土地相关法律知识学习材料

土地相关法律知识学习材料

企业管理与法律事务部刘继瀛

第一部分概述

一、土地法律关系

法律关系是法律在调整人们行为的过程中形成的特殊的权利

和义务关系。《民法通则》调整民事法律关系，《合同法》调整合同法

律关系，《婚姻法》调整婚姻家庭法律关系，《刑法》调整刑事法律关

系。

土地法律关系是指根据土地法律规范产生、以主体间的权利（权

力）与义务关系的形式表现出来的特殊的社会关系。

根据法律调整的土地关系的性质，把土地法律关系划分为民事

土地法律关系和行政土地法律关系。

1、民事土地法律关系

具有私法性质的法律关系，是受民法规范调整的土地关系，表

现为平等之体之间的民事权利义务关系。主要有：

（1）土地物权法律关系。土地所有权法律关系、土地用益物权

法律关系和土地担保物权法律关系。

（2）土地债权法律关系。在土地物权流转和担保物权设定时产

生的法律关系。

2、行政土地法律关系

具有公法性质的法律关系，是受行政法律规范调整的土地关系，

表现为不平等主体之间的行政权力义务关系。如土地规划法律关系、

土地征收征用法律关系以及土地地籍管理法律关系等。

二、土地法律体系

1、宪法

2、法律

（1）没有专门的土地法

（2）基本法：《民法通则》和《物权法》

（3）普通法：主要有《土地管理法》、《房地产管理法》、《农村

土地承包法》和《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，还有《农业

法》、《森林法》、《水土保持法》和《矿产资源法》中涉及土地的规定。

3、行政法规

《土地管理法实施条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂

行条例》、《基本农田保护条例》、《土地复垦规定》等。

4、地方性法规

省一级人大及其常委会以及省会城市、经济特区所在地的市和

国务院批准的较大的市的人大及人大常委会颁布的土地方面的规范

性文件，如有些省颁布的土地法实施办法、土地监察条例等。

5、部门规章和地方政府规章

部门规章是国务院各部委颁布的规章，有《建设用地审查报批

管理办法》、《建设项目用地预审管理办法》《划拨土地使用权管理暂

行办法》、《土地违法案件查处办法》、《土地登记办法》等。

地方政府规章省一级政府以及省会城市、经济特区所在地的市

和国务院批准的较大的市的政府制定的规章。

三、建国后我国土地法律制度的历史沿革

1、1949——1952年，实行农民的土地所有制，土地私有。

2、1953——1957年，确定了我国农村集体土地所有权制

度和国家建设征用土地制度。社会主义改造，经过初级社、高级社，

发展到人民公社，土地由私有变成集体所有，“队为基础，三级所有”

