新丝路，新思路

新丝路，新思路

作者：彭辉上海社会科学院法学所等

来源：《检察风云》2017年第15期

“一带一路”建设的法治保障思考

用法律排除干扰、解决争端

建设“一带一路”虽然是一个造福沿线各国人民的伟大事业，却受到诸多干扰因素的阻碍。

从内部因素而言，“一带一路”所涉及的地区还存在着复杂的宗教、民族矛盾，恐怖主义、分

裂主义和极端主义滋生蔓延。从外部因素而言，近年来，菲律宾、越南等国家挑起领土争端，

并企图以此东盟，干扰中国与东盟的合作；美国提出了“新丝绸之路”，并以经济援助为

诱饵，推动“”；日本也提出了“丝绸之路外交战略”，企图获取中亚资源。仅仅凭

借一国一地的政策难以阻挡或者消除这些影响，只有借助法律防止或者减少各种干扰。

由于参与“一带一路”建设的主体众多，各相关方会在基础设施的互联互通、贸易投资和

金融的便利化及自由化等方面产生大量的分歧与争端。解决争端的前提在于分清是非责任，而

法律正是衡量争端各方是非责任的标准。在“一带一路”建设过程中，相关方应通过制定新的

法律规则，利用现有的法律制度，尽可能地将各方面的事项予以规定，从而明晰各方的权利义

务，为相关方争端的解决奠定基础。

不足与短板

各方法律兼容性不够。一般而言，在主权平等的国际社会，各国立法权彼此独立，在不同

社会制度影响下制定的法律必然不同，所以法律之间的冲突在所难免。大致而言，“一带一路”

