河北省石家庄市关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点的实施方案

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河北省石家庄市关于完善建设用地使用权

转让、出租、抵押二级市场试点的实施方案

随着石家庄市转变经济发展方式的不断深入和产业结

构进一步优化升级，土地二级市场需求日益强烈，已逐渐成

为土地交易市场重要组成部分。当前，土地二级市场运行过

程中还存在缺少交易平台、监管工作不够完善、交易规则不

够健全、政策措施不够明确等问题，一定程度上制约了存量

土地资源的盘活利用，难以适应经济社会发展需要。为贯彻

落实党的十八届三中全会关于完善土地二级市场的决策部

署，根据中央全面深化改革工作要求，按照《国土资源部关

于完善国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试

点方案》相关规定，结合石家庄市实际情况，制定此方案。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、

四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系

列重要讲话精神，按照党中央、国务院和省政府决策部署，

根据使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作

用的要求，坚持问题导向，以建立城乡统一的国有建设用地

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市场为方向，以促进土地要素流通顺畅为核心，以提高存量

土地资源配置效率为目的，以不动产登记为基础，着力构建

完善土地二级市场规则，健全服务和监管体系，提高节约集

约用地水平，为经济社会持续健康发展，全面建成小康社会

提供用地保障。

（二）基本原则。

把握正确方向。坚持市场经济改革方向，突出市场配置

资源的决定性作用，落实“放管服”总体要求，强化监管责

任，不断健全和发展城乡统一建设用地市场。

规范市场运行。完善交易规则，维护市场秩序，保证市

场主体能够在公开、公平、公正的市场环境下进行交易，保

障市场依法依规运行、健康有序发展，促进要素流通，提高

土地资源配置效率。

维护合法权益。充分尊重权利人意愿，保障市场主体合

法权益。切实维护土地所有权人权益。

提高服务效能。优化交易流程，降低交易成本，提升服

务水平，提高办事效率。凡是法律和行政法规没有明确规定

必须提交的材料不再提交，凡是法律和行政法规没有明确履

行的程序不再履行。

注重改革协同。注重与土地一级市场及不动产统一登记

做好衔接，加强与相关部门协作，形成改革合力。

（三）工作目标。到2018年年底，建立产权明晰、市

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场定价、信息集聚、交易安全的国有建设用地使用权转让、

出租、抵押二级市场，市场规则基本完善，土地资源配置效

率显著提高，力争形成可复制、可推广的改革成果。

（四）适用范围。

1.试点范围：石家庄市区，包括矿区、长安区、桥西区、

裕华区、新华区。试点工作由市政府组织实施。

高新区、鹿泉区、栾城区、藁城区及正定县一并纳入试

点范围。试点工作由县（区）政府或管委会组织实施。

2.试点内容：国有建设用地使用权的转让、出租和抵押，

包括土地交易，以及土地连同地上建筑物、其他附着物的一

并交易情况。具体类型包括净地交易、在建工程交易、已建

成建筑物“连房带地”一并交易。

二、政策措施

（一）创新运行模式。

1.交易平台建设。按照“一个窗口”对外的原则，在现

有市不动产登记中心基础上组建土地交易机构，搭建国有建

设用地使用权转让、出租、抵押二级市场交易平台，办理信

息发布、文书审核、资金监管、竞价、成交确认、合同签订、

税费缴纳等事务。建立统一的信息系统，提供交易信息的发

布、归集、查询、统计服务，办理和监督交易事务。

在市不动产登记中心加挂“石家庄市土地二级市场交易

中心”牌子，参照市不动产登记中心资金保障形式。主要职

