审计常用定性表述及适用法规向导

审计常用定性表述及适用法规向导——固定资

产投资审计（试行）

2014年03月11日14时42分(点击：843)

审计署法规司

审计署固定资产投资审计司

2013年3月

编纂及使用说明

固定资产投资是发展经济、改善民生、调整产业结构、满足人民日益增长的物质文化需求的

主要实现途径，随着经济总量的快速增长，固定资产投资规模越来越大。认真做好固定资产

投资审计是审计机关的一项重要职责，对深化投融资体制改革，改善宏观经济管理，揭露和

查处建设领域突出问题，维护市场运行秩序，促进有关单位加强管理、节约投资和提高投资

效益，具有重要作用。由此，对固定资产投资审计查出的问题作出恰当的定性和处理处罚尤

为重要，在适用法律法规时需要严谨细致，以确保审计质量。

固定资产投资项目因建设行业和专业的不同，在项目前期、建设期、竣工期的审计重点及发

现的问题有所不同，但基本都是围绕产业政策和规划落实、基本建设程序、财务收支、工程

招投标、设备材料采购、工程质量与建设管理、征地拆迁、环境保护、运营效益等方面展开。

因此，我们总结了以往固定资产投资审计发现的常见问题，依据《审计署政府投资项目审计

规定》的有关分类，进行了分析和归纳汇总，确定了固定资产投资审计发现问题的类别和主

要表现形式，并对每一类问题的定性、处理、处罚法规进行了研究分析，筛选出适当的条款，

编纂形成了《审计常用定性表述及适用法规向导——固定资产投资审计》（以下简称《法规

向导》。

本《法规向导》由违反基本建设程序的行为，违反建设资金管理和会计核算规定的行为，违

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反工程和设备物资材料采购招标投标及合同管理规定的行为，违反工程质量管理规定的行

为，违反项目建设管理规定的行为，违反工程投资管理有关规定的行为，违反建设征地拆迁

和移民有关规定的行为，违反环境保护、水土保持和文物保护等有关规定的行为等8个类别

组成，每个类别由常见表现形式、定性依据和处理处罚依据3部分组成。

为了便于审计人员更好地使用本《法规向导》，特作如下说明：

一、本《法规向导》所列内容为固定资产投资审计常见的违法违规问题，并对应列举了通用

的定性和处理处罚法律法规。但因固定资产投资涉及的面较广，实际审计中遇到的具体情况

又是千差万别的，因此，审计人员应当以发现的审计事实以及具体情节和具体后果作为适用

法律、法规的根据，本《法规向导》只是作为参考，在具体使用时，对定性、处理处罚要认

真进行核实，确保准确无误，而不能机械地照搬本《法规向导》。

二、除本《法规向导》已列举的8个类别问题外，固定资产投资审计还可能涉及宏观政策、

行业专项规划、预算执行、财政金融等方面的问题。对于宏观政策、行业专项规划等方面的

问题，应以当时适用的政策、规划、及有关行业法规规章等作为定性处理依据；涉及预算执

行、财政金融等方面的问题，可参考中央部门预算执行、财政、金融、企业、资源环境、社

会保障审计等方面的法规向导。

三、本《法规向导》主要是适用于政府投资项目审计，所列法律、法规和其他政策规定条文

均为截至2012年12月31日以前的有效规定，凡在此后遇有失效、修改或重新颁布的规定，

应以当时的有效规定为准。

四、本《法规向导》针对各类问题或各种问题的表现形式，有的列有若干个定性和处理处罚

的法律、法规、其他政策条文，具体运用时应结合审计事实的具体情况，遵循“上位法优于

下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法”和法律效力溯及力等基本原则，选择引用最恰

当的规定条文，而不是全部引用。

五、审计机关应严格依据自身的执法权限进行处理处罚。凡带“*”号的处理处罚依据，明

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文规定的执法主体不是审计机关，审计机关不能据此直接作出处理处罚决定，应移交给有关

