行政诉讼利害关系人判定标准探讨及司法适用

行政诉讼利害关系人判定标准探讨及司法适用

长期以来，受法律规定的限制及传统司法理念的束缚，行政审判的“阳光”只照耀到具体行政

行为的相对人，大部分与具体行政行为有直接或间接利害关系的人没有享受到此项权利。随着人们

权利意识的觉醒和相关司法解释的颁布，越来越多的利害关系人要求司法权对行政权实施监督和制

约，寻求权利和利益的救济。然而，行政审判实践中关于行政诉讼利害关系人的评判标准、参与诉

讼的方式、受保护的限度等方面还存在法律规定粗糙、司法适用标准难以把握等问题，以致实际作

法各异，影响法律的统一性和权威性。因此，探讨和研究行政诉讼利害关系人的制定标准及司法适

用，具体重要的理论意义和现实意义。

一、行政审判实践中关于利害关系人的困惑

传统理论及实践认为，只有具体行政行为的相对人才有权提起行政诉讼，享有原告资格。其他

利害关系人只能作为第三人，或根本无权参与到诉讼中。这无疑使许多应受到保护的利害关系人丧

失诉权，影响了行政诉讼监督行政机关依法行政功能的全面实现。20世纪90年代后期，法院开始

逐步加大对利害关系人的保护力度，的司法解释更是进一步明确了利害关系人的原告

资格。但是，这种做法发端于司法实践，带有一定的自发性，且理论上准备不足，没有对利害关系

人问题的相关法理、适用标准等做系统的研究和归纳，存在概念模糊，目标笼统，标准概括等问

题。因此，法院对行政诉讼利害关系人的处理仍然是混乱的，充满困惑：

困惑之一：原告主动诉讼与第三人被动应诉的关系难以把握

当法院还存有对利害关系人诉讼地位的疑虑和茫然时，公民的权利意识却觉醒了。一方面，

越来越多的利害关系人主动走进法院，要求作为原告提起司法审查程序;另一方面，由于工作强度

大及自身素质的欠缺，法官鲜少依职权追加利害关系人参加诉讼，利害关系人作为第三人获得权益

保护的现象越来越少。这无疑使利害关系人更依赖和相信于作为原告享有的诉讼权利。这一现象反

映到司法实践中，就表现为法院难以把握利害关系人作为原告主动诉讼与作为第三人被动应诉的关

系，从而引起下列问题：其一，第三人诉讼制度萎缩，在同一诉讼中解决多个问题的优势没有发挥。

其二，利害关系人主动提起诉讼还存有许多司法难题，看似优越的制度无法充分得到运用。

困惑之二：利害关系人的类别千差万别

从马克思主义哲学的观点出发：万事万物均有联系，不能孤立、片面地看待问题。同样，一个

具体行政行为必然会与外界产生千丝万缕的联系，关系可近可远，利害可大可小。这都导致了利害

关系人的类别千差万别，利害关系人提起诉讼的事由形形。市民认为规划机关的行政许可行为

损害了自己优美环境的享受权而起诉;购买商品房的业主认为房产部门为开发商颁发《商品房预售

许可证》的行为侵害其财产权益而起诉;债权人认为土地管理部门确认债务人土地使用权属于第三

方的行为损害了自己的债权而起诉。各式各样的利害关系人诉讼，让人一时眼花缭乱，难以辨别谁

应享有原告资格，谁只是牵强附会。

困惑之三：法院对利害关系人的处理标准不一

利害关系人的种类千差万别，其参与诉讼途径可以选择，加之法律对利害关系人的相关规定不

足，缺乏具体界定标准，因此，各地各级法院对利害关系人的态度大相径庭。有的法院侧重于通过

第三人诉讼途径解决利害关系人问题，将问题的主动权掌握到自己手中。有的法院侧重于放宽原告

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范围，将主动权交于当事人把握。在利害关系人与具体行政行为关系远近、利害大小的问题上，法