国家建设征用土地制度。

3、1958——1960年，期。农村集体土地所有、国家

建设征用土地制度。

4、1961——1966年，农村集体土地所有、国家建设征用土

地制度。恢复了自留地、自留山。

5、1966——1976年，文化大革命期间，农村集体土地所有、

国家建设征用土地制度。

6、1978年——公有制，全民所有制和集体所有制，实行家

庭联产承包责任制。

四、土地法的基本原则

1、坚持土地公有制原则

2、尊重和保护土地物权原则

3、合理、可持续开发利用土地原则

4、实行最严格的土地管理原则

5、土地用途管制原则

6、土地与社会经济协调发展原则

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第二部分两个重要的土地法律制度

土地法律制度:土地物权制度、土地用途管制制度、耕地保护制

度、土地征收制度、地藉管理制度等。

一、土地物权制度

物权是指权利人支配特定物的权利。物权是最重要的基础性财

产权利，关于物权的界定、确认、保护及其流转也是社会生活中最重

要的制度，私法领域的两个支点，一个《物权法》，主要讲的是物权

的界定、确认和保护；另一个《合同法》，讲的是物权流转过程中的

权利义务关系。很多熟悉的法律谚语，如“有恒产者有恒心”、“风可

进，雨可进，国王不能进”等都讲的是物权的界定及其神圣不可侵犯

性。物权包括所有权、用益物权和担保物权，其核心是所有权，另外

两种都是在所有权基础上产生的。

（一）所有权

所有权是完全物权，是指所有人依法对自己财产所享有的占有、

使用、收益和处分的权利。土地所有权是指土地所有者对其所有的土

地享有的占有、使用、收益和处分的权利。根据《宪法》和《土地管

理法》的规定，我国实行土地公有制，包括全民所有制和集体所有制。

1、国家土地所有权，是指国有土地属于全民所有，由国务院代表

国家依法行使对国有土地的占有、使用、收益和处分的权利。

（1）国家土地所有权的主体：根据《土地管理法》第2条的规

定，国家土地所有权的行使主体由国务院代表。通过法律的授权，行

使国家土地所有权的主体有国务院和地方各级人民政府以及国土资

源部和地方各级土地行政主管部门，如划拨、出让国有土地使用权。

（2）国家土地所有权的客体：《土地管理法实施条例》第2条

规定，下列土地属于全民所有即国家所有：①城市市区的土地；②农

村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；③国家依

法征收的土地；④依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及

其他土地；⑤农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其

成员集体所有的土地；⑥因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成

建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

2、集体土地所有权，是指集体组织及其全体成员对集体土地所

享有的占有、使用、收益和处分的权利。

（1）集体土地所有权的主体：《物权法》第60条规定：属于村

农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所

有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济

组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，

由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。

（2）集体土地所有权的客体：《土地管理法》第8条规定：

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于

农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

（二）用益物权

用益物权与担保物权是一对相对的概念，都是他物权，不完全物

权。用益物权是指权利人依法对他人的不动产或者动产享有占有、使

用和收益的权利。是基于一定的目的对他人的不动产和动产进行使用

和收益的限制物权。主要有土地承包经营权、建设用地使用权、宅基

地使用权、地役权、自然资源使用权（海域使用权、探矿权、采矿权、

取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利）。

1、建设用地使用权

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《土地管理法》、《房地产管理法》等法律法规中的概念“国有

土地使用权”，《物权法》命名为“建设用地使用权”。概念的模糊

性。

建设用地使用权是指使用权人在国家所有的土地上享有的占有、

使用、收益的权利。专指国有土地作为建设用地而设定的使用权，集

体土地也可以用作建设用地，但是与建设用地使用权概念无关。

取得建设用地使用权主要有出让和划拨两种方式。

（1）建设用地使用权出让，一级市场土地流转，由土地所有权

人流向土地使用权人，是指国家将国有建设用地使用权在一定年限内

出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付建设用地使用权出让金

的行为。在这个法律关系中，国家是土地所有权的出让人，土地使用

者是受让人，标的是建设用地使用权。民事法律关系。

①出让的方式：协议、招标、拍卖、挂牌。协议的方式目前很

少见。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的规定》中规定，工

业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个

以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。

②出让土地使用权的期限：居住用地70年，工业用地50年，

教育、科技、文化、卫生、体育用地50年，商业、旅游、娱乐用地

40年，综合或其他用地50年。

③出让土地使用权的利用：1.按规划用途用于建筑物、构筑物

及其附属设施的建设；2.在二级市场上流转，包括转让、出资、赠与、

互换等，也可以出租（建设用地使用权与土地使用权能或功能的区

别）、抵押。

（2）建设土地使用权的划拨，是指县级以上人民政府依法批准，

在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者

将土地使用权无偿交付给土地使用者的行为。行政行为。

①划拨土地使用权的期限：没有期限限制。

②划拨土地使用权的范围限制：根据《城市房地产管理法》第

24条的规定，以下几类用地可以采用划拨的方式取得建设用地使用

权：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公

益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；

（四）法律、行政法规规定的其他用地。

直接依据——《划拨用地目录》，列举了19种用途的划拨用地

范围。

跟我们公司业务相关的规定：《划拨用地目录》第3条：“对国

家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以以划拨

方式提供土地使用权。对以营利为目的，非国家重点扶持的能源、

交通、水利等基础设施用地项目，应当以有偿方式提供土地使用权。”

“（十三）电力设施用地：发（变）电主厂房设施及配套库房设施；

发（变）电厂（站）的专用交通设施；配套环保、安全防护设施；

新能源发电工程电机，厢变、输电（含专用送出工程）、变电站设

施，资源观测设施；输配电线路塔（杆）,巡线站、线路工区,线路

维护、检修道路；变（配）电装置，直流输电换流站及接地极；输

变电、配电工程给排水、水处理等水工设施；输变电工区、高压工

区。”办公生活设施的建设不能用划拨地。

③划拨用地使用人的问题：我们公司改制尽职调查，机构认为

我们下属电站的划拨地都要缴纳出让金，变成出让地。对划拨用地

使用主体的认识有误区。《划拨用地目录》第3条规定，符合本目

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录的建设用地项目，由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府

