监管融合势在必行

监管融合势在必行

以IPTV业务为代表的ICT产业正在蓬勃兴起。这些融

合业务的高速发展客观上要求对通信与广播产业的管制制

度进行改革，从以纵向产业划分为核心的管制体系向以横向

功能划分的竞争体系过渡。

随着跨业经营日趋频繁，性质相近的产业会因主管机关

的不同而出现宽严标准不一的监督管理政策，形成一个产业

或一个行为，两套不同法令规章实行不同管理的情形。这种

矛盾已经成为各国政府在短期内必须面对的问题。

除了美国的联邦通讯委员会(FCC)在成立伊始就实现了

通信和广电的融合监管外，近年来，许多国家纷纷对管制机

构进行了调整，或者进行机构合并或成立新的综合性的管制

机构。

首先，欧盟已于1997年12月发布电信监管融合绿皮书，

要求会员国回应电信、传媒及信息融合带来的冲击。欧盟融

合绿皮书并未强制规定会员国应如何进行电信监管机构的

改革，但指出了一些具体原则，包括：第一，内容管理与基

础网络管理分离；第二，对所有传输网络的监管应协调一致。

作为最早发布有关“三网融合”绿皮书的地区政府机构，

欧盟委员会出台的网络监管法律也逐步向三网融合的方向

发展。2002年出台的《电子通信网络与服务的统一监管框架》

是一部真正体现三网融合的法律，并于2003年7月开始执

行。

欧盟新的监管框架主要体现了以下思想。第一，简化管

制。欧洲电信行业从1987年开始自由化的电信改革，而且

形成了庞杂的电信法律，因此新出台的电信法律力求简化电

信监管的内容。

第二，网络融合。新的监管范围超越了传统的电信法案

内容，不仅包括电信网络，还包括有线电视网络及其相关的

网络服务，适应技术变化及网络融合的发展需要。

第三，网络与内容分开监管。该法案的监管内容主要包

括基础网络，同时也包括网络服务，但不包括内容，如广播

电视的节目内容，充分体现了网络服务与内容服务相互分离

的监管思想，同时也是为了保证文化的多样性。

第四，技术中立。监管目标是基于给用户所提供的服务

特性，而不是基于向用户传递这些服务的网络技术特性。也

就是说，对电信网络，不管是固定还是移动网络，对广播电

视传输网络，不管是有线、卫星还是地面传输，都使用相同

的监管方法。

欧盟委员会新的网络监管法律已于2003年7月生效，

欧盟各国的电信网和有线电视网已经实现了完全的对称准

入。在许可证管理方面，除了需要个别许可证或使用权来保

证稀缺资源(如无线频谱)的最佳利用之外，欧盟把所有的电

子通信网络和业务纳入到统一的电子通信管制框架下，该框

架在技术中立的原则下，允许通信业务提供者自由进入电子

通信市场，而不必申请许可证。

为了响应欧盟指令，英国已于2003年成立了涵盖通信

和广电部门的新的电信监管机构Ofcom。

此外，亚太地区的日本、、澳大利亚也分别于

2001年、2005和2006年，组成了融合通信和广电的统一监

管机构。

其中，日本在2001年初将邮政省并入总务省，并在总

务省下分别设立电信局和信息与通信政策局。信息通信政策

局负责规划、形成和推行与信息通信相关的一般政策，信息

与通信设施的发展，以及广播事业的发展、改善与协调，广

播电台许可证的颁发。而电信局主要负责电信事业的发展、

改善与协调。

澳大利亚自2005年7月1日起，通信管制局和广播管

制局正式合并，新的管制机构名称为通信和媒体管制局

(ACMA)，负责澳大利亚广播、无线电通信、电信和在线内容

的管制。

还有些国家或地区正在酝酿通信和广电监管的融合，如

韩国通信部和广播委员会也已就二者的融合问题进行了广

泛探讨。

由此可以预料，随着网络和业务的融合发展，陆续会有

更多的国家对通信和广电监管体制进行改革，打破行业藩篱，

组建融合的监管机构势在必行。