院的适用标准也有很大区别。有的法院采用直接关系、间接关系为标准来分门别类，有的法院则采

用受损利益的大小为标准，还有其他标准不一一列举。由于标准的不一，造成利害关系人在不同法

院受到的待遇不一，也造成司法裁量权的过于宽泛。如何形成一个统一的适用标准，是研究利害关

系人问题的重要方面，也是解决有关利害关系人司法适用难题的关键。

困惑之四：基本概念模糊造成利害关系人原告资格空置

在受理行政诉讼案件时，我们难免接触到三个基本概念，即“原告资格”、“起诉条件”、

“受理条件”。“起诉条件”解决的是在什么情况下，当事人可以选择用诉讼方式来解决争议的权

利;“受理条件”解决的是起诉人的起诉须满足什么条件才可以引起司法程序;而“原告资格”只

是受理条件之一，解决何人有资格提起诉讼，以及就起诉人提出的具体诉讼需要起诉人是否为合

格原告的问题，原告资格与受理案件是两个相互之间具有密切关系的范畴。有些法院混淆了三个基

本概念，用起诉条件、受理条件的欠缺与不足来否定利害关系人的原告资格。大立案格局推广过程

中，立案法官行政审判业务知识的欠缺和两个部门衔接的不顺畅，使立而不审(实体审)，或应审而

未立的现象增多，进而导致利害关系人的原告资格被空置，利害关系人主动诉讼制度未落到实处。

综上，有关利害关系人的判定标准及相关法律适用还存在许多问题，这些问题的存在需要我们

从评析具体法律规定入手，出不足的根源，从而总结科学的司法适用规则，为立法的进一步完善

提供启示。

二、有关利害关系人的法律规定的欠缺

虽然现行关于行政诉讼利害关系人的法律规定有一定的现实意义，但同时也存在明显的遗漏与

不足，这些遗漏与不足也是上述司法实践中诸多困惑的法律根源。

1、制度有待完善。《行政诉讼法》第27条关于行政诉讼第三人制度的有关规定还不完善，缺

乏第三人参与行政诉讼后其诉讼活动的开展、诉讼权利的行使、诉讼责任的承担等一系列相关规定

进行支持。民事诉讼中的第三人被明确分为有独立请求权和无独立请求权两类，各自权利均有明确

的规定。行政诉讼第三人与之相比缺乏明确的分类，诉讼权利过于笼统，决定权归于法官的自由裁

量，导致第三人在诉讼中的主动性不强，法院的职权彩较重，且具有一定的随意性。司法实践中，

利害关系人通过第三人诉讼获得权益保护的可能性较小，第三人制度的优越性没有发挥。

2、具体标准欠缺。利害关系人无论作为原告还是第三人，都存在一个资格判定问题。而这些

资格判定的核心即当事人是否与被诉具体行政行为有“利害关系”。法律尚未明确“利害关系”

的判定标准。正是这一具体标准的缺乏造成司法处理上的不统一及利害关系人千差万别带来的司法

适用难题。解决利害关系人法律适用疑难的前提就是界定科学的判定标准。

3、立法存在失误。《解释》第12条要求原告与被诉具体行政行为必须有法律上的利害关系，

如果不存在法律上的利害关系，当事人就不可以向法院提起诉讼。“法律上利害关系”意指被诉行

为对自然人和组织的“权利义务已经或必将会产生实际影响”。而事实上，诉讼尚未开始，就要

求法院对具体行政行为和起诉人之间的利害关系作出判断是很困难的。《解释》第12条如此规定

混淆了原告资格与起诉条件的概念，要求法院在当事人起诉时作出事实判断是一个十分重大的立法

失误。这一失误造成法院在工作中有意或无意地混淆“起诉条件”、“受理条件”、“原告资格”