批准，方可以划拨方式提供土地使用权，该条并没有限定划拨用地

使用人的所有制性质，也就是说，只要符合《划拨用地目录》规定

的范围，国有企业、民营企业、三资企业、股权多元化的有限公司、

股份公司都可以使用划拨用地，不分企业性质，并且，只要原用途

不变，企业股权转让、增资扩股、募资上市都不影响划拨土地的使

用性质。

④划拨土地使用权的利用：1.按审批的目的进行使用；2.原则上

不能进行流转，即不得转让、出租、抵押。在符合条件的情况下，

缴纳了土地出让金才可以流转。越来越难。（企业改制、招牌挂制度）

2、土地承包经营权

土地承包经营权是我国农村集体经济以家庭联产承包为基础、统

分结合的双层经营体制的产物，是在《物权法》中明确的一种物权，

是指权利人对集体所有或国家所有由集体使用的土地，依照法律和合

同的规定享有从事种植业、林业、畜牧业等农业生产的权利。

（1）土地承包经营权的取得：土地承包经营权的取得方式有以

家庭承包方式取得和以招标、拍卖、公开协商等方式取得两种。这两

种承包方式有很大的不同，我们通过二者之间的区别来了解一下土地

承包经营权制度：

①发包的标的不同。家庭承包的土地主要是本集体经济组织的耕

地、林地、鱼塘、草场等可以从事农业生产的土地；以招标、拍卖、

公开协商等方式承包的土地主要是不宜采取家庭承包方式的荒山、荒

沟、荒丘、荒滩等“四荒”地。

②承包人和性质不同。家庭承包地的取得是基于集体组织成员的

身份而取得，也就是说，只要是该集体组织的成员，不论是男女、老

幼、身体状况，人人有权要求承包土地，任何人不得剥夺，它具有社

会保障的性质。对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩

等农村土地，一般采用招标、拍卖、公开协商的方式进行承包，这种

承包方式的承包对象不限于本集体经济组织的内部成员，外村的农

户、其他组织等从事农业生产经营者都可通过承包合同取得对这些土

地的承包权。

③程序不同。对于家庭承包的土地，只要是该集体组织的成员，

均有权承包本集体经济组织发包的农村土地，任何组织和个人都不得

剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。对于“四荒”

地，发包方将其发包给本集体经济组织以外的单位或个人承包，应当

事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或2/3以上村

民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准；同时，应对承包方的资

信情况和经营能力进行审查；并且，在同等条件下，本集体经济组织

的成员享有优先承包权。

（2）土地承包经营权的流转：土地承包经营权可以流转，《物

权法》、《农村土地承包法》对农村土地承包经营权的经济价值的体

现都做了一定的安排。

①流转方式：对于家庭承包取得的土地承包经营权，可以采取转

包、出租、互换、转让或其他方式流转。对于通过招标、拍卖、公开

协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林

权证等证书的，其土地承包经营权可以采取转让、出租、入股、抵押

或其他方式流转。区别：家庭承包的土地不能抵押、入股。

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十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决

定》指出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权

抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。

鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、

农业企业流转，发展多种形式规模经营。

②流转限制：1.不得改变土地的农业用途；2.流转期限不得超过

承包期的剩余期限。

3、宅基地使用权

宅基地使用权是一种非常特殊的用益物权，我国独有的，它是

设定在集体所有土地上建造住宅的权利。享有该权利的主体只有农村

集体经济组织成员，权利客体只能是集体所有的土地。

（1）宅基地使用权的取得：原始取得和继受取得。

①原始取得：集体经济组织成员通过申请审批取得宅基地使用

权。程序：村民向村委会提出申请，经村委会张榜公布、村民会议同

意，提交乡镇人民政府审核，报县土地管理部门审批。对于申请宅基

地，有一户一宅以及宅基地范围、分配标准语面积等一些限制条件。

②继受取得：继承、受赠房屋取得宅基地使用权，通过受让房

屋间接取得宅基地使用权（有严格限制条件）。

（2）宅基地使用权的流转：宅基地使用权不能流转，不能转让，

不能抵押，也不能租赁。1999年《国务院办公厅关于加强土地转让

管理严禁炒卖土地的通知》中规定,农民的住宅不得向城市居民出售，

也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法

建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。悬而未决的“小产权

房”，违反了这一规定。

农村住宅可以转让，按“地随房走”的原则，住宅转让导致宅

基地使用权间接转让。对于农村住宅的转让，有严格的条件限制：1.

