企业破产法存在的问题及完善建议

企业破产法存在的问题及完善建议

1988年11月正式试行《中华人民共和

国企业破产法》(以下简称《企业破产法》)以后,我国开始出现了合法

的破产企业。1994年初,国家选择若干城市进行“优化资本结构,增强

企业实力”的试点,将“破产”列为试点的首要内容,此后破产企业便迅

速增加。《企业破产法》虽然为法院审理破产案件提供了必要的操作

规则,也为保护债权力、债务人的合法权益提供了切实的法律保障,但

它是计划商品经济时代的产物,已远远不适应今日的需要。

一、存在的问题

目前企业破产往往是“破并结合”,企业没有宣告破产之前就得由政府

指定一兼并或收购主体,各级法院更是把这一条作为受理案件的前提。

不难看出,企业破产操作不规范问题十分严重,有客观方面的原因,也

有主观方面的原因,其中破产制度方面存在的缺陷不可忽视。主要表

现在:

(一)没有界定破产时间

《企业破产法》对企业破产的时间没有明确的界定,从而带来了一系

列问题,客观上使债权人的损失被人为地扩大了。一般债权人(银行除

外)难以通过正常渠道了解债务人的经营状况,不能及时运用破产手段

保护自己的合法权益。就法院受理的破产案件看,破产企业一般都是

负债累累,其债务几倍甚至几十倍于自有资产时方才申请破产。人们

不禁要问:为什么不在企业资不抵债时即申请破产或采取保全措施,而

非等到山穷水尽时才申请破产呢?现实生活中一些企业明知自己已丧

失清偿能力,却隐瞒自身情况,对外仍进行经济行为,一旦财源枯竭,无

油可榨,成为一堆烂摊子,《企业破产法》又成为其甩包袱、推责任的

挡箭牌,以致形成破产有理、破产有利、破产逃债的状况,使许多债权

人损失惨重,叫苦不迭,对此状况,《企业破产法》是难辞其咎的。作

文/zuowen/

(二)债权人合法权益缺乏保障

破产法最直接最首要的目的应该是保护债权人的合法权益。我国破产

法在这方面存在几点不足:第一,债权人会议享有的权利不充分,主要

表现在没有要求法院撤换破产管理人、决议破产管理人管理企业的基

本原则的权利,也没有选任、撤换监察委员的权利。第二,未设置监察

委员会制度,没有设立代行债权人会议职权的监督常设机构。这一缺

陷,使债权人的利益保护受到削弱。第三,我国破产法规定受理破产案

件只允许“由债务人所在地的人民法院管辖”。某些破产法院受地方利

益和地方保护主义不正之风的影响,使异地债权人利益受损。

(三)清偿顺序与其他法规不协调

我国有关破产清偿的法规政策之间存在着明显的不协调、不一致,各

种债权之间的补偿顺序既不严格也不统一,使得执行中很难规范化操

作。严格说,支付破产企业职工工资、劳动保险费用与安置破产企业

职工是两个不同的概念,有着不同的内涵,安置破产企业职工的伸缩性

很强,安置费用也远远超过清欠工资和劳保费。事实上,大多数破产企

业在安置职工后已所剩无几,很难清缴欠税,更谈不上清偿银行债权。

(四)行政彩过于浓厚

《企业破产法》规定“企业由债权人申请破产的,在人民法院受理案件

三个月内,被申请破产的企业的上级主管部门可以申请对该企业进行

整顿”,“整顿申请提出后,企业应当向债权人会议提出和解协议草

案”,“企业的整顿由其上级主管部门负责主持”。显而易见,破产企业的

和解整顿是由上级主管部门在其中唱主角,行政彩比较浓厚,忽视了

重组程序的合理设计,未明确赋予债权人重组企业的权力,没有考虑经

营者直接与债权人和解。思想汇报/sixianghuibao/

(五)适用范围过于狭窄

1986年12月六届人大通过的《企业破产法》只适用于全民所有制企

业,使发生在集体、三资企业的破产案件无法可依。1991年颁布的《民

诉法》虽然明确破产程序扩大到所有企业,但内容较粗,难以操作。随

着我国经济体制改革的逐步深化,特别是党的十五大对国有企业改革

实施抓大放小政策以后,单一的全民所有制企业的逐步减少,多种经济

成份的企业在不断增加。各地人民法院受理的破产案件中,非国有企

业破产案件已占很大比重,因而这部法律仅将其适用范围局限于国有