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责如下：

（1）负责国有建设用地使用权二级市场交易信息发布、

归集、统计、分析工作；

（2）提供国有建设用地使用权二级市场政策咨询和交

易信息查询服务；

（3）负责国有建设用地使用权二级市场交易价格的监

测、指导、监督，对交易异常的行为实施交易管制；

（4）负责办理国有建设用地使用权交易合同的网络签

约备案；

（5）提供交易资金结算监管服务，确保交易资金安全；

（6）指导中介组织在市场交易活动中发挥桥梁作用。

2.交易信息系统建设。按照统一、规范、便捷、安全的

原则，建设土地交易信息系统，提供交易信息的归集和发布、

交易服务、数据管理、数据交互、资金监管等功能。设立外

部数据集成接口，搭建交易信息与不动产登记信息、中介机

构的互通共享平台。土地二级市场交易信息系统由以下六个

子系统组成：

（1）基础数据管理子系统（含交易客体、转让方、合

同约束条件等基础数据）；

（2）数据交互子系统（含与抵押权人、转让人和中介

机构的数据交互）；

（3）国有建设用地使用权二级市场合同网上备案子系

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统；

（4）国有建设用地使用权二级市场交易服务系统；

（5）交易资金监管子系统；

（6）交易信息发布和统计分析子系统。

系统建设时，为保证数据和网络安全，布设与银行等重

要部门的网络专线，建立数据安全边界。

3.交易流程。坚持自愿交易原则，交易双方可以自行自

愿协商交易，也可以委托市不动产登记中心交易。划拨国有

建设用地使用权转让、涉及划拨国有建设用地使用权的司法

处置和为实现抵押权抵押权人处置土地和房屋等抵押财产

的，必须纳入土地交易平台公开交易。

（1）信息发布。接受委托，核实信息后，在办公场所

和门户网站发布信息。

（2）达成交易。接受竞买（租）人申请，核验当事人

资格，接受报价，组织竞买（租）或议价，签订成交确认书。

（3）签订合同。在交易场所，签订带有电子监管号的

制式交易合同。

（4）交易监管。

事前监管：一是对履行出让合同的约定情况和划拨决定

书的规定情况，二是交易的合法合规性。

事中监管：一是对交易价格的监管，稳定土地交易市场，

保障国家收益；二是对交易过程的监管，确保交易的安全有

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序。

事后监管：一是对受让方就出让合同和登记文件中所记

载的权利、义务的履约情况的监管；二是对交易合同履约监

管。

委托交易的应在交易场所进行全流程操作。自行交易的

应履行签订合同、交易监管环节。

4.规范交易合同文本。市不动产登记中心制定统一的土

地转让、出租和抵押合同等示范文本，供交易双方使用。

5.交易管理与不动产登记的衔接。建立土地交易信息和

不动产登记信息的互通共享机制。提供一站式服务，“一个

窗口”对外，交易业务办理结束后，市不动产登记中心将信

息实时推送至税务部门，并协助当事人办理登记手续。交易

完成后，市不动产登记中心及时将交易信息上报部土地市场

监测与监管系统。

（二）完善交易机制。

1.完善国有建设用地使用权转让机制。

（1）国有建设用地使用权的转让形式。各类导致国有

建设用地使用权转移的行为都视为国有建设用地使用权转

让，包括买卖、交换、赠与、出资等，以及司法处置、资产

处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的国有建设用

地使用权转移。国有建设用地使用权转移的，地上建筑物、

其他附着物所有权应一并转移。股权转让涉及的土地使用权

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转让暂不纳入转让管理。

（2）国有建设用地使用权转让条件。

以划拨方式取得的国有建设用地使用权转让的，应符合

以下条件：

①具有土地及地上建筑物的合法产权证书；

②涉及改变土地用途且应当办理土地出让手续的，改变

后土地用途应在工业、医疗、养老、教育、文化、体育用地

范围之内；

③符合城乡规划；