部门进行处理处罚。但为保持本《法规向导》的整体结构完整，我们还是将这些规定条文列

举出来，可作为对审计查出问题进行定性和处理处罚的参考。审计机关可依据有关的定性法

规，提出应予改正的意见。

此外，遇到没有其他更适用的法规可作为处理依据时，其定性法规依据也可作为提出纠正意

见或措施的依据。

由于编者的水平有限，本《法规向导》中难免存在疏漏甚至错误，衷心希望广大审计人员在

使用《法规向导》过程中，多提宝贵意见并及时反馈给我们，以便适时修正完善。让我们通

过对本《法规向导》的不断完善，共同推进固定资产投资审计工作的规范化、法制化、科学

化进程。

编者

2013年3月25日

正文

一、违反基本建设程序的行为

◆1.1未按规定办理项目审批等手续

【常见表现形式】：

1.1.1项目建设未严格执行立项、可研、征地、环评、初步设计等基本

建设程序

1.1.2以化整为零、提供虚假资料等不正当手段取得项目审批等文件

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1.1.3违反建设项目用地预审相关规定

1.1.4未按规定办理环境影响报批手续

1.1.5项目未按规定进行节能评估和审查

【定性依据】：

（20）国务院办公厅《关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发〔2007〕64号）

“一、严格规范投资项目新开工条件

各类投资项目开工建设必须符合下列条件：

（一）符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策和市场准入标准。

（二）已经完成审批、核准或备案手续。实行审批制的政府投资项目已经批准可行性研究报

告，其中需审批初步设计及概算的项目已经批准初步设计及概算；实行核准制的企业投资项

目，已经核准项目申请报告；实行备案制的企业投资项目，已经完成备案手续。

（三）规划区内的项目选址和布局必须符合城乡规划，并依照城乡规划法的有关规定办理相

关规划许可手续。

（四）需要申请使用土地的项目必须依法取得用地批准手续，并已经签订国有土地有偿使用

合同或取得国有土地划拨决定书。其中，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性投资

项目，应当依法以招标、拍卖或挂牌出让方式取得土地。

（五）已经按照建设项目环境影响评价分类管理、分级审批的规定完成环境影响评价审批。

（六）已经按照规定完成固定资产投资项目节能评估和审查。

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……”

（2）国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）“（九）加强建

设项目用地预审管理。凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，

不得通过项目用地预审。”

（3）国土资源部《建设项目用地预审管理办法》（2008年国土资源部第42号令）“第四

条建设项目用地实行分级预审。

需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土

资源管理部门预审。

需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源管理部门预审。

……

第五条需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用地单位提出预审申请。

需核准的建设项目在项目申请报告核准前，由建设单位提出用地预审申请。

需备案的建设项目在办理备案手续后，由建设单位提出用地预审申请。

……

第十四条预审意见是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件。”

（4）《建设项目环境保护管理条例》“第九条建设单位应当在建设项目可行性研究阶段

报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；但是，铁路、交通等

建设项目，经有审批权的环境保护行政主管部门同意，可以在初步设计完成前报批环境影响

报告书或者环境影响报告表。

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第十条建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表，由建设单位报有

审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者

环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。

……

第十二条建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表经批准后，建设

项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化的，建设单位应当重新报批建设

项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。

建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表自批准之日起满5年，建设

项目方开工建设的，其环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表应当报原审批

机关重新审核。”

（5）《中华人民共和国节约能源法》“第十五条国家实行固定资产投资项目节能评估和

审查制度。不符合强制性节能标准的项目，依法负责项目审批或者核准的机关不得批准或者

核准建设；建设单位不得开工建设；已经建成的，不得投入生产、使用。”

