法治政府建设的基本形态及实现路径

法治政府建设的基本形态及实现路径

引言

在建设社会主义法治国家的过程中，国内先后出现了一些有意思

的法治流行语，如民主法治、法治经济、法治政府、依法行政、民生

法治、法治文化等等。这些流行的话语都与法治有关，但又涉及政治、

经济、文化、社会等诸领域。这些流行话语在为人们展现多面性法治

的同时，也指出了当代中国法治建设的诸多具体目标。因此，这些流

行话语不仅仅只是一种流行话语，它们实际上凸显了当代中国法治建

设的一些重要主题。

而其中的依法行政，法治政府建设可以说是当代中国法治建设的

重要主题之一。从1954年《中华人民共和国宪法》规定了一府两院

的宪政体制，将行政权从国家政权中分离出来并纳入宪法的轨道开

始；到2010年，国务院再次下发《国务院关于加强法治政府建设的

意见》，要求中央人民政府和地方人民政府一起全面推进依法行政，

进一步加强法治政府建设；再到十八届四中全会强调“深入推进依法

行政，加快法治政府建设”。依法行政，法治政府建设已经成为国务

院和地方各级人民政府为适应法治国家建设需要而做出的共同选择。

当前在推进依法行政、法治政府建设方面我们取得了一些成绩，

为全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家打下了基础。但也

应看到，当前依法行政的现状与经济社会发展还不相适应，与人民

众的期待和愿望还不相适应，在一些地方和部门还存在着“形式化”、

“口号化”、“碎片化”、“庸俗化”的倾向。究其根源，一个十分重要

的原因就是人们对什么是法治政府、什么是法治政府的实现路径存在

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着模糊甚至错误的认识，对推进依法行政、法治政府建设缺乏自觉的

总体设计。因此，此时深入辨析法治政府的基本形态及实现路径，具

有重大的理论和实践意义。

一、依法行政、法治政府的界定

（一）依法行政的内涵

依法行政是指行政机关及其公务人员根据法律、法规的规定取

得、行使行政权力，并对其行政行为的后果承担相应的责任。法治政

府则是指按照法治的原则运作的政府，即政府的运行和政府的行为都

受法律规范和制约。依法行政的奋斗目标是建设法治政府，促进依法

行政。十八届四中全会指出，要建立权责统一、权威高效的依法行政

体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高

效、守法诚信的法治政府。

依法行政的本质是有效制约和合理运用行政权力，它要求一切国

家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围

内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，作到既不失职，又不

越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。从这一本质出发，依法行政

应当包括以下三个基本内涵：

1、行政主体要合法。行政主体是指依法享有公共行政权力，能

以自己的名义行使行政职权，并能独立地承担相应法律责任的行政机

关和法律、法规授权的组织。行政主体必须是依法设立的并具备相应

的资格和条件，包括行政机关和法律、法规授权的组织，都必须符合

法律规定的主体地位、资格和组织条件。

2、行政权的取得和行使要合法。行政权的取得必须有法律依据。

任何行政机关都必须依法设立，否则，不仅不能取得行政主体资格，

而且其行为还是违法行为，应受到法律追究。行政权的行使必须符合

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法律法规的规定。行政活动必须有法律、法规作为依据；行政活动必

须在法定的权限范围内活动，越权无效。行政行为应当符合法定程序。

行政行为内容应当合法、适当，即行政行为所涉及到的权利、义务等

均应符合法律、法规的规定和社会公共利益。

3、行政权的行使必须要权责统一。行政职权、职责具有同一性，

行政职权同时也是行政职责。行政机关不履行或者不当履行职责，要

承担法律责任。

（二）法治政府的内涵

法治政府是以社会、公民为本位的政府管理模式，社会、公民的

利益、意志等应该成为法治政府建设首要的目标、任务和追求。为了

进一步确保社会、公民的利益、意志在整个政府建设和公共管理过程

中占据决定地位与作用，往往要求法治政府必须切实做到全面反映社

会和公民的意志，促进社会公平，公民全程参与政府管理中来。同时，

必须把社会、公民对政府建设的满意程度作为评价法治政府建设的关

键内容，切实抓好抓实抓出成效。所以说，法治政府是政府在行使权

力履行职责过程中坚持法治原则，严格依法行政，政府的各项权力都

在法治轨道上运行。法治政府的标准是职能科学、权责法定、执法严

明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。政府行使决策、执行、监督等

各项权力均应符合这一标准。

二、法治政府建设的基本形态

（一）平衡形态

平衡状态是指政府各组成部分或构成法治的各方面在具体运作

过程中，依据既定法律法规及规章的规定，在相互协作、相互制约的

前提下，呈现出相对稳定、共同发展的理想状态，就是任何一方都可

以以此获得最大限度的保障。主要涵盖三个基本内容：多元制衡的均

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势状态、互动妥协的协调状态和动态稳定的秩序状态。处于转型时期