建设中的法律冲突问题主要表现为两个方面：一是因宗教信仰问题而产生的法律冲突，二是因

对待法治的态度和标准的差异所导致的法律冲突。就第二个方面而言，“一带一路”沿线国家

的法律体系非常繁杂，大体分属伊斯兰法系、英美法系以及大陆法系等，严苛的技术性标准，

许可证准入制度，海关检查程序繁琐、估价不公，限定外国投资比例，基础设施落后，交通物

流运输信号差，缺乏统一协调等都对“一带一路”自由贸易体系建设造成了巨大阻碍，尤其在

司法制度及法律适用层面，不同法系、不同制度间的冲突亦在所难免。

尚未定型的多边合作机制。首先，各方在不同合作机制中过多交叉。“一带一路”沿线国

多数加入了上海合作组织、中国-东盟“10+1”、亚太经合组织、亚欧会议、亚洲合作对话、

亚信会议、中阿合作论坛、中国-海合会战略对话、大湄公河次区域经济合作等多边合作机制。

不同合作机制在主体上的过多交叉性会给“一带一路”合作机制带来政治负担或外交压力，有

可能会将其他领域的纷争裹挟进来，进而产生更为深刻的矛盾或冲突。其次，运作机制过于松

散。“一带一路”合作机制，或被冠以“对话会议”，或被称为“对话合作”“合作论坛”，

这都表明了其组织上的松散性，并非是法律化和制度化的合作机制，这显然会增加相关方合作

的边际成本，降低边际收益。

纠纷化解保障亟待升级。首先，“一带一路”建设中发生的争议很大一部分属于跨国商事

纠纷，各方普遍重视案件管辖权，最大程度维护本国利益，从而造成商事案件管辖权冲突较为

严重；其次，各方在承认和执行外国法院裁决方面的司法合作面临复杂、不均衡的局面，情况

不容乐观。以中国为例，“一带一路”至少涉及65个国家，但目前中国仅仅与其中24个国家

签订了双边民商事司法协助协定，占比不到一半。加之，中国尚未缔结或参加任何有关外国法

院判决和执行的国际条约，在国际条约和司法协助协定缺失的情况下，如何推进裁决的承认和

执行成为亟待解决的难题。

“一带一路”建设中法治保障构想

从“一带一路”沿线国角度而言，必须提高契约意识、法律意识，厘清拓展海外市场、对

外投资所需要遵守的法律法规。

从事先角度而言，应未雨绸缪积极预防法律风险。①构建信息风险提示机制。由于地域因

素，信息来源相对缩小而且信息可靠性不强，企业在“一带一路”沿线国进行跨国并购时面临

的一个重要风险就是信息风险。为了解决跨国并购收集信息困难，应进一步拓展法律服务领域，

委托专业的涉外律师事务所对相关方的整体法律环境和政策进行调查。对于在不同法系国家设

立的实体，也应设计出符合当地法律要求的管理规范、流程等程序规则，并由法律专业人士进

行审查，为企业并购策略提供有利参考。②协调好沿线国家以其民族传统和宗教信仰为基础形

成的法理体系及其与当代国际法律秩序之间的关系。在“一带一路”的合作中调整产品、服务

和资本等的输入和输出状况、协调好不同法理体系之间及其与国际法律秩序之间的关系、避免

产生新的自由贸易帝国主义。

从事中角度而言，要善用国际投资担保制度，分散法律风险。沿线国家涉及世界三大法系

和中国特社会主义法治法系，如何尽量避免、减少法治冲突，准确适用相关法律，是“一带

一路”建设要解决的重要问题。从双边合作角度而言，在投资协定中除了建立共同的投资风险

防范机制外，还应当依据“法无禁止皆可为”的基本法理和原则，明确投资领域的负面清单，

扩大沿线国家的投资准入领域，并进一步减少投资壁垒，促进投资便利化进程。从多边合作角

度而言，应在《多边投资担保机构公约》框架内建立海外私人直接投资保险制度，承保的风险

范围涵盖汇兑限制、征收、战争及政治等。投资过程中如果发生承保的政治风险并造成投

资者的投资损失，可以由该机构予以代位补偿，以此消除投资者对东道国非商业风险忧虑，促

进资本向沿线国家的流动。

从事后角度而言，应使已有的纠纷得以有效化解。对于已经产生的矛盾如果不能得到及时

处置则会挫伤在“一带一路”沿线国的投资热情，降低运作效率，影响公信力建设。首先，强