转让人与受让人必须是同意集体经济组织的成员。如果是城镇居民、

外村村民购买本村住宅的，合同无效。2.受让人没有住宅和宅基地。

3.转让行为需征得本集体经济组织的同意。未经同意擅自转让的无

效。农村村民出卖、出租住房的后果：再申请宅基地，不予批准。

十八届三中全会对宅基地制度没有过多涉及，应该还在探索中；

对于农民住宅，给出的方向是“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、

担保、转让”。

（三）土地抵押权

抵押权是一种非常重要的担保物权，是指指债务人或者第三人

不转移财产的占有，将该财产作为债权的担保，债务人未履行债务时，

债权人依照法律规定的程序就该财产优先受偿的权利。

抵押权一般是设定在不动产或动产所有权基础上的担保物权，

我国的土地抵押权比较特殊，由于我国的土地所有权属于全民所有或

集体所有，不能用于抵押，所以土地抵押权只能设定在土地使用权上。

1、可用于设定土地抵押权的标的：

（1）以出让方式获得的国有土地使用权。

（2）以招标、拍卖、公开协商等方式取得的“四荒”土地承包

经营权。

（3）间接实现的土地抵押权。《物权法》第183条规定，乡镇、

村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建

筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。

（4）以家庭承包方式取得的土地承包经营权。

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2、不能设定土地抵押权的土地物权：

（1）土地所有权，包括国家所有和集体所有。

（2）以划拨方式获得的国有土地使用权，抵押需经过严格的审

批程序，补交土地出让金。

（3）宅基地。

（4）耕地、自留地、自留山等集体土地的使用权。（十八届三

中全会赋权）

（5）家庭承包获得的土地承包经营权。（十八届三中全会赋权）

3、土地抵押权的设立：

《物权法》对不动产物权的设立采用登记生效主义，所以，设

定土地抵押权，必须办理登记手续，土地抵押权自记载于不动产登记

簿时发生效力。

二、土地用途管制制度

什么是土地用途管制制度，我们先举两个例子：例如我家农村

有2亩耕地，正好在公路边，我想把它填平了，盖上房子，开个小饭

馆或小旅店，行不行？不行。耕地你只能用来种地或种菜，不能干别

的。另外一个，比如说一家在城市的工厂，效益不行，已经停产了，

厂子正好在市中心，自己把厂子拆了盖个商业中心，行不行？也不行。

要想盖商业中心，必须变规划。这就是土地管制。

土地用途管制制度是我国土地管理中的一项重要制度，是《土

地法》确立的加强土地资源管理的基本制度。主要是通过编制土地利

用规划，规定土地用途，明确土地使用限制条件，实行用途变更许可

的一项强制性管理制度。

（一）目的和作用：严格限制农用地转为建设用地，控制建设

用地总量，对耕地实行特殊保护，促进经济增长方式和土地利用方式

由粗放型向集约型转变，保障粮食安全，保障经济发展，保障生态安

全，实现社会经济可持续发展的目标。

（二）手段：土地利用总体规划。对土地资源的利用，特别是

各类非农建设占用耕地，严格按土地利用总体规划和年度计划供地，

严格农用地转用和土地征收审批，严格执行耕地“占一补一”的补偿

制度，严格依法征地和执行征地补偿安置制度。

（三）土地用途分类：一级分为三类：农用地、建设用地和未

利用地。

1、农用地：包括耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地等。

农用地以集体所有土地居多，国有土地也有农用地。

2、建设用地：包括商服用地、工矿用地、公共设施用地、公共

建筑用地、住宅用地、交通运输用地、水利设施用地、特殊用地等。

一般建设用地都是城市的国有土地，包括将集体所有土地征收后转为

建设用地。集体所有土地也可用作建设用地，除了宅基地外，还有乡

村规划内的乡镇企业、乡村公共设施和公益事业设施的建设，都利用

集体所有制土地。现在，有些地方，如四川，乡镇也划出一些集体所

有土地搞工业园区开发。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改

革若干重大问题的决定》指出，“建立城乡统一的建设用地市场。在

符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租

赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”

3、未利用地：农用地和建设用地以外的土地。

（四）土地利用总体规划

1、依据：《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《城乡规划

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法》、《土地利用总体规划编制审查办法》、《土地利用年度计划管理办