（6）国务院《关于加强节能工作的决定》（国发〔2006〕28号）“（二十三）……有关部

门和地方人民政府要对固定资产投资项目（含新建、改建、扩建项目）进行节能评估和审查。

对未进行节能审查或未能通过节能审查的项目一律不得审批、核准，从源头杜绝能源的浪费。

对擅自批准项目建设的，要依法依规追究直接责任人的责任”。

【处理处罚依据】：

*（1）国务院办公厅《关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发〔2007〕64号）

“四、强化新开工项目的监督检查

……对于以化整为零、提供虚假材料等不正当手段取得审批、核准或备案文件的项目，发展

改革等项目审批（核准、备案）部门要依法撤消该项目的审批、核准或备案文件，并责令其

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停止建设。”

*（2）国土资源部《建设项目用地预审管理办法》（2008年国土资源部第42号令）“第十

五条建设项目用地预审文件有效期为两年，自批准之日起计算。已经预审的项目，如需对

土地用途、建设项目选址等进行重大调整的，应当重新申请预审。

未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用

地转用、土地征收，不得办理供地手续。预审审查的相关内容在建设用地报批时，未发生重

大变化的，不再重复审查。”

*（3）《中华人民共和国环境影响评价法》“第三十一条建设单位未依法报批建设项目环

境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评

价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责

令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的，

对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工

建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，可以

处五万元以上二十万元以下的，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，

依法给予行政处分。”

*（4）《建设项目环境保护管理条例》“第二十四条违反本条例规定，有下列行为之一的，

由负责审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政

主管部门责令限期补办手续；逾期不补办手续，擅自开工建设的，责令停止建设，可以处

10万元以下的：

（一）未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的；

（二）建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化，未重新报批建设项

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目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的；

（三）建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表自批准之日起满5

年，建设项目方开工建设，其环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表未报原

审批机关重新审核的。”

*（5）《中华人民共和国节约能源法》“第六十八条负责审批或者核准固定资产投资项目

的机关违反本法规定，对不符合强制性节能标准的项目予以批准或者核准建设的，对直接负

责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

固定资产投资项目建设单位开工建设不符合强制性节能标准的项目或者将该项目投入生产、

使用的，由管理节能工作的部门责令停止建设或者停止生产、使用，限期改造；不能改造或

者逾期不改造的生产性项目，由管理节能工作的部门报请本级人民政府按照国务院规定的权

限责令关闭。”

◆1.2有关部门越权审批建设项目

【常见表现形式】：

1.2.1有关部门超越规定审批权限审批建设项目

1.2.2有关部门降低标准批准建设项目

【定性依据】：

（1）国务院办公厅《关于加强建设项目管理确保工程建设质量的通知》（国办发明电〔1998〕

15号）“二、要严格执行国家关于基本建设项目审批的各项规定。任何单位和个人都不得

越权审批项目，也不得降低标准批准建设项目。”

（2）国务院办公厅《转发发展改革委监察部等部门关于解决当前政府投资工程建设中带有

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普遍性问题意见的通知》（国办发〔2010〕41号）“（一）严格遵守政府投资项目决策规

则和程序。……严禁以会议纪要等形式代替审批程序，严禁越权审批项目。”

（3）《建设工程质量管理条例》“第五条……县级以上人民政府及其有关部门不得超越权

限审批建设项目或者擅自简化基本建设程序。”

◆1.3政府投资项目违规审批、未批先建

【常见表现形式】:

1.3.1政府投资项目违规审批、未批先建

【定性依据】：

国务院办公厅《转发发展改革委监察部等部门关于解决当前政府投资工程建设中带有普遍

性问题意见的通知》（国办发〔2010〕41号）“（一）严格遵守政府投资项目决策规则和

程序。……严禁以会议纪要等形式代替审批程序，严禁越权审批项目。”

“（二）切实履行职责，严格执行建设审批程序。各级政府有关部门要按照国家有关规定，

加强审批管理，强化对项目规划依据、节能评估、项目用地预审、环境影响评价、水土保持

方案等条件的审核。不符合国家产业政策、发展建设规划、市场准入标准等相关规定以及有

关手续不完备的项目，不得开工建设，金融机构不得发放贷款。严格禁止未批先建。”

