加强社会管理法律能力建设新思考

加强社会管理法律能力建设新思考

【内容摘要】社会管理作为一项重要的管理活动，其根本目的是维护社会秩

序、促进社会和谐、保障人民安居乐业、营造良好的社会环境。借势已经形成的

中国特社会主义法律体系之大好形势，借力依法治国理念和战略指导思想的进

一步引深，充分发挥法律的指导、引导、监督作用，展现法律能力提升带来的公

平、公正、公开的社会环境。本文从社会管理的内涵和实现社会管理法律能力提

升的重要意义出发，从树立依法治国和法治化治理的新意识，用法治建设推进社

会建设和管理是时代的迫切要求，加强和创新社会管理需要法律提供坚实保障是

新时期的基本标准、加强和创新社会管理需要建设社会公平公正的制度体系建设

是实现新目标的基本前提来阐释实现社会管理科学性的必要途径，为实现我国社

会管理科学化水平在新的起点和新平台上的突破和创新提供借鉴和参考。

【关键字】社会管理法治法律能力

社会管理是人类社会不可或缺的一项重要管理活动。特别是随

着国家和社会文明程度、法治程度的不断提升，民众民主意识、管理

意识的不断增强，加强和创新社会管理显得尤为凸显。加强和创新社

会管理的根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐

业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。其基本任务包括协调社

会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公

正、应对社会风险、保持社会稳定等七个方面。随着中国公共管理模

式由政府单一主导向政府为核心的多元化管理新模式的发展变化，政

府职能和其他社会团体、民众参与社会管理意识的不断提升，社会管

理问题法制化和法律能力的进一步提升，加强和创新社会管理法律能

力建设成为社会主义国家建设社会管理的重中之重。

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一、准确把握社会管理的内涵是强化社会管理法治化建设的理

论前提和基础。

我国的社会管理问题，随着社会阶段性发展和阶段性任务的不

同，具有历史性和时代性的基本特点。面对历史的提问时，我们曾庄

严宣告：“我们不但善于破坏一个旧世界，我们还将善于建设一个新

世界。”实现了社会管理的初步历史任务并顺利实现时代社会的转换，

现阶段的社会管理问题作为已经形成中国特社会主义法律体系的

现代化中国来讲，人民的法律意识成为维权、参与社会管理的主导意

识，法律制度实现了有法可依的创新平台，依法治国方略深入人心、

深入基层，深入民众，并在社会发展中发挥着越来越大的作用，如何

加强和创新新时期、新阶段中国依法治国新格局之下的社会管理成为

当前中国社会最核心最迫切的问题，从今年的以社会管理为主题进行

价钱感和创新研讨，到两会关于社会管理创新议案提案的高度聚焦，

以及到国家“十二五”规划设立专篇进行规划，我国也开始走上创新

社会管理的新征程。为此我们有必要认真分析当前面临的社会管理的

基本内涵，从理论的基础上寻求最广泛的解决途径，最大限度开发社

会管理的新途径，推进和促进社会管理的有序性、科学性与时代性。

社会管理的含义因社会的广义理解和狭义理解可分为广义和狭

义两种范畴。狭义的社会管理主要集中在社会治安、信访和公共安全

上，主要目标最大限度地维护社会秩序和稳定，也只限定在政府职能

的基础性管理上。广义的社会管理除此之外，还包括对教育、卫生、

社会保障、社会救助等社会事业和公共服务的管理，是对整个社会生

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活共同体的管理。从以上理解我们不难看出，社会管理在更广范围内

在管理主体、管理客体、管理手段和管理理念上形成适应市场经济体

制和社会主义改革的新型社会管理模式。为此，社会管理的科学内涵

概括为在中国共产党的长期执政下，由党委、政府以及其它社会主体

在法律法规政策框架内，对社会领域各方面进行服务、协调、组织、

监控的过程和活动更为科学和更为完善，也为准确把握和实现社会管

理法制化建设提供了坚实的理论前提和基础。﹝1﹞通过对社会管理内

涵的准确理解，能够加强社会管理在理论上的创新，并积极探寻管理

方式、管理模式创新为手段，提高社会管理综合效能，特别是从传统

管理转向时代发展要求的“治理”，实现社会管理的人治到机治（利

用摇号机进行保障性住房分配、车牌号分配、确定陪审员、招标服务

等社会管理事件）、机治到法治的新局面，以法律的公正性、公平性、

强制性、普遍性来实现社会资源的合理分配和调节，社会管理能力的

提升和创新，以法律法规的形式实现利益调节机制和监督机制制度化

的有效实施和提升。

二、加强和创新社会管理法律能力提升的重要意义

同志认为，加强和创新社会管理问题，事关巩固党的执政

地位，事关国家长治久安，事关人民安居乐业，推动党和国家事业发

展、实现全面建设小康社会宏伟目标具有重大战略意义。加强和创新

社会管理，必须牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐

因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定

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突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府