化仲裁尤其是商事仲裁建设。与法院诉讼相比，仲裁具有裁决易于执行、高效快捷、程序保密

等诸多优势，对此应抓住机遇，推动建设争端解决机构，促使外方相信并选择接受中国争端解

决机构。其次，进一步发展司法协助制度和法律合作机制。“一带一路”争议解决机制能否真

正有效运作，最终取决于相关裁决能否在所涉国家和地区得以有效承认和执行。这就需要推动

相关国家和地区之间建立起完善的司法协助制度，扩大司法交流与合作的范围和深度。

新兴发展节点，新在哪里

随着“一带一路”倡议的推进，基于沿线互联互通的需求和发展机遇，中国已在沿线国家

投资建设了一批港口、园区、能源基地等新建枢纽性节点，其中诸多枢纽节点位于既有或新兴

的战略通道中的关键位置，具有要素枢纽和发展“增长极”的双重属性。这些枢纽节点由于自

身潜在的成长性，完全能够成为所在区域发展的新支撑点，即“一带一路”沿线的“新兴发展

节点”。

“新兴发展节点”：沿线节点转型升级的新思路

随着“一带一路”倡议的不断推进，沿线主要区域传统节点城市存在的“一城独大”等问

题带来的影响日益凸显。沿线国家既有城市在相关项目推进的安全性，以及基础设施等发展条

件的配合度上往往存在诸多问题，这就需要在当地寻求新的发展节点予以补充。

在这种情况下，中国与一带一路沿线国家合作建设的港口、园区等枢纽性节点发展迅猛，

已逐渐成为区域新的发展增长点。截至2016年底，中国企业已在沿线20个国家建设56个经贸

合作区，累计投资超过180亿美元（约合人民币1240亿元）。但另一方面，中国企业在海外的

基础设施投资和枢纽性节点建设的过程中，也往往遭遇不同程度的发展问题。

究其原因，主要有三个方面的因素制约了这些新枢纽区域的发展：其一，对新兴枢纽区域

的战略高度认识不足，中国的海外枢纽节点建设，更多侧重通道层面的布点连接和基础设施层

次的建设，而未能从区域经济乃至地缘经济角度谋划新节点的区域性支撑作用。其二，新兴枢

纽建设的模式较为传统，相关建设的重点往往聚焦港口、管线、园区等单一功能，而缺乏综合

性的建设思路，特别是未能以城镇发展的整体视角推进区域的自我成长与能级跃升。其三，由

于相关枢纽区域的城市化发展水平较低、区域功能有限，使新兴枢纽节点区域的发展与当地发

展策略的配合性有限，对当地发展的正“外部性”效应发挥不足等。

为解决上述问题和需求，需要对“一带一路”沿线的新发展枢纽节点的性质进行重新认识

和更高层次的功能定位。这种认识和定位可基于“新兴发展节点”（EmergingDevelopment

Pivot）的概念进行整体谋划。所谓新兴发展节点，主要指相对于成熟或完备的发展节点而言，

具备潜力、或处于发展过程中的战略性枢纽空间。

当前世界经贸重心的不断调整为新兴区域发展带来新的机遇。“一带一路”倡议的实践意

义之一，便在于为新兴区域的发展提供重要的支撑和助力。其中，“一带一路”中观层面的重

要任务，便在于培育新兴区域的城市“增长极”，同时对于现有发展节点网络进行补充强化。

“一带一路”沿线区域的新兴发展节点位于沿线国家、区域关键通道上，具有地理、资源、人

文重要价值，是具有巨大发展潜力的枢纽性区域。从趋势上看，这些节点的崛起，对“一带一

路”沿线区域的经济社会发展无疑具有重要的支撑作用，同时，此类枢纽区域的进一步发展，

对于沿线流量通道的安全性和区域多样性发展也具有重要的推进作用。

新兴发展节点的主要特性

由于“一带一路”倡议的“包容”“共赢”性质使然，中国对沿线区域的战略通道认识，

有别于西方的“点状控制”原则，更强调对“线”（Line）状与“带”（Belt）状区域的识

别、开发和有效利用。这是对传统地缘经济视角的新发展和超越，是一种更为综合性的战略通

道认知和运用。

从发展潜力上看，“一带一路”沿线战略通道中的新兴发展节点，基本具备国际流量的承

载能力，以及区位优势。这些相关节点的发展方向，将从单一的流量枢纽或产业园区，成长为

具有综合性功能的城市。其核心在于使相关节点超越传统能源、货物贸易流通节点的“码头”