◆1.4建设项目不符合国家和地方有关规划、产业政

策、环境保护等市场准入条件

【常见表现形式】:

1.4.1建设项目不符合国家和地方有关规划、产业政策、供地政策、环

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境保护、安全生产等市场准入条件

1.4.2大型公共建筑工程、党政机关办公楼等建设项目不符合国家节能

标准

【定性依据】：

（二）国务院办公厅《转发国家发展改革委等部门关于加强固定资产投资调控从严控制新

开工项目意见的通知》（国办发〔2006〕44号）“二、严格审查各类拟建项目

对各类拟建项目，各级发展改革部门要按照国家产业政策、发展建设规划和市场准入标准严

格审查，严格执行项目审批、核准、备案等程序；……对不符合产业政策、发展规划、城乡

规划、环境标准和要求等市场准入条件及建设程序的拟建项目，土地管理部门不得批准用地，

银行不得提供贷款，发展改革、城市规划、建设、环保和安全监管等部门不得办理相关手续。

不符合法律和政策规定、未履行完必要程序的项目，一律不得开工建设。”

（三）《中华人民共和国水污染防治法》“第四十二条国家禁止新建不符合国家产业政策

的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼油、电镀、农药、石棉、水

泥、玻璃、钢铁、火电以及其他严重污染水环境的生产项目。”

（四）参照项目审批当年国土资源部、发展改革委发布实施的《限制用地项目目录》和《禁

止用地项目目录》。

（五）参照项目审批当年发展改革委发布实施的《产业结构调整指导目录》。

（六）国务院《关于加强节能工作的决定》（国发〔2006〕28号）“（二十三）……有关

部门和地方人民政府要对固定资产投资项目（含新建、改建、扩建项目）进行节能评估和审

查。对未进行节能审查或未能通过节能审查的项目一律不得审批、核准，从源头杜绝能源的

浪费。对擅自批准项目建设的，要依法依规追究直接责任人的责任”。

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（6）原建设部发展改革委财政部监察部审计署《关于加强大型公共建筑工程建设管理的若

干意见》（建质〔2007〕1号）“15、新建大型公共建筑要严格执行工程建设节能强制性标

准。贯彻落实<国务院关于加强节能工作的决定>，把能耗标准作为建设大型公共建筑项目核

准和备案的强制性门槛，遏制高耗能建筑的建设。新建大型公共建筑必须严格执行<公共建

筑节能设计标准>和有关的建筑节能强制性标准，建设单位要按照相应的建筑节能标准委托

工程项目的规划设计，项目建成后应经建筑能效专项测评，凡达不到工程建设节能强制性标

准的，有关部门不得办理竣工验收备案手续。”

（7）《公共建筑节能设计标准》的有关规定

【处理处罚依据】：

*（1）国务院《批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健

康发展若干意见的通知》（国办发〔2009〕38号）“三、坚决抑制产能过剩和重复建设的

对策措施……（八）实行问责制。地方各级人民政府不得强制企业投资低水平产能过剩行

业。……对违反国家土地、环保法律法规和信贷政策、产业政策规定，工作严重失职或失误

造成重大损失或恶劣影响的行为要进行问责，严肃处理。”

*（2）国务院办公厅《转发发展改革委等部门关于加强固定资产投资调控从严控制新开工

项目意见的通知》（国发〔2006〕44号）“二、严格审查各类拟建项目……国务院有关部

门要加强对各地区执行产业政策、发展规划、市场准入标准和建设程序的监督检查，对执行

不力的地区要予以通报批评。”

*（3）《中华人民共和国水污染防治法》“第七十八条违反本法规定，建设不符合国家产

业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼油、电镀、农药、石

棉、水泥、玻璃、钢铁、火电以及其他严重污染水环境的生产项目的，由所在地的市、县人

民政府责令关闭。”