三个基本概念，从而架空了利害关系人的原告地位。

三、利害关系人原告资格的判定标准探讨

在具体讨论利害关系人原告资格的判定标准前，介绍两个有关此问题的案例：

案例一，原告秦某诉被告某市房产管理局一案。原告秦某诉称其父(已死亡)系某市仁寿路原

281号现49号房屋所有人，区房产局对此项事实有明确的登记。2004年10月，被告将房产核发

给第三人彭某所有。原告认为被告的行为侵害了自己的合法权益，请求判令撤销被告对争议房屋的

颁证行为。法院开庭审理此案，三方进行了举证、质证，法院最终认定房产局的颁证行为事实清楚，

证据充分，程序合法，适用法律正确，予以支持并驳回原告的诉讼请求。

案例二，原告某房地产开发公司诉被告某市国土资源管理局一案。原告诉称被告在给某省高级

人民法院的复函中，将第三人某物业发展公司与第三人某工程大学的争议土地的使用权确认为某工

程大学所有，致使原告对第三人的债权无法实现，故请求法院依法撤销被告的复函作为。经过审查，

法院认为该复函未涉及原告实有权利的处分，原告不属于适格的原告，不具有诉讼的主体资格，故

驳回原告的起诉。

以上两个案例同是利害关系人提起的诉讼，但法院的处理方式却截然不同。究其原因，在没有

具体法律规定时，标准的尺度来自于法院的自由裁量，法院用自己设定的标准对各种利害关系进行

评判，从而辨别出关系的远近、利害的大小、标准之内的赋予当事人利害关系人身份，进而肯定其

原告资格或第三人地位，以决定是否对其诉请进行实体审查。司法实践中的关键问题是拟定科学、

统一的标准。

(一)理论发展趋势及限制原则

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利害关系人原告资格标准的设立直接关系到受行政诉讼保护的主体的范围。随着行政诉讼对行