④属于国有资产的，应提供国有资产管理部门或上级主

管部门批准文件。

以划拨方式取得的国有建设用地使用权转让，土地用途

符合《划拨用地目录》的，可不补缴出让收入，由市国土资

源局重新颁发划拨用地决定书，直接办理不动产登记手续；

不符合《划拨用地目录》的，经市政府批准后，市国土资源

局与受让方签订《国有建设用地使用权出让合同》，由受让

方足额补缴土地出让收入。

以出让方式取得的国有建设用地使用权，首次转让符合

以下条件的，按照程序办理交易、登记手续。

①按照出让合同约定进行投资开发，完成开发投资总额

的百分之二十五以上，开发投资总额不含国有建设用地使用

权出让价款和向国家缴纳的相关税费；

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②按照出让合同约定进行投资开发，已形成工业用地或

其他建设用地条件；

③出让合同对转让条件另有约定的，从其约定；

④符合城乡规划；

⑤属于国有资产的，应提供国有资产管理部门或上级主

管部门的批准意见。

再次转让的，直接按照程序办理土地交易、登记手续。

以作价出资（入股）和授权经营方式取得的国有建设用

地使用权转让，参照以出让方式取得的国有建设用地使用权

转让规定。

（3）土地分割转让政策。权利人在符合出让合同约定

或划拨决定书规定前提下，满足以下条件的，可以申请分割。

①具有土地及地上建筑物的合法产权证书；

②涉及改变土地用途且应当办理土地出让手续的，改变

后土地用途应在工业、医疗、养老、教育、文化、体育用地

范围之内；

③分割后的宗地具有独立使用价值；

④符合城乡规划；

⑤属于国有资产的，应提供国有资产管理部门或上级主

管部门的批准意见。

经辖区政府或园区管委会认定，工业类产业项目的投资

强度、绿地率、建筑系数等指标不符合相关标准或土地出让

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合同约定标准的，一是鼓励使用权人进行分割转让；二是政

府与使用权人协商收回土地。

（4）实施差别化的税收政策。县（区）政府或园区管

委会应在国家现有工业项目用地标准基础上，进一步提高土

地使用效率，制定本辖区工业类产业项目用地标准和指标运

用体系。加大此类项目实时监管力度，县（区）政府或园区

管委会定期将相关信息推送至税务部门。

2.完善国有建设用地使用权出租机制。

以出让方式取得的国有建设用地使用权出租或以租赁

方式取得国有建设用地使用权转租的，不得违反法律法规和

出让合同或租赁合同的相关约定。

以划拨方式取得国有建设用地使用权出租的，应当缴纳

年租金。县（区）政府作为责任主体，应当做好征缴、巡查、

举报受理和查处工作，建立相关工作机制，提出工作方法和

措施。

3.完善国有建设用地使用权抵押机制。

（1）放宽对抵押权人的限制。按照债权平等原则，自

然人、企业均可作为抵押权人依法申请以国有建设用地使用

权及其地上房屋等建筑物、构筑物所有权办理不动产抵押登

记。有行业管理规定的从其规定。

（2）适当扩大抵押物范围。为鼓励和引导社会资本参

与公益性事业领域投资的需要，允许营利性的养老、教育等

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社会领域机构以有偿取得的土地、地上建筑物等财产设立抵

押权，进行抵押融资。

（3）完善在建建筑物抵押条件。项目单位取得《建设

工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》后，方可办理

在建建筑物及国有建设用地使用权的抵押登记。办理时应提

供测绘机构出具的明确抵押范围的测绘报告和标明抵押楼

座位置的平面布置图。

抵押财产应为已经建造完成的部分，不包括已经办理预

告登记的预购商品房和已经办理预售备案的商品房。

（4）明确工业用地抵押政策。为保持工业用地功能的

完整性，工业用地抵押的，地上建筑物和其他附着物应一并

抵押；在满足宗地独立使用功能的条件下，经依法批准后可

以办理宗地分割，分割后再办理分割登记和抵押登记。

属于工业标准厂房的，可以按具有独立使用价值的幢、

层、套、间等划分定着物单元，每个定着物单元与所在宗地