负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、体

制、能力建设，维护人民众权益，促进社会公平正义，保持社会良

好秩序，建设中国特社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力

又和谐稳定。

新时期新阶段，我国已经建立了社会管理工作领导体系，构建了

社会管理组织网络，制定了社会管理基本法律法规，初步形成了党委

领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，我国社会管

理与我国国情和社会主义制度总体上是适应的。但从我国以进一步实

施“依法治国”方针战略和全面建立中国特社会主义法律体系的整

体要求来讲，社会管理的法律能力提升从立法的进一步完善、司法的

进一步人本化、执法的科学化和现代化相比较，都需要在政府法制化

建设、公民参与、社会管理信任度的法律能力提升上体现较强的态势

和积极的举措。

同志针对中国的社会发展现状，认为抓好社会管理工作应

加强和完善社会管理格局，切实加强党的领导，强化政府社会管理职

能，强化各类企事业单位社会管理和服务职责，引导各类社会组织加

强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共

服务，发挥众参与社会管理的基础作用。加强和完善党和政府主导

的维护众权益机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、

矛盾调处机制、权益保障机制，统筹协调各方面利益关系，加强社会

矛盾源头治理，妥善处理人民内部矛盾，坚决纠正损害众利益的不

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正之风，切实维护众合法权益。加强和完善基层社会管理和服务体

系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基

层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功

能，健全新型社区管理和服务体制。加强和完善公共安全体系，健全

食品药品安全监管机制，建立健全安全生产监管体制，完善社会治安

防控体系，完善应急管理体制。﹝2﹞

从社会管理的任务、目标以及所要实现的新格局等内容来看，法

律在社会管理中的作用尤显突出，特别是法律在引导、指导、提供公

平的社会体系和维护稳定和谐的社会秩序、维护人民权益的最有力手

段方面具有不可比拟的公正性、权威性、强制性、认同度。如果从立

法的完善、法律体系的进一步健全和完善，以全面实现社会管理科学

化的有法可依新局面为基点，以实现司法的公正、司法理性的进一步

渗透和树立为社会管理的强势推动力，突出解决执法的公平、人本社

会的进一步认同和加强，法治与道德、强制与自觉的社会管理理念新

突破，社会管理法律能力的提升将会发生较大的放射效应，有利于进

一步促进和推动社会管理的新格局和新模式的改进和创新。最近热传

的撞人逆行逃逸被捕，扬言100万摆平此事的大学生信仰的是什么，

冲击的是什么？因快建等房屋、土地强征引发的社会问题，个性

案件引发的体性事件和公民在社会管理缺位引发的恶性社会事件，

既质问社会管理的时代性，同时也敲击着社会管理法律能力提升的编

钟。

三、加强和创新社会管理法律能力提升的新思路

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近年来，我国市场经济体制进一步完善，经济实力和综合国力不

断增强，为不断满足人民日益增长的物质文化需要、解决社会管理领

域存在的问题奠定了重要物质基础，也为建设社会法律体系的科学性

提供了实践指导。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本

国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的

矛盾这一社会主要矛盾没有变。但人民民主管理意识不断提高、社会

各阶层之间的利益冲突不断升级，社会发展面临的社会问题日益集中，

解决问题的方法和手段有待于进一步调整，因此面对新情况、新问题、

新变化，我国社会管理理念思路、体制机制、法律政策、方法手段等

方面还存在很多与之不适应的地方，特别是由于社会管理涉及的领域

较广，立法和修改法律的任务繁重,随着规范的具体事项范围不断扩

大，需要制定专门的社会组织管理法律以及较高层次、较大效力的法

律规定，由此，科学解决社会管理领域存在的问题既十分紧迫又需要

长期努力。

通过现阶段加强和创新社会管理的重要意义和最终目的分析，

特别是提出要构建以服务人本为最高层面的和谐社会，必须深层次理

解构建和谐社会的本质和现实意义。构建和谐社会的本质应当是用和

平手段解决各种矛盾.不怕矛盾存在,只要是用和平手段解决,那社会

就是和谐的.和谐社会不仅是一种理想,更是一种具体目标,工作准则.