法》等。

2、编制：土地利用总体规划由国家、省、地（市）、县（市）、

乡（镇）五级组成，采用自上而下的方法，逐级进行。上级土地利用

总体规划是下级土地利用总体规划的编制依据。

3、审批：土地利用总体规划的审批机关只有国务院和省级人民

政府两级。全国土地利用总体规划，省、自治区、直辖市的土地利用

总体规划和省会城市、人口在100万以上的城市以及国务院指定城

市的土地利用总体规划，由国务院审批；除此之外的土地利用总体规

划由省级人民政府审批，其中，乡（镇）土地利用总体规划，省级人

民政府可授权设区的市、自治州人民政府批准。

（五）土地利用年度计划

土地利用年度计划是实施土地利用总体规划的重要措施，是农

用地转用审批、建设项目立项审查和用地审批、土地开发和土地整理

审批的依据。

土地利用年度计划包括农用地转用计划指标、耕地保有量计划

指标和土地开发整理计划指标三项指标体系。农用地转用计划指标也

称为新增建设用地计划指标，包括新增建设用地总量和新增建设占用

农地及耕地指标。新增建设用地计划指标分为城镇村建设用地指标和

能源、交通、水利、矿山、军事设施等独立选址的重点建设项目用地

指标。

（六）土地登记注册土地用途

土地登记中明确土地用途，土地使用人必须按登记的用途使用，

不得擅自改变用途，私自占用、擅自改变土地用途的将受到法律法规

的严厉处罚。城镇土地登记中土地用途主要分为工业用地、居住用地、

商业用地等。

（七）土地用途变更的审批

土地使用人确需变更建设用地土地用途的，应经土地主管部门

同意后，由人民政府批准；如果在城市规划区内改变土地用途的，在

报批前，应先经城市规划行政主管部门同意。

三、土地变性

土地变性不是法律术语，也不是专有概念，但我们在工作中会

经常用到。土地变性包括两种情况，一种是土地所有权的转移，指征

收集体所有土地；另一种是土地用途的变更，如工业用地转为房地产

开发用地。

（一）土地所有权转移

我国土地所有权不能流转，无论国有土地，还是集体土地，均

不能买卖、抵押。土地所有权的转移，法律仅规定了一种情况，即土

地征收。单向转移，将集体土地所有权转变为国家所有。

土地征收，指国家为了公共利益的需要，按照法律规定的权限

和程序，依法给予农民集体经济组织和农户土地的地上物补偿后，强

制将农村集体所有土地转变为国家所有的一种具体行政行为。

1、程序：申请、拟定方案上报、审批三个环节。

2、审批：批准机构只有国务院和省级人民政府两级。征收以下

土地，由国务院批准：（1）基本农田；（2）基本农田以外的耕地超

过35公顷；（3）其他土地超过70公顷。征收前述以外土地的，由

省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

3、补偿标准：（1）耕地补偿，包括土地补偿费、安置补助费、

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地上附着物和青苗补偿费。耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年