的中国，面临着极为复杂而庞大的冲突和矛盾、孕育着多元利益主张

及权利诉求。首先，必须遵守正义的基本原则，要实现人类的普遍自

由与和平。其次，必须遵守价值的基本原则。人的需求有轻重、缓急

及大小之分，因而在对其的保护方面也应当呈现一定价值排列。再次，

必须遵守公共的基本原则。不使个人的权利和自由受到威胁，又要实

现集体的公共目标，聚合公共价值。法治政府建设，必须在权利保障

与权力限制之间实现平衡。

（二）透明形态

阳光是最好的防腐剂。政府工作的公开、透明的程度如何，已经

成为了衡量一个国家或地区的政治、文明及发展程度的重要标志。在

现代法治社会，知情权是公民最基本的权利之一，而公民的其他民主

权利只有建立在知情权的基础上才有意义。所谓公民的知情权，就是

指公民对国家机关掌握的信息、情报有知道的权利，其是公民发展和

实现个人人格的重要权利之一，且具有确保公民参与政治过程的法律

威严，扮演着参政议政的重要角及地位。信息公开制度是保障公民

知情权最为重要的手段及途径。通过信息公开，可以改变政府权力的

运行及模式，促使政府机关的职权、职责、办事过程、办事时限、办

事结果及监督方式等为公众所知，既有效避免了暗箱操作以及滋生腐

败现象，又进一步增加了公民对政府的信任感及归属感。这也是建设

法治政府的应有之义。

（三）服务形态

法治政府建设，必须把为人民服务作为其管理的出发点、落脚点

和最终归宿,这也是法治政府建设的前提和基础。一是服务主体。当

今世界，政府已不再为享有至高无上权力的统治者，其角及定位正

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从统治者、管理者和提供者逐步转变为调解者、参与者和合作者。二

是服务范围。政府不能替代社会及市场，政府应当成为社会及市场的

功能缺陷的补充。三是服务手段。法治政府进行的管理应是规定及限

制的，是受到法律法规的监督制约的，有其固定的范围、内容、程序

和职责。政府是为了服务而进行管理，而不是为了管理而管理。四是

服务理念。在法治政府建设过程中，政府不再是官本位的思想，也不

能是凌驾于社会之上的的统治机构，而是为社会公众服务的组织，逐

步由官本位变为民本位，致力于最大限度地满足社会公众多样化、多

元化和多层次的基本需要，逐步提升社会公共产品与服务的价值，不

断降低社会管理的成本及费用。

（四）人性化形态

人性化作为法治政府建设的终极目标与追求，更成为了我国推进

法治政府建设的必然要求。一是尊重人性。以人为本，认真对待人性，

认识和利用人的可塑性和合作潜能，提高制度建设质量，尽量降低社

会制度运行对人性的依赖程度。二是科学定位。由于对公权力与私权

利的问题长期存在着一定的认识误区，致使一些私权利屡遭公权力的

侵害，特别是行政法领域，这种状况尤其严重。要真正体现法治的人

性化特征及目标，需要从权力本位转向权利本位，关键在于正确定位

公权力与私权利，并且将其贯彻到立法、执法和司法中去。三是柔性

管理。并不是所有的行政管理行为都要采取强制方式，相反，滥用强

制手段可能会导致行政机关与行政相对人间的冲突、矛盾等升级。在

维护法治威严的基础上，更要融入人性理念，要体现人性管理、柔性

管理，尊重公众意愿。

（五）道德形态

在道德与法治政府建设的结合过程中，需要把如何正确认识、掌

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握和运用政府的执法权力等问题有机结合起来。实际上，这就是所谓

的权力道德的范畴。对于权力道德，具体就是指政府在权力的运作、

行使和落实过程中，必须遵循的基本道德及要求。其中最主要的道德

状态就是诚信。政府诚信是指政府管理机关对法定权力和职责的正确

履行程度、政府管理部门在自身能力的限度内实际的践约状态，包括

政府管理部门的科学民主程度、政府管理部门行政的依法程度、政府

管理部门作为公共权力代表的公正程度、政府官员的公信力等。“人

无信不立，国无信则衰。”只有政府言出必行、诚实可信，民众方能

信任政府，才愿意参与行政建设，才愿意与政府沟通、交流与合作。

如果政府朝令夕改，言不守、行不信，那民众自然不会拥戴政府，也

不会与政府合作，政府就会丧失基础、甚至丧失实质的合法性。

三、法治政府建设的实现路径

（一）切实履行政府职能

强化政府职能建设，主要就是针对政府在职能缺位而进行的。当

前，政府职能缺位主要体现在社会公共产品及服务的提供方面，也没

有做好对社会、市场的监管与服务工作。应当切实加强对一些民生行

业，如教育、医药、卫生、社保以及住房等方面的资金投入，全面加

快保障民生基础设施建设步伐，切实加大对社会弱势体的关注程

度。需要进一步弱化政府对于市场的微观管理及职能，并以事先控制

为主逐步向事后监管为主转变。政府可以对市场进行适当的干预，但

是，应当侧重于宏观方面的调控。从干预市场的原则方面来看，应当

采取一些非行政手段，如经济、法律等手段，政府干预市场时应当注

意政府的失灵及腐败发生。

（二）健全依法决策机制

依法行政中的“法”不只是《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行

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政处罚法》、《行政许可法》等行政法规，而是更为广泛的法律。依法