政行为监督力度的加大和对当事人权益保护的加强，我国对行政诉讼原告资格的规定沿着逐步扩大

其范围的趋势发展。因此，我们在界定利害关系人原告资格判断标准时也应体现扩大保护范围，加

强保护力度的法律精神。但这一发展趋势必须慎重思考行政权和司法权的配置问题，考虑到现实情

况，应受行政诉讼发展阶段和诉讼现实条件的限制。可以显见，我国现阶段行政诉讼的相关立法还

不完备，公民法律意识和诉讼涵养还不高，法院的司法力量薄弱且审判人员素质参差不齐，这都限

制了利害关系人作为原告范围的无限扩大。我们必须将保护范围限制在我们可以承受的限度内。因

此，利害关系人原告资格的判断标准应遵循扩大保护范围，又受条件限制的原则。

(二)各国原告资格理论的借鉴

从世界各国的行政诉讼立法、有权解释和学理考察，行政诉讼原告标准主要存在法律利益标准、

事实利益标准、双行标准等几种类型。法律上的利益主要是指法律上值得保护的利益，当事人法律

上值得保护的利益被触犯就享有原告资格。事实上的利益标准是以当事人的事实利益是否受到侵害

或不利影响为标准，事实利益受到侵害的关系人享有原告资格。双行标准则兼采以上两种。从以

上三种标准看，“利益”已成为考察的核心内容，将当事人与行政相联系的纽带即为“利益”。虽

然各种标准的规定不同，但它们的价值取向是一致的，我们可以将这一核心价值引入关于利害关系

人原告资格标准的构建。在原告资格诉的利益方面，以“利益”为核心改变了以往以“权利”为核

心的价值取向，也体现了受保护范围扩大的趋势。

(三)利害关系判断标准探讨

笔者认为，利害关系是当事人与具体行政行为之间以“利益”为核心的关联度问题，所谓

“度”通常被评为由量变到质变的关键分节点。不同的人与同一具体行政行为均有不同强弱程度的

关联，而只有那些与具体行政行为的关联强于我们所设定的“度”的人才能被视为利害关系人进

而享有原告资格。既然是用“利益”关联彼此，那么这个“度”就是利益的类别和程度。由于前述

现实条件的限制，笔者认为：利益的类别应为“直接利益”，利益的程度应为“充分利益”。即具

体行政行为可能直接、充分影响到关联人的利益，这样的关联人，才可以作为利害关系人享有原告

资格。

在此原则性标准框架下，还须进一步引申以下几个具体条件：第一，充分性。将利害关系人按

照“直接、充分利益”标准进行划分，分别归类为直接利害关系人和间接利害关系人。直接或间接

利害关系人是司法实践中许多法院采纳的标准，由于缺乏理论依据，该标准带有极强的随意性。笔

者认为，将实践中的标准与“利益”核心价值理论融合既利于司法操作，又增强其理论基础。第二，

关联性。当事人利益受损与具体行政行为有因果关系，当事人利益受损是具体行政行为的必然后果。

第三，特定性。当事人主张的权利是自己的权利。当事人只有诉请保护自己的权利才与具体行政行

为有直接的关联性。第四，现实性。利害关系人主张的权利是行政行为所处分的权利。

司法实践中，我们适用《解释》第12条时，可以上述原则性标准和具体条件去判定当事人是

否与具体行政行为有利害关系应享有原告资格。司法裁量过程中要紧紧抓住“直接、充分利益”这

个度。笔者认为前文提到的两个案例均较好地把握了这个“度”。案例一中被告作为父亲房产的继

承人，对诉争房屋的所有权显然是“充分、直接利益”。房产部门的颁证行为处分了诉争房屋的所

有权，直接造成原告权益的损害。因此，法院肯定了其原告地位，并对案件进行实体审理。而第二

个案例中，原告受到损害的权益是对第三人某物业发展公司的债权，权利指向是金钱，而非管理部

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门确认函中诉争的土地。可见，被诉具体行政行为未处分原告主张的权利，原告利益受损也并非行

政行为的必然结果。因此，法院否认了原告资格，案件未进行实体审查。

需要特别强调的是，法院要正确区分“受理条件”、“起诉条件”与“原告资格”的界定。本

文所探讨的利害关系人原告资格判定标准是司法实践中具体适用法律的标准，是案件进入审判程序

后是否进行实体审的标准，而非判断当事人能否起诉的标准。在法律没有对具体标准进行规定前，

任何与具体行政行为有利害关系的人都有权作为原告提起诉讼，只是立案后法官应根据科学的判定

标准来确认当事人是否具有利害关系人身份，从而决定是否进行实体审理或驳回其起诉。部分法院

直接在立案阶段采用一定标准判断利害关系人身份，并决定立案与否的做法是不正确的，这明显剥

夺了当事人的诉权。

(四)几类重要利害关系人诉讼

由于我们提炼的标准具有一定的概括性，有必要将行政诉讼予以类型化，选择几种典型、常见

的诉讼形态进行标准适用的具体讨论：

1、行政许可引起的利害关系人诉讼。行政许可是赋权性行政行为的代表，其具体处理一定程

度代表了行政确认、行政给付等行政行为引发的利害关系人诉讼案件处理。在排他性行政许可行

为中，同等条件的申请人被许可权因许可行为被彻底排除，其受到的影响可以被认为“直接、充分”