设为一个不动产单元进行抵押交易、登记，保持权利主体一

致。

（5）合理确定划拨国有建设用地使用权抵押价值。以

划拨方式取得的国有建设用地使用权依法抵押，抵押权人应

当委托第三方依据基准地价和土地估价规范进行评估，并合

理确定划拨国有建设用地使用权价格，其抵押价值应根据划

拨国有建设用地使用权权益价格设定。

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（三）健全服务体系。

1.培育和规范中介组织。发挥中介机构在市场交易活动

中的桥梁作用，使其为交易提供咨询、估价、经纪等服务。

加强对中介机构从事中介活动的指导，使其遵循“自愿、平

等、公平和诚实信用”的原则，遵守职业规范，恪守职业道

德。

市不动产登记中心建立健全中介机构的备案制度，并将

中介机构及其分支机构的名称、住所、法定代表人（执行合

伙人）或者负责人、从业人员等备案信息及诚信档案向社会

公示。

各县（区）政府应当加强对中介机构的监管，建立日常

监督检查制度，对发现的中介机构和其从业人员的违法违规

行为、经查证属实的被投诉举报记录等情况，记入其诚信档

案。引导其诚信经营，对失信的要建立约谈、媒体曝光等惩

戒措施，对严重失信的要清理出中介市场，禁止从事中介服

务活动。

2.做好咨询和调解服务。在交易场所设置专门的咨询窗

口和人员，提供法律、政策咨询服务，编印交易流程明白纸

及各类规范文本，方便交易各方查询，开辟专门的网站栏目，

提供网络查询服务。

发挥土地市场交易机构的专业优势，帮助交易双方理清

权利义务，明晰法律关系及违约责任，促成双方和解或引导

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其通过法律途径解决纠纷，营造良好的交易环境。

3.提高办事效率。在交易场所内，充分利用原有不动产

登记机构、税务、金融等相关部门的办事窗口，增加交易服

务功能，提供土地交易增值服务，接受当事人委托，代办不

动产登记手续，为交易各方提供土地交易、登记的一站式全

程服务，提高办事效率和服务水平。

（四）加强监测监管。

1.强化监测分析。市不动产登记中心做好市场动态监测

监管，完善监测监管信息系统，掌握土地转让、出租、抵押

的数量、结构、价款、时序等信息，研判分析市场形势。

每季度首月10日前作出上一季度《二级市场动态监测

分析报告》，每年1月10前作出上一年度《二级市场动态监

测分析报告》，所需经费列入年度财政预算。

2.完善市场调控。强化一、二级土地市场联动，市地产

交易市场每季度将一级市场交易信息提供给市不动产登记

中心，加强土地投放总量、结构、时序等的衔接，适时运用

财税、金融等手段，加强对土地市场的整体调控。

3.加强价格监管。制定并公示区片交易指导价，完善土

地二级市场的价格形成、监测、指导、监督机制，防止交易

价格异常波动，维护市场平稳运行。交易主体应当如实申报

交易价格，不得瞒报或者作不实申报，瞒报或不实申报的列

入政府失信记录。申报价格明显低于市场价格的，政府可行

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使优先购买权。

4.强化合同履约监管。土地转让后，出让合同和登记文

件中所载明的权利、义务随之转移，受让人应依法履行。国

土资源、住建、城乡规划等部门要加强合同履约监管，并将

相关情况纳入诚信体系进行信用考评。

5.严格责任追究。强化监督问责，减少寻租空间，对违

反土地二级市场相关规定的有关部门、单位以及责任人员严

格实行责任追究，坚决打击各种腐败行为。

（五）强化部门协作。建立各县（区）政府、国土资源、

住建、城乡规划、财政、税务、国有资产管理、工商、金融

监管、人事等部门的联动机制，落实相关责任，强化沟通衔

接。加强涉地司法处置的衔接，对于司法处置涉及国有建设

用地使用权转移的案件，利用现有的“法院与国土资源部门

信息共享和网络执行查询”系统，建立双方执行联动机制。

三、组织实施

（一）加强组织保障。建立完善二级市场试点工作领导

小组。组长由市政府市长担任，副组长由市政府主管城建副

市长担任，成员由市政府主管副秘书长，矿区政府、长安区

政府、桥西区政府、裕华区政府、新华区政府、高新区管委