行政是对政府行为的严格约束，政府是依法用权为人民提供服务。政

府要对现行的行政法规进行清理和完善，对合理的行政法规要予以继

续完善，对不合理的行政法规要及时进行修改或取消。同时，还要妥

善的处理好稳定和改革的关系。

（三）全面推行政务公开

近年以来，虽然有的地方政府在政府信息公开方面采取了一系列

行之有效的对策措施，但由于缺乏科学性、协调性和统一性，对一些

需要政府进行公开的信息或问题往往没有进行科学合理的规划与考

虑。需要我们积极研究制定有关的政府信息公开法律、法规及政策，

为全面开展政务公开提供依据。新加坡政府在信息公开方面，具有其

显著的特点，其做法和经验较为先进，其对政府有关人员，尤其是领

导人员的个人财产要求必须及时准确地进行公开，并自觉接受社会公

众的监督监管。

（四）提高依法行政能力

政府工作人员要转变行政理念，提高依法行政的能力，特别是提

升领导干部的法治思维，要明白懂得法律条文和拥有法治思维不能划

等号。要定期组织政府工作人员进行法律法规培训，大力培养行政机

关工作人员依法行政的观念，促进尊法、敬法、守法、用法氛围的形

成，加强政府工作人员依法行政的能力，使他们能够依法行使权力，

妥善地处理各种社会矛盾，提高政府的法治化程度。

（五）强化行政行为监督

1、行政内部监督。加强当前行政复议工作，逐步实现行政复议

权集中；强化上级对下级的监督，上级行政机关要建立对下级行政机

关的常态化监督，尤其是对拆迁、征地、许可、审批、招标、采购等

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行为要给予重点关注和监督，监督方式要由以往的事后补救转换到事

前监督、事中控制、事后纠正的全方位监督；强化专门监督，充分发

挥专门监督机关的作用，审计、纪检、监察部门没有切实履行监督责

任，存在隐瞒、包庇、不作为的也要承担相应责任。

2、行政外部监督。强化人大监督作用。政府要认真对待人大的

质询，绝对不能是一句简单的回话，而应当在实践中逐步建立健全接

受质询制度，着力解决如何办理人大质询；加强司法监督，人民法院

在审理行政案件必须与作为行政诉讼案件的被告保持应有的距离，在

审理案件时增加庭审的透明度，厉行公开庭审的制度，增设行政公开

庭；充分调动人民众参与监督的积极性和主动性，现行法律制度已

经为公民、法人和其他组织设定了监督行政行为的各项权利和途径，

各级政府及部门要依法确保这些法定监督权利的实现，确保监督渠道

的畅通。

（六）健全行政责任体系

1、落实行政主体资格审查。政府主管部门要对各部门和部门的

行政人员的资格进行登记备案，对无行政主体资格的单位和人员要坚

决予以清除，尤其是对行政部门的临时聘任人员的行政行为要严格加

以约束，严禁将行政部门的行政权外包给任何个人和组织，防止部分

行政部门以此为“挡箭牌”推脱责任。要依法确定各行政部门的职权

和义务，严格规范行政主体，确立各级政府及其部门的主要负责人为

第一责任人，把行政权责具体分派到下属的各个部门，实现行政行为

的规范化、程序化，确保将责任落实到个人。

2、完善责任追究制度。对违法行政的单位及其工作人员的违法

行政行为要进行查实确认，依法追究其责任。要深入推行纠错问责机

制。对于负有主要责任的行政单位的领导者因渎职或失察而导致严重

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后果和恶劣影响的，不论其资历、政绩、功劳、贡献多大都要纠错问

责。建立责任人赔礼道歉的责任追究制度，对于行政机关轻微违法的

工作人员，要责令其要在第一时间向被侵权人赔礼道歉并及时消除影

响。

3、实行责任评议考核制。要建立实际可行的责任评议考核制。

上级主管部门要定期组织由行政相对人代表组成的责任评议考核人

员。根据责任制的相关要求对行政机关及其工作人员进行评审考核，

评选出优良中差，并记入行政机关工作人员的档案，以此作为奖励、

惩罚、晋升、降职的重要依据。对优秀的要进行奖励和表彰，对不合

格的要进行惩罚和降职，对于连续三年不合格的要开除出行政机关不

予录用。各级行政机关要将此作为年度综合考评的重要内容，在评议

考核过程中要充分听取基层众的意见和呼声。

结语

我国法治政府建设的基本形态与路径之间的联系，应当是相辅相

成、相互促进、相互制约的关系。只有明确了法治政府建设的基本形

态，法治政府建设的路径才能够在正确的道路上得以推进。反过来，

只有选择了正确的路径、法治政府建设的基本形态才能得到进一步明

确与完善。因此，只有认真把法治政府建设的基本形态与路径有机结

合起来，才能更好地推进法治政府建设的步伐，促进法治政府建设全

面和谐发展。

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