功能，与所在国形成“在地化”深度合作的态势。进而开发建设以之为核心的节点城市，使之

成为具有“可持续发展”能力和功能扩展能力的“区域发展撬动支点”。

在功能属性方面，新兴发展节点具有战略性重大潜力的，其具有与普通港口、口岸等枢纽

型区域不同的发展特征。总体上，新兴发展节点的主要特征主要反映在功能、战略、资源、规

模、发展等方面。

一是功能体系的多样性：新兴发展节点是具备多种功能发展前景的新兴区域，在资源通道、

物流等核心功能外，还具有资金、人员、信息、文化等多要素流动功能的拓展性。

二是战略职能的融合性：新兴发展节点不仅承担中国“一带一路”倡议的战略支撑职能，

而且具备促进“一带一路”发展机遇与沿线国家重大发展战略相互融合的能力。这种融合作用

主要反映在对沿线国家基础设施建设、国际运输通道、城市发展等方面战略的对接能力。如相

关节点与俄罗斯基础设施“跨欧亚大通道”，哈萨克斯坦基础设施建设“光明大道”计划，蒙

古国“草原之路”计划，巴基斯坦“中巴经济走廊”等战略的对接。

三是要素资源的承载性：新兴发展节点依托地理区位上的优势地位，以及基础设施的转型

升级，能够带来强大的要素流通承载力。这种承载力特别体现在对太平洋、印度洋区域与“世

界岛”新通道之间的能源、资源、商品、信息流的服务能力。

四是规模体量的成长性：从体量上看，新兴发展节点具备空间、人口规模、经济体量的成

长性与强大的网络连接功能，能够发展成为具有区域影响力的城市化空间和区域性枢纽。

五是发展导向的包容性：从发展的作用上看，新兴发展节点对当地区域发展具有嵌入和引

领作用，其发展的效益提升对于所在国及周边区域具有辐射带动作用和效应的共享性。

新兴发展节点的作用与发展方向

从当前的建设趋势上看，“一带一路”沿线新兴发展节点主要分布于6条“一带一路”国

际经济合作走廊之上，数量约为20个。这些新兴发展节点的发展和相互连接，有助于形成国际

经济合作的发展走廊（DevelopmentCorridor）。

其空间分布依托的主要通道类型：

（1）海上发展走廊：主要为战略通道新建港口节点与园区、高铁的互动形成的线状链接节

点网络，主要对接南亚、东南亚、西亚国家的发展战略及城市化需求。

（2）大陆桥发展走廊：主要为中亚、西亚等国家口岸的重要发展节点形成的节点网络，以

铁路、公路与港口的陆海联运线路为连接轴线。

（3）新兴领域合作走廊：依靠航空、网络、信息等非线性连接或虚拟空间通道的战略性新

枢纽网络。

新兴发展节点对于“一带一路”沿线城市网络的构架和经济发展走廊的形成具有重要的支

撑和带动作用。总体上看，其主要发挥的作用应体现在几个方面：（1）战略通道的“保障者”。

新兴发展节点的重要作用，在于发挥区位优势，承载其他网络节点城市难以承担的通道流量枢

纽职能和通道安全性维护职能。（2）城市走廊的“联结者”。从城市间互动的规模和强度上看，

“一带一路”沿线经济合作走廊的城市带连接尚有缺失的城市节点。这就需要新兴发展节点通

过自身成长担当起连接城市走廊的职能，补齐“一带一路”城市带的链接薄弱环节。（3）区域

发展的“发起者”。新兴发展节点应成为所在国欠发达区域发展的重要引擎，配合所在国战略，

带动周边欠发达区域的城市化与国际化发展。

新兴发展节点对于“一带一路”沿线城市网络的构架和经济发展走廊的形成具有重要的支

撑和带动作用。从相关节点的战略作用及发展潜力上看，新兴发展节点可分为以下几种类型：

（1）资源保障类：即海外能源和关键原材料的流动承载区，主要承担战略资源的运输和保障职

能，并在资源枢纽功能基础上实现功能拓展；（2）商贸物流类：即重要能源原材料及重要商品

的“登陆点”和“换乘站”，主要基于自身的区位优势及产业、基础设施条件，形成国际商贸

物流的关键枢纽区，并延伸产业链及功能体系；（3）产业发展类：主要为关键性的产业型边境

口岸，主要基于自身资源条件及通道节点优势，以产业园区为依托，形成区域产业体系的重要

节点或增长极。

中国在“一带一路”沿线新开辟的航运、基础设施节点，不仅在于确保资源、能源、商品

等要素的运输和流通，更在于通过新兴节点的发展，对于沿线通道及区域、国家的整体发展的

支撑和拓展作用。因此，新兴发展节点在自身主要功能得到强化的基础上，与所在区域及城市

之间的互动，以及彼此间互联互通网络的构建，就成为此类节点发挥区域性作用的重要拓展方

向。

同时，“一带一路”沿线战略通道中的新兴节点，基本具备国际流量的承载能力，以及区

位优势。相关节点的发展方向，应当超越单一的流量枢纽或产业园区定位，成长为具有综合性

功能的城市。这些新兴节点的城市化发展路径，需要高度关注。其中，中国城市发展模式和经

验在当地的应用和推广形式，以及城市发展与当地区域发展战略的兼容性问题，无疑是需要重

点关注的内容。