平均产值的6——10倍；每一个需要安置的农业人口的安置补助标准

为该耕地前三年平均产值4——6倍，限额为：每公顷耕地的安置补

助费最高不得超过被征收前三年平均产值的15倍；附着物和青苗补

偿标准，由省、自治区、直辖市规定。（2）其他土地的土地补偿费和

安置补助费标准由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和

安置补助费标准规定。（3）征收城市郊区的菜地，用地单位应当缴纳

新菜地开发建设基金。

（二）土地用途的变更

土地用途的变更，可以将农用地变为工业用地或商业用地、房

地产用地、旅游用地等，也可以将城市中的工业用地变为商业用地或

房地产开发，以及未利用地的土地用途变更等等。

一方面，我国对土地实行严格的土地用途管制制度；另一方面，

土地用途变更后往往能使土地价值大增，带来巨大的经济利益。所以，

土地用途的变更审批程序很严格，必须向政府申请，由政府审批。如

果在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应先经城市规划行政

主管部门同意。改变土地用途，要按当时的市场价补交土地出让金。

跟土地用途变相关更最重要的一个制度是农用地转用制度。

（三）农用地转为建设用地

集体所有的农用地转为工业用地或商业用地，是最常见、最典

型的土地变性案例，土地所有权转移和土地用途变更两方面都涉及，

所以，既要办理征地审批，也要办理农用地转用审批。

对于农用地转用，《土地管理法》第44条和第45条专门做了

严格规定，主要有以下几点：

1、农用地转为建设用地的，必须办理农用地转用审批手续。

2、省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型

基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，由国务院批准。

国务院批准农用地转用审批手续的，同时办理征地审批手续，不再另

行办理征地审批手续。

3、在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模

范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度

计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用

地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

4、上述两条规定以外的建设用地，涉及农用地转用审批的，由

省级人民政府批准。省级人民政府批准的农用地转用手续，如果征地

批准权限也在省级政府的权限之内，则同时办理征地审批手续，不再

另行办理征地审批手续；如果征地超过了省级政府的审批权限，需要

另行办理征地审批手续。

四、总结

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土地物权

所有权

用益物权

担保物权

土地用途

农用地

工业用地

国家土地

所有权

国有土地

使用权

出让方式取

得国有土地

使用权

土地抵押

权

商业用地

划拨方式取

得国有土地

使用权

房地产用

地

集体土地

所有权

土地承包

经营权

家庭承包土地

的土地承包经

营权

土地抵

押权

旅游娱乐

用地

四荒土地的土

地承包经营权

土地抵

押权

未利用地

宅基地使

用权

地役权

第三部分建设项目用地相关知识

一、建设项目用地办理程序

用地预审申请

项目前期

用地预审批复

建设用地申请

农用地转用

审批手续

一书四方案

征地审批

手续

审查拟定方案

国土资源部门审核

施工准备阶段

省级人民政府或国

务院审批

征地

建设用地批准书

国有土地划拨决定书

工程实施阶段

建设用地规划许可证

竣工验收土地证书

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二、建设项目用地预审

（一）建设项目用地预审时间：需审批的建设项目在可行性研究

阶段，由建设用地单位提出预审申请。需核准的建设项目在项目申请

报告核准前，由建设单位提出用地预审申请。需备案的建设项目在办

理备案手续后，由建设单位提出用地预审申请。

（二）建设项目用地预审需提交的材料：

（1）建设项目用地预审申请表；

（2）建设项目用地预审申请报告，内容包括拟建项目的基本情

况、拟选址占地情况、拟用地面积确定的依据和适用建设用地指标情

况、补充耕地初步方案、征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟

安排情况等；

（3）项目建议书批复文件或者项目备案批准文件；

（4）单独选址建设项目拟选址位于地质灾害防治规划确定的地

质灾害易发区内的，提交地质灾害危险性评估报告；

（5）单独选址建设项目所在区域的国土资源管理部门出具是否

压覆重要矿产资源的证明材料。

直接审批可行性研究报告的审批类建设项目与需核准的建设项

目，申请用地预审的不提交前款第（3）、（4）、（5）项材料。

（三）建设项目用地预审的作用：预审意见是有关部门审批项目

可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件。未经预审或者预审

未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准

农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。

（四）建设项目用地预审的有效期：建设项目用地预审文件有效

期为两年，自批准之日起计算。

三、建设用地申请报批

（一）土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外单独选址

的建设项目用地（能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目需

要使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地）

1、建设单位持建设项目预审意见及其他文件向市、县人民政府

土地行政主管部门提出用地申请。

2、土地行政主管部门审查后，组织上报材料。

上报材料主要是“一书四方案”，根据不同情况，分别如下：

建设占用农用地的，市、县人民政府土地行政主管部门应拟定

农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案，编制建

设项目用地呈报说明书。

建设只占用农民集体所有建设用地和未利用地的，市、县人民

政府土地行政主管部门只需拟订征用土地方案和供地方案。

建设只占用国有农用地的，市、县人民政府土地行政主管部门

只需拟订农用地转用方案、补充耕地方案和供地方案。

建设只占用国有未利用地，应由国务院批准的，市、县人民政府

土地行政主管部门只需拟订供地方案；其他建设项目使用国有来利用

地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理。

3、“四方案”经批准后，由市县人民政府组织实施，向建设单