企业,已不能适应变化了的经济环境。

(六)法院的地位与作用不明确

在审理企业破产案件中,明确法院与党政部门的关系问题,是破产案件

处理得成功与否的关键所在。而《企业破产法》恰恰对此没有明确规

定,这样,在实践中,必定出现两种结果:一是法院、党政部门、破产企业

意见相一致时,破产案件顺利审结;一是法院、党政部门、破产企业意

见相左,尤其是党政部门不同意企业破产而不配合、不支持甚至抵触

时,法院只能束手无策。就法院受理的破产案件来看,破产案件多为债

务人主动申请,债权人、尤其是外地债权人申请破产的案件很少,这不

能不和党政部门与企业的经济脐带未完全断开有关。同时,也与《企

业破产法》对法院在审理破产案件中的地位、作用不明确有关。

(七)对责任者惩治力度不够

《企业破产法》对企业破产的责任划分相当模糊,其处罚也十分轻微

甚至没有任何处罚。对破产企业自身来说,国有企业的生产、经营人

员作为国家资产的管理者、经营者,由于自身过错,致使国家财产遭受

重大损失、乃至企业破产,其责任是显而易见的,可依据《企业破产法》

的规定,企业法定代表人如无重大玩忽职守行为,一般是不承担经济或

行政上的责任的,更不用说刑事责任了。国家财产成千上万地流失、

浪费、损失,可连一个追究责任的人都没有,企业经营好坏与己无关,甚

至一些效益不好的企业,还希望破产,这样好乘机甩掉乱摊子。以至形

成破产不破财、破产有利、破产有理、破的是别人的产,何乐而不为

呢?

二、修订、完善建议

鉴于《企业破产法》颁布实施以来,宏观经济环境已发生许多变化,应

根据司法实践尽快修改、完善,并制订完备的实施细则和形成配套的

实施意见。

(一)需要修改的内容

1、将《企业破产法》的适用范围由全民所有制企业扩大到所有企业,

以增强与其他法规的相符性。另外,在司法过程中,如债权申报、第一

次债权人会议、清算组成立等法定时限过长,建议缩短时间以利于提

高办案效率。

2、将破产原因由“因经营管理不善造成严重亏损,不能清偿到期债务”

修改为“债务人不能清偿到期债务,依照本法规定宣告破产”。这样修改

可以避免政策性亏损与经营性亏损无法划清的扯皮现象,改变拖欠有

理、拖欠有利的不正常现象,增强人们的偿债观念,也能够适用于各种

所有制形式的企业。论文网

3、修改破产财产清偿顺序,将破产财产优先拨付破产费用后全部用于

偿还破产债务。破产企业所欠职工工资和劳动保险费用不应列入破产

财产分配。

4、弱化行政干预,完善清算组成员及清算组长的产生办法,实现清算工

作的规范化、职业化和市场化。在清算组长人选、清算组的组建等工

作中引入竞争机制,以提高破产清算工作的质量与效率。

(二)需要明确的内容

1、明确法院在审理企业破产案件中的地位,特别是与党政部门、企业

主管部门、劳动人事、审计、税务等职能部门的关系,明确法院独立

审判的主导地位,对各有关协作部门,如拒绝协助,《企业破产法》应明

确规定其处罚措施,以保护法院的独立审判权和《企业破产法》的顺

利贯彻、执行。

2、明确破产犯罪的内容,加大对欺诈破产罪惩治的力度。针对破产犯

罪的特点,犯罪主体应包括法人,并应作出专门规定。

(三)需要增加的内容

1、建立破产预警系统。《企业破产法》应明确规定,任何企业一旦资

不抵债,处于负债经营状况,应当主动向其主管部门、工商行政管理部

门及司法部门提出申请,由上述部门对其进行破产保护。在保护期内,

对其经济行为予以监控,避免其盲目决策或随意损害债权人利益。倘

若企业丧失偿还到期债务能力,自救无望,应及时将经营状况告之债权

人,以避免债权人因不了解情况造成无谓损失,倘若企业及上述部门故

意隐瞒自身情况,一旦造成他人损失扩大,则构成欺诈行为,应依法追

究有关人员经济、行政乃至刑事责任。简历大全/html/jianli/

2、扩大债权人会议的权利,设置监督常设机构——监督委员会,代行债

权人会议的某些权利。这样既可以充分有效地维护债权人的利益,也

有利于破产程序的顺利实施。(责编:贾伟)—721—《经济师》2000年

第7期●经济师论坛