会、鹿泉区政府、栾城区政府、藁城区政府、正定县政府、

市国资委、市国土局、市住建局、市城乡规划局、市财政局、

市地税局、市工商局、市金融办、市编委办主要领导组成。

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领导小组办公室设在市国土局，具体负责组织和协调二级市

场试点建设工作，办公室主任由市国土局局长兼任。

（二）明确部门职责。进一步明确各成员单位主要工作

职责。县（区）政府应在低效利用土地执行差别化税收政策

过程中制定完善相关政策规定，积极与税收部门沟通，及时

提供相关信息。按照方案要求建立健全出租划拨国有建设用

地使用权年租金征缴工作机制；国有资产管理部门在进行国

有资产处置时涉及国有建设用地使用权转移的，在处置前应

征求市城乡规划、市国土资源局的意见，并如实告知当事人；

市住建局应做好房产交易和土地二级市场交易之间的衔接，

按照职能分工开展好工作；市城乡规划局要充分发挥规划引

领作用，做好土地分割转让规划设计工作；市财政局应完善

相关收费政策规定，重点是适当提高土地闲置费征缴比例，

做好出租划拨土地年租金征缴标准；市地税局应贯彻落实城

镇土地使用税相关税收政策；市金融办协调金融管理部门督

导金融机构严格执行国家有关信贷政策，防范金融风险；市

编委办应在二级市场交易机构工作人员编制方面提供支持。

（三）明确工作步骤。

2017年3月15日—2017年4月，成立领导小组，拟订

实施方案上报国土资源部，设立前期筹备组；

2017年3月—2017年10月，制定并公示区片交易指导

价格，建立交易价格与指导价格动态联动机制；

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2017年4月—2017年6月，组建机构（人员到位、设

置场所、落实资金）；

2017年5月—2017年6月，拟订制式文本、制定交易

规则；

2017年5月—2017年9月，交易系统的开发、测试和

部署，实现与不动产登记及一级市场的联动；

2017年10月，正式开展土地二级市场交易业务；

2017年11月，形成年度报告，上报国土资源部；

2017年12月—2018年5月，总结经验、优化流程、完

善系统、细化规则；

2018年6月，出台《石家庄市土地二级市场交易管理办

法》；

2018年8月，提交总结报告，提出法律法规修改建议。

（四）强化工作原则。按照“封闭运行、风险可控”的

原则，采取边试点、边研究、边总结、边提炼工作方法。各

有关部门要按照职责分工，加强对试点工作的指导监督，依

法规范运行，做到发现问题及时纠偏。

（五）完善制度建设。国土资源部门要会同相关部门，

密切跟踪工作进展，主动适应改革和经济社会发展的需要，

完善相关配套政策和制度。2018年6月以前，出台土地二级

市场交易管理办法。

（六）保障工作经费。试点工作所需工作经费在市、县

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（区）级财政预算中安排。主要包括：

1.试点课题研究。制定并完善土地交易二级市场的一系

列政策措施，包括区片交易指导价格测算、土地使用权分割

转让研究、土地二级市场交易规则拟订等。

2.基础数据整合。包括土地一级市场交易数据和登记数

据、存量建设用地数据等。

3.交易信息系统开发。按照土地交易需求，开发相关子

系统。

4.软硬件设备购置。包括服务器、存储设备、安全设备、

操作系统和数据库软件、办公设备及辅助设备等。

（七）及时总结报告。2017年3月底前就试点工作启动、

机构设立、规章制度建设、部署实施等情况，形成汇总报告

报国土资源部。2017年10月底前，就试点做法与成效等形

成年度进展报告上报省政府，11月底前，经省政府同意后报

国土资源部。2018年8月底前，形成试点总结报告，总结政

策实施效果、提出相关法律法规的修改建议，经省政府同意

后报国土资源部。

（八）做好宣传引导。市国土资源局要会同相关部门做

好试点政策宣讲工作，密切关注舆情动态，妥善回应社会关

切，重大问题及时报告。

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