位办法建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土

地行政主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同；划拨使用国有

土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向建设单位颁发《国有

土地划拨决定书》。

（二）土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的建设项

21

目用地

1、建设单位持建设项目预审意见及其他文件向市、县人民政府

土地行政主管部门提出用地申请。

2、土地行政主管部门审查后，拟定供地方案，报市、县人民政

府批准或上级人民政府批准。

3、供地方案经批准后，由市县人民政府向建设单位办法建设用

地批准书。

简化的前提是“四方案”的审批以及组织实施已经由地方政府

完成，熟地供应。

四、征地程序

1、发布拟征地公告。由市、县国土行政管理部门在被征收土地

所在地的镇、村、组范围内发布《拟征地公告》，以书面形式告知被

征土地的农民集体经济组织和农户，征地范围、位置、补偿方式、补

偿标准、安置途径以及征地用途等。

2、确认征地调查结果。当地国土行政管理部门应委托相应资质

的勘测单位对拟征地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、

数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户

和地上附着物产权人共同确认。

3、组织征地听证。在征地依法报批前，当地国土行政管理部门

应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安

置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听

证规定》规定的程序和有关要求组织听证。以上被征地农民知情、确

认的有关材料系征地报批的必备材料。

4、拟订“一书（三）四方案”，组卷上报审批。由县或市级国

土行政管理部门根据前述程序，按照《建设用地审批管理办法》对报

批材料的要求拟订“一书四方案”即：“建设用地说明书，农用地转

用方案，补充耕地方案，征收土地方案，供应土地方案。”并组卷向

有批准权的机关报批。

5、征收土地公告。征收土地的市、县人民政府应当在收到省级

政府或国务院征地批复文件之日起10个工作日内在被征地所在地的

乡（镇）村、组进行征收土地公告。征收土地公告的内容包括：批准

征地机关、批准文号、征地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农

业人员安置办法和办理征地补偿的期限等。

6、征地补偿登记。被征地的所有权人、使用权人应当在《征收

土地公告》规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土

地行政主管部门办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、

农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内

容以市、县国土行政管理部门的调查结果为准。

7、拟定征地补偿安置方案并公告。县或市级国土行政管理部门

根据省或国务院征用土地批准文件批准的《征收土地方案》在征用土

地公告之日起45日内以被征地的所有权人为单位拟订征地补偿、安

置方案并予以公告。《征地补偿、安置方案公告》内容包括：被征用

土地的位置、地类、面积；地上附着物和青苗的种类、数量；需要安

置的农业人口的数量；土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方

式；安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；地上附着物和

青苗的补偿标准和支付方式；农业人员的具体安置途径；其他有关征

地补偿、安置的具体措施。

8、征地补偿安置方案公告。县或市级国土行政管理部门应当主

23

动听取被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补

偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。

无需修改的，征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后予以公告，

由国土资源部门组织实施。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依

照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改后公告。

9、落实征地补偿、安置资金（包括社保金）。市、县国土行政

管理部门按规定在拟征地补偿、安置方案批准之日起三个月内全额支

付征地补偿、安置以及社保费等各项费用。

10、腾交土地。任何单位或者个人违反土地管理法律、法规规

定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上政府土地行政主管部门责

令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。

五、临时用地

1、临时用地单位就临时用地征得土地所有者或国有土地使用者

同意，并就补偿和使用后土地恢复等事项初步达成协议。

2、临时用地单位向当地县、市人民政府土地行政主管部门提出

临时用地申请，并附建设单位与土地所有者或国有土地使用者的原则

协议。在城市规划区的，还应当取得城市规划行政主管部门的同意。

3、县、市人民政府土地行政主管部门对临时用地的用途、使用

方式、土地权属、补偿、复垦措施及退还时间等进行审查后，作出是

否批准临时用地的决定。

4、临时用地经依法批准后，临时用地单位根据土地权与土地行

政主管部门或者农村集体经济组织或者村民委员会正式签订临时使

用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。

办理有关手续后，临时用地单位可以按照批准的用途和期限合理

使用土地。使用结束后，临时用地单位要复垦退还土地。

25

第四部分土地征收、出让、转让各环节涉及的各种费用和税金

一、土地征收环节涉及的各种费用及税金

1、征地补偿安置费用

《土地管理法》第47条规定征地补偿安置费用的原则和标准：

（1）土地补偿费。征用耕地（包含菜地）的补偿标准，为该耕

地被征收前三年平均年产值的6～10倍，具体标准由省、自治区、

直辖市人民政府在此范围内规定。征收果园、经济林等其他土地的补

偿标准，由省、自治区、直辖市人民政府参照征收耕地的土地补偿费

规定。土地补偿费归农村集体经济组织所有。

（2）安置补助费。征收耕地（包含菜地）的安置补助标准，按

照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补

助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的4～6倍。但是，每

