立信访制度公信力，积极探索信访工作规律，不断完善督查专员制和排查调

处、督查督办、复查复核、听证等工作制度，增强工作实效，从而切实履行改进工作、完善

政策、行政处分建议职责，锲而不舍地促进“事要解决”。

3进一步加强信访部门自身建设，全面提高干部队伍的素质。这几年，我们在加强信访

部门建设上有了很大进步，但比较日本的行政相谈组织建设的法制化程度，相谈制度覆盖的

广度，我们还要进一步加强之。面对更大的行政管理幅度和经济社会加快发展的特殊时期，

我们的信访(相谈)工作任务还很繁重，各级党委政府要进一步加大对信访工作的领导和支

持力度，坚持不懈地建立健全“统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐

抓共管的信访工作格局”，给信访工作更多的投入，包括物质的以及体制、机制和法制上的

投入，解决好信访工作机构办公条件和经费问题，使他们能够站在一线积极负责、高效地处

理信访问题。面对《条例》颁布实施后的新形势，为切实履行《条例》规定的各项职责，坚

持依法办事，要全面提高干部队伍的素质，配齐配强领导班子，改善信访干部队伍的知识、

专业和年龄结构，大力提高信访工作水平。

4大力规范信访秩序，促进信访环境友好和谐。贯彻执行《条例》，必须坚持畅通信访

渠道与规范信访秩序并重的原则，一方面，畅通信访渠道，严格规范信访工作行为；另一方

面，加强预防，严格执法，准确及时处置违反《条例》规定的“六个不得”行为，规范信访

行为。同时，要积极改善信访接待环境，使硬件设置与软件措施相适应，创建友好和谐的信

访环境。

5大力发展社会参与。扩大社会参与是现代行政法治发展趋势，从总体上提升公民法律

地位，扩大公民权利自由的范围，赋予行政相对方更多更充分的行政参与权，以推动行政机

关与行政相对方之间的关系变对立为合作，符合科学执政、民主执政、依法执政基本要求。

要合理地利用社会各界资源，发挥社会自我管理、自我约束作用，有效化解信访矛盾，妥善

协调各方面利益关系；要不断总结推广已有的社会参与解决信访问题的工作经验，提高社会

参与制度化建设水平。

6大力抓好源头治理，切实减少突发性、体性事件。要加大对引发突发性、体性事

件信访问题的查处力度，推进行政机关认真履行信访工作职责。要加强综合分析调研，防患

于未然，充分发挥信访部门在制定政策中反映社情民意、吸纳众智慧的作用，促进政府科

学民主决策能力提高，全面落实科学发展观，使信访工作在构建社会主义和谐社会中发挥更

大的作用。

来源：中国行政管理来源日期：本站发布时间：2007-6-1