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第二十九章行政诉讼的法律适用
29.1复习笔记
【知识框架】
一、行政诉讼法律适用概述
1．行政诉讼法律适用的含义及特点
（1）行政诉讼法律适用的含义
①概念。行政诉讼法律适用，是指人民法院在审理行政案件，审查具体行政行为合法性
的过程中，具体运用法律规则作出裁判的活动。
②行政诉讼法律适用有广义和狭义之分。
a.广义的行政诉讼法律适用贯穿于行政诉讼全过程，是法院依据法律规范处理行政纠纷
时所进行的各种活动的总和；
b.狭义的行政诉讼法律适用，仅指行政诉讼过程中，在进入案件审理阶段后，法院选择
适用具体法律规范于特定案件事实，判断具体行政行为合法性的特定过程和活动。
③行政诉讼法律适用的分类（依据其解决的问题的不同）：
a．解决行政诉讼程序问题的法律适用；
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b．解决案件实体问题的法律适用。
（2）行政诉讼法律适用的特点
①行政诉讼法律适用的主体具有特定性。行政诉讼法律适用的主体是人民法院。
②行政诉讼法律适用的性质具有监督性。行政诉讼的法律适用是人民法院对行政机关在
具体行政行为中进行的法律适用的审查，是针对同一行政管理事项的第二次法律适用，此次
法律适用是对第一次法律适用的监督。
③行政诉讼法律适用的范围具有广泛性。行政诉讼法律适用的范围极为广泛，不仅包括
法律，而且还包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章；不仅包括行政实
体性的法律规范，而且还包括行政程序性的法律规范。
④行政诉讼法律适用的形式具有多样性。行政诉讼法律适用形式的多样性，具体表现在
既有“依据”，又有“参照”。
⑤行政诉讼法律适用的效力具有终局性。行政诉讼的法律适用是对法律、法规的最终适
用，具有最终的法律效力。
2．行政诉讼的法律适用与行政行为的法律适用
（1）行政行为的法律适用，是指行政主体及其公务员，依据法定的职权和程序，针对
行政管理中发生的具体案件事实，选择并引用特定的法律规范，作出具体的处理或行政决定，
产生特定法律效果的行为和活动。
（2）行政行为的法律适用与行政诉讼的法律适用，都是国家机关适用法律的活动，其
联系主要表现在：二者的客体即法律规范在范围上有一定的重合。另外，二者往往基于同一
具体行政管理案件事实展开法律适用。
（3）行政诉讼法律适用与行政行为法律适用的区别在于：法律适用的主体不同、法律
适用的主动性不同（前者以诉讼的发生为前提进行，具有被动性）、适用的法律依据不同、
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适用的目的不同、适用的结果不同。
3．行政诉讼法律适用的立法与实践
（1）立法概况
①随着《行政诉讼法》（1989）的颁布及《最高法院关于执行<中华人民共和国行政诉
讼法>若干问题的解释》的出台，我国的行政诉讼法律适用开始向专门化、规范化迈进。《立
法法》的生效在一定程度上也促进了行政诉讼法律适用的完善。而《行政诉讼法》（2014）
的通过无疑将进一步推动行政诉讼法律适用走向成熟。其中，《行政诉讼法》（2014）第63
条和《最高法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第62条均对行
政案件审判依据问题在法律上作出了明确的规定和规范。
②行政案件中法院所适用的据以判断行政行为合法性的依据，其种类和范围均较为广泛。
《行政诉讼法》（2014）对规章和其他规范性文件在行政诉讼法律适用中的定性进一步明确，
通过第63条第3款规定“人民法院审理行政案件，参照规章”，通过第53条确立了对规
范性文件的附带审查机制。
（2）存在的问题
行政诉讼中的审判依据问题，比起一般仅以法律为审判依据的民事诉讼、刑事诉讼来说
更为复杂一些，原因主要有：
①行政规章及一般规范性文件在性质上属准立法行为，从制定主体到适用范围等多方面
反映了其层级较低，不能也不应当具有一般法律在诉讼中直接适用的效力。
②行政诉讼中的审判主体与被告之间的关系反映我国司法权与行政权之间的关系，司法
机关对行政行为行使有限的司法审查权。
（3）实践
我国加入世贸组织后，世贸组织规则之中大量有关行政法的规范必然导致行政法领域重
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大变革的发生，对行政诉讼及其法律适用的发展也必将产生深远的影响。
二、行政审判法律适用的规范
1．行政审判法律依据的范围
人民法院审理行政案件以法律、法规为依据，其他任何机关制定、发布的规范性文件，
都不能作为审理行政案件的依据。主要包括：（1）宪法；（2）法律；（3）行政法规；（4）
地方性法规；（5）自治条例、单行条例。
2．行政审判中参照规章
（1）行政审判中参照规章的含义
人民法院审理行政案件，参照规章。参照是指人民法院在审理行政案件时可以参考、依
照规章的有关规定，其实质是赋予人民法院对规章的“选择适用权”。行政规章从总体上说，
对人民法院不具有拘束力，对不符合或者不完全符合法律、法规的行政规章，人民法院有灵
活处理、拒绝适用的权力。
（2）行政审判中参照规章的规则
①规章在行政诉讼中的参照地位实际上赋予了人民法院在审理行政案件时对规章的选
择适用权；
②人民法院参照规章的前提是审查规章，通过审查确定规章的合法性，从而决定参照与
否和是否适用；
③人民法院经审查，认定相应规章合法，该规章即与法律、法规一样具有法律效力，法
院在审理行政案件时应该适用，只不过适用的形式存在一定的差别。
3．行政诉讼适用的其他规范
（1）司法解释。
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（2）国际条约及其他国际法规范。
（3）法规、规章以外的其他规范性文件。人民法院在审查具体行政行为的合法性时，
对规章以下行政规范性文件亦要予以参照或参考，只要它不与法律、法规、规章相抵触，就
应肯定其合法性，对依据此种规范性文件作出的具体行政行为亦应予以维护。
三、审判规范之间的冲突及处理
1．行政法律规范冲突的原因及类型
规范冲突，又称法律（规范）冲突，是指就同一事项，不同法律规范有不同内容的规定，
导致在效力上的相互抵触。
（1）产生法律规范冲突的原因
①立法主体及立法权限划分不清、相互冲突，职权交叉、职权重叠，导致法律规范内容
的交叉、重叠。
②不同的法律规范，由于立法质量不高、执行性差、缺乏协调，再加上立法者不当的地
方或部门利益的考虑，权利、义务分配不平衡，导致适用法律者无所适从，或者在利益驱动
下进行不平等的选择和适用。
③规范的新旧不同、总分不同也会导致不同的规范在内容上的交叉和冲突。
（2）法律规范冲突的类型
①层级冲突，指发生于不同位阶的法律规范之间的冲突，又称为法律规范的纵向冲突。
②同级冲突，指位阶相同的法律规范之间的冲突，可分为效力等级相同的同种法律渊源
之间的冲突和效力等级相同的不同渊源之间的冲突。
③新旧冲突与种属冲突，一般是在确定为同级冲突之后，发生在新旧规范之间、特别法
规范与一般法规范之间的冲突。
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