公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产

值的15倍。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。

需要安置的人员由农村集体经济组织的，安置补助费支付给农村集体

经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安

置补助费支付给安置单位；不需要安置的，安置补助费发放给被安置

人员个人或者征得安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平

均年产值的30倍。

（3）青苗的补偿费和地上的附着物补偿费。农作物青苗、水产

种苗以及林木、果木、水井、房屋等建筑物的补偿费由省、自治区、

直辖市人民政府规定。

（4）新菜地开发基金。征收城市郊区的菜地，应当按照国家有

关规定缴纳新菜地开发建设基金。

2、征地管理费

根据《征地管理费暂行办法》的规定，征地管理费按照土地补

偿费、安置补助费、青苗的补偿费、地上的附着物补偿费和新菜地

开发基金的1.5%～4%收取，各省、自治区、直辖市物价、财政部

门可制定实施细则。

3、耕地占用税

《耕地占用税暂行条例》规定，耕地占用税的税额规定如下：

（1）人均耕地不超过1亩的地区（以县级行政区域为单位，下同），

每平方米为10元至50元；（2）人均耕地超过1亩但不超过2亩

的地区，每平方米为8元至40元；（3）人均耕地超过2亩但不超

过3亩的地区，每平方米为6元至30元；（4）人均耕地超过3亩

的地区，每平方米为5元至25元。各地适用税额，由省、自治区、

直辖市人民政府在上述的税额幅度内，根据本地区情况核定。但各

省、自治区、直辖市人民政府核定的适用税额的平均水平，不得低

于国务院财政、税务主管部的确定各省、自治区、直辖市的平均税

额。《耕地占用税暂行条例实施细则》规定了各省、自治区、直辖

市的平均税额。

地区

上海

27

每平方米平均税额（元）

45

北京

天津

江苏、浙江、福建、广东

辽宁、湖北、湖南

河北、安徽、江西、山东、河南、重庆、四川

广西、海南、贵州、云南、陕西

山西、吉林、黑龙江

内蒙古、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆

40

35

30

25

22.5

20

17.5

12.5

经济特区、经济技术开发区和经济发达且人均耕地特别少的地

区，适用税额可以适当提高，但是提高的部分最高不得超过本条例

第五条第三款规定的当地适用税额的50%。

占用基本农田的，适用税额应当在本条例第五条第三款、第六

条规定的当地适用税额的基础上提高50%。

4、耕地开垦费

《土地管理法》第31条规定，国家实行占用耕地补偿制度。非

农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由

占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；

没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、

直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

5、新增建设用地土地有偿使用费

根据《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》的规定，

全国新增建设用地土地有偿使用费划分为15个等别，不同等别按照

每平方米10～140元不等的标准征收。

根据《财政部关于新增建设用地土地有偿使用费征管中有关政策

问题的批复》的有关规定，新增建设用地土地有偿使用费的缴纳主体

应为取得新增建设用地的市、县人民政府，而不是具体的用地单位。

在城市用地规模之外单独选址且属于划拨用地目录范畴的，不缴纳新

增建设用地土地有偿使用费。国家能源、交通等重点基础设施建设项

目在城市用地规模外单独选址且属于划拨用地目录范畴的，不征收新

增建设用地土地有偿使用费。

6、其他：基本农田开发基金、森林植被恢复费、勘测定界费、

地籍勘察费、规划选址费、基础设施配套费、水利基本建设费等。

二、土地出让环节涉及的各种费用及税金

1、土地出让金

《土地管理法》第50条规定，以出让等有偿使用方式取得国有

土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地

使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。

2、契税

根据《契税暂行条例》，契税按照土地成交价格的3%～5%由

土地承受人缴纳，具体的适用税率,由省,自治区,直辖市人民政府在前

29

述幅度内按照本地区的实际情况确定,并报财政部和国家税务总局备

案。

三、出让地转让环节涉及的各种费用及税金

（一）转让方应缴纳的税费

1、土地增值税

根据《土地增值税暂行条例》和《土地增值税暂行条例实施细

则》的规定，土地增值税对转让土地使用权所取得的增值额按四级

超率累进税率计税，由土地使用权转让方缴纳。税率从30%～60%。

2、营业税

根据《营业税暂行条例》的规定，转让无形资产的，转让人应

按营业额的5%缴纳营业税。

3、城市维护建设税及教育费附加

根据《城市维护建设税暂行条例》的规定，城市市区、县城、

建制镇的及其他地区的营业税纳税人根据所处的地区分别按营业税

税额的7%、5%、或1%缴纳城市维护建设税。

根据《征收教育附加费的暂行规定》，营业税纳税人应按营业

税税额的3%缴纳教育附加费。

4、企业所得税

根据《国企业所得税法》的规定，转让土地使用权取得的收入计

入企业当期应纳税所得额，按适用税率计征企业所得税。

5、印花税

根据《印花税暂行条例》的规定，合同各方当事人都是印花税

的纳税义务人，按合同金额的万分之五缴纳。

（二）受让方应缴纳的税费

1、印花税

根据《印花税暂行条例》的规定，合同各方当事人都是印花税

的纳税义务人，按合同金额的万分之五缴纳。

2、契税

根据《契税暂行条例》，契税按照土地成交价格的3%～5%由

受让人缴纳，具体的适用税率,由省,自治区,直辖市人民政府在前述幅

度内按照本地区的实际情况确定,并报财政部和国家税务总局备案。

四、土地使用期间涉及的税费

1、土地使用税

根据《城镇土地使用税暂行条例》，土地使用税由使用土地的单

位和个人按年度缴纳，税额由每平米0.6元～30元不等，具体为：（一）

大城市1.5元至30元；（二）中等城市1.2元至24元；（三）小城

市0.9元至18元；（四）县城、建制镇、工矿区0.6元至12元。

省、自治区、直辖市人民政府，应当在上述税额幅度内，根据市

政建设状况、经济繁荣程度等条件，确定所辖地区的适用税额幅度。

31

市、县人民政府应当根据实际情况，将本地区土地划分为若干等

级，在省、自治区、直辖市人民政府确定的税额幅度内，制定相应的

适用税额标准，报省、自治区、直辖市人民政府批准执行。

经省、自治区、直辖市人民政府批准，经济落后地区土地使用税

的适用税额标准可以适当降低，但降低额不得超过上述规定最低税额

的30%.经济发达地区土地使用税的适用税额标准可以适当提高，但

须报经财政部批准。