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◆1.5未按规定办理相关手续擅自开工

【常见表现形式】:

1.5.1未取得开工报告擅自开工

1.5.2未取得规划许可证或者未按照规划许可证的规定进行建设

1.5.3先开工，后办理施工许可证或未取得施工许可证擅自施工

1.5.4发证机关及其工作人员对不符合施工条件的建筑工程颁发施工许

可证

【定性依据】：

国务院办公厅《关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发〔2007〕64号）“一、

严格规范投资项目新开工条件

各类投资项目开工建设必须符合下列条件：（七）建筑工程开工前，建设单位依照建筑法的

有关规定，已经取得施工许可证或者开工报告，并采取保证建设项目工程质量安全的具体措

施。”

（2）《中华人民共和国建筑法》“第七条建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规

定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建

设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。”

（3）原建设部《建筑工程施工许可管理办法》（2001年建设部第91号令）“第二条在中

华人民共和国境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管

道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当依照本办法的

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规定，向工程所在地的县级以上人民政府建设行政主管部门（以下简称发证机关）申请领取

施工许可证。

工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施

工许可证。省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门可以根据当地的实际情况，对限

额进行调整，并报国务院建设行政主管部门备案。

按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。

第三条本办法规定必须申请领取施工许可证的建筑工程未取得施工许可证的，一律不得开

工。

任何单位和个人不得将应该申请领取施工许可证的工程项目分解为若干限额以下的工程项

目，规避申请领取施工许可证。”

（4）《中华人民共和国城乡规划法》“第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑

物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主

管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

……

第四十三条建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府

城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批

准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主

管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备

案。”

【处理处罚依据】：

*（1）原建设部《建筑工程施工许可管理办法》（2001年建设部第91号令）“第十条对

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于未取得施工许可证或者为规避办理施工许可证将工程项目分解后擅自施工的，由有管辖权

的发证机关责令改正，对于不符合开工条件的，责令停止施工，并对建设单位和施工单位分

别处以。

……

第十三条本办法中的，法律、法规有幅度规定的从其规定。无幅度规定的，有违法所

得的处5000元以上30000元以下的，没有违法所得的处5000元以上10000元以下的罚

款。

第十四条发证机关及其工作人员对不符合施工条件的建筑工程颁发施工许可证的，由其上

级机关责令改正，对责任人员给予行政处分；徇私舞弊、滥用职权的，不得继续从事施工许

可管理工作；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

*（2）《中华人民共和国建筑法》“第六十四条违反本法规定，未取得施工许可证或者开

工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以。”

*（3）《中华人民共和国城乡规划法》“第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按

照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令

停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之

五以上百分之十以下的；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收

实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的。”

（4）《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）“第五条……（二）各

级政府投资主管部门要加强对企业投资项目的事中和事后监督检查，……不按规定履行相应

核准或许可手续而擅自开工建设的项目，要责令其停止建设，并依法追究有关企业和人员的

责任。”

（5）建设项目按所属具体行业的相关法规进行处理。

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◆1.6项目初步设计概算投资超过原批准概算10%及

以上未重新审批

【常见表现形式】:

1.6.1项目初步设计概算投资控制不严，投资超过10%及以上未重新审

批

【定性依据】：

国务院《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号）“八、……

对投资项目概算要实行静态控制、动态管理。凡实际动态概算超过原批准动态概算的，投资

项目资本金应按本通知规定的比例，以经批准调整后的概算为基数，相应进行调整，并按照

国家有关规定，确定各出资方应增加的资本金。实际动态概算超过原批准动态概算10%的，

其概算调整须报原概算审批单位批准。”

◆1.7建设工程竣工后未按规定交付使用

【常见表现形式】:

1.7.1建设工程竣工后未组织验收擅自交付使用

1.7.2建设工程竣工验收不合格擅自交付使用

【定性依据】：

（1）《建设工程质量管理条例》“第十六条建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织

设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。

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