利益受损，此类当事人有权提起行政诉讼并进入司法审查程序。在非排他性的许可中，其他公民与

许可事项直接相关的权益并未因此受到限制和损害，而其它与被许可事项间接相关的权益，即使受

许可行为影响也不应作为直接利益予以保护。对于这类权益的争议，当事人可以通过民事诉讼的途

径解决。此外，还有行政机关对申请人破坏公共秩序的临时性、暂时性许可如临时占道、临时征用

等。这类许可是对公共秩序依法、临时破坏，自然影响到社会中多个利益主体。此种情况下，只有

权益受到直接、充分损害的关系人才能提起诉讼。例如，合法占道行为侵害了相邻居民的正常生活

秩序，居民有权作为利害关系人提起行政诉讼。

2、行政处罚引起的利害关系人诉讼。行政处罚是科以义务行政行为的代表。行政处罚对其他

人权益的影响是由于它确定的义务结果对他人造成不利，并不是因为科以义务的决定处分了他的权

利。因此，受到行政处罚行为影响的人能否提起诉讼，主要取决于行政处罚与当事人不利后果间的

因果关系。如果是直接、不可逆转的因果关系，当事人就可以被认定为其直接、充分利益受损，

从而拥有原告的诉讼权利。

3、行政机关裁决民事争议行为引起的利害关系人诉讼。平等主体之间发生的民事争议可以通

过行政裁决的方式予以解决。这种裁决涉及民事争议对立双方当事人的权利义务。对一方权利的确

定意味着对另一方权利的否定。民事争议的裁决的结果还会对民事争议双方以外的第三方产生影

响。笔者认为从“直接、充分利益”标准出发，只有民事争议的当事人双方或其权利承受人才能作

为利害关系人提起行政诉讼，其他人的权益只能寻求其他的途径予以保护。

四、利害关系人参与诉讼的其他司法适用问题

行政诉讼利害关系人除只有原告资格外，还可以根据法律规定作为第三人参与诉讼。我们在探

讨利害关系人原告资格的同时，还应注重第三人制度的研究和法律适用问题。

(一)第三人资格标准

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利害关系人作为第三人也应有一个统一的判定标准，不能无限制将各种与被诉具体行政行为有

关联的人盲目拉入诉讼中。第三人大部分情况下是被动应诉，诉讼权利较原告少，其判定标准也应

与原告资格的判定标准有差异。但二者均属于利害关系人这一范畴，因此第三人资格标准的拟定应

遵循原告资格标准的基本原则。即坚持以“利益”为核心，只是这种利益“直接、充分”的程度弱

于原告资格的要求，利害关系人作为第三人参与诉讼的范围应宽于作为原告起诉的范围。笔者认为：

可以借鉴民事诉讼第三人区分有独立请求权与无独立请求权的裁判方法，将与具体行政行为有“直

接，充分利益”关系的人认定为有独立请求权的第三人并赋予其原告资格，而具有“间接、一定充

分利益”的关系人作为无独立请求权的第三人。虽然这部分利害关系人不是直接利益关联者，不享

有原告资格，但仍可以作为第三人受到法律的保护。

需要说明的是“间接、一定充分利益”也应有一个“度”，不能无限制的扩大。司法实践中，

“间接、一定利益关系”常常表现为当事人的权益与具体行政行为无直接因果关系，但与判决结果

休戚相关。

(二)设立前期评判程序

采用扩大化的标准选定第三人，无疑使第三人参与诉讼的现象增多。由于“利害关系”是否真

实存在，具体存在的方式，有待于诉讼程序中进行确认。因此，采用扩大化的标准可能将许多属

于民事诉讼的争议纳入行政诉讼中，造成“行、民”混诉现象。笔者认为，为较好地解决这一矛盾，

应设立先期评判程序，解决第三人资格问题。这一程序可以与现行的大立案格局相衔接，通过配置

熟悉行政诉讼业务的立案法官，在案件立案阶段对申请参与诉讼的第三人进行审查，排除与诉讼当

事人实质是民事争议关系的第三人。同理，法院依职权追加第三人时，也应将视野扩展，将表面上

与被诉具体行政行为的利害关系人纳入先期评判程序，运用标准选择适格第三人后，进入实体审理

程序，在同一诉讼中解决多个权益问题。这样既有利于保护利害关系人，不遗漏应受保护的主体，

又可以准确把握关于第三人司法裁量的限度。

在现有的法律框架内进行司法适用的探讨，并在我们的裁量权限内提炼标准，设置程序，目的

是为了保护行政诉讼中利害关系人的合法权益，让他们的权益有救济途径。总之，我们应尽力挖掘、

诠释既定规则的现实意义，让利害关系人作为原告主动提起诉讼的制度与作为第三人被动参与诉讼

的制度相得益彰，充分运用司法手段保护利害关系人的权利。曾卫朱娅敏