建设和谐社会,不是要回避矛盾,漠视社会矛盾的存在,那样只会适得

其反.建设社会主义和谐社会,就是要千方百计引导人民众用和平

手段解决问题,避免使用暴力,避免社会动荡.只有通过构建完善的

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中国特社会主义法律体系应该达到以下标准：法的门类齐全、法律

部门内部的法律规范要齐备；法律体系内部的法律门类之间、不通过

法律规范之间能做到逻辑演技、结构合理、和谐统一，实现依法治国

与社会管理科学化的有机结合。﹝3﹞

（一）创新社会管理需要树立依法治国和法治化治理的新意识，用

法治建设推进社会建设和管理是时代的迫切要求。

随着宪法为适应社会发展而进行的不断修正，《物权法》、《侵

权责任法》、《社会保险法》、《劳动合同法》、《就业促进法》等

一系列法律法规的出台实施，标志着我国中国特社会主义国家法律

体系已经形成，依法治国方略得以进一步引深，对于加强和创新社会

管理就必须坚持以人为本，反思立法、司法、执法存在的问题和需要

改进的措施和举措，切实把体现人民意志保障人民民主权利、促进人

的全面自由平等作为社会主义法治的灵魂。切实树立依法治国和法治

化治理的社会管理意识，切实实现制度政策向法律法规的升级，运用

法律来引导、保障、促进社会发展来推动社会管理的有效实施，以适

应公民民主参与管理社会环境的有序和社会资源的平等分配。关键是

在思想上解决我国法制建设的两个不适应，即人民的民主意识不断提

高，民主要求不断扩大，参政议政意识和愿望不断提升，改善民生的

要求不断延伸等与涉及人权立法、社会保障立法、相对滞后，涉及教

育、医疗、就业、居住社会等公共安全等方面的法律不够完备或缺乏

可操作性和可执行性的不适应。法律体系不够完善不够先进，无法适

应快速发展的新情况、新问题，缺乏时代性的不适应，如关于企业公

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民的诚信体系建设、企业社会责任体系建设、社会管理组织、社会帮

扶矫正等配套法律尚未出台，无法发挥法律的社会作用，反而造成社

会管理各职能部门依法实施管理的阻力和障碍，成为职能主体不作为

的“挡箭牌”。

同志说：“最重要的是一个制度问题”，制度“更带有根

本性、全局性、稳定性和长期性”﹝4﹞。在制度建设上，法律制度最

具明确性和国家强制性。通过法律明确社会建设的发展方向，形成社

会建设的长效机制，从而使社会建设和管理不因领导人的调整及领导

人管理魅力的改变而改变。时代要求从法治层面为社会建设和管理提

供坚实的保障。党的十七大强调，进一步加快推进以改善民生为重点

的社会建设，并提出要从发展教育、扩大就业、完善分配体制、建立

社会保障机制和基本医疗卫生制度、完善社会管理等方面入手。这种

“以人为本”的社会建设，特别需要通过法治来强化社会权利的平等

和保障社会的公平正义，最大程度发挥法律在社会发展中的特殊作用。

因此，我们在创新社会建设和社会管理的同时，要高度重视法治保障

的重大意义，使现行的制度体系上升为法律体系。为此，我国一直探

索提高各级政府社会管理的依法行政水平，如制定了《全面推进依法

行政实施纲要》、《关于加强法治政府建设的意见》等，不断深化行

政管理体制改革，推进依法行政。目前，我国各级政府行政基本纳入

法治轨道。只有进一步推进法治建设，提高以保障和改善民生为重点

的社会管理的科学化水平，通过建立健全法治体系和公民社会的道德

约束综合调整。切实加快社会管理领域立法工作，依靠法律来规范个

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人、组织行为，协调社会关系，监督和保护公共权力，保护公民合法

权益，防止公共权力对公民权利的侵犯。借助道德力量。善于运用道

德的软力量，把法治与德治结合起来，发挥道德力量的示范和引导作

用，大力弘扬时代新风，努力塑造新型伦理道德，从法律和道德两个

层面实现和适应社会发展的时代性，推进社会管理的新平台。

（二）、创新社会管理需要法律提供坚实保障，保持立法、司法、

执法的严肃性与权威性,实现制度的法制化。

加强和创新社会管理是一个渐进的过程，特别需要法律从制度层

面提供坚实的保障。法治建设强调法律至上和制约权力，要求法律成

为社会的普遍价值标准和解决社会矛盾的主渠道；要求政府必须守法、

权力必须规范运行。法律的稳定性、规范性，是加强和创新社会管理

的根本保障。

我国依法治国方略的核心是通过法定程序，汇聚民意，以表达人

民的意志和利益的规则来治理国家。十届全国人大二次会议通过宪法

修正案，将“国家尊重和保障人权”载入宪法，为社会管理提供了宪

法依据。并针对国家和社会的发展变化，不断进行补充和修正，有效

建立以宪法为根本大法的社会管理法律基础。同时有效制定和实施的

《物权法》、《就业促进法》、《劳动合同法》、《个人所得税法》、

《劳动争议调解仲裁法》等一系列保障公民基本权利、与民生息息相

关的法律法规相继出台。特别是《侵权责任法》和修订《残疾人保障

法》，进一步加强了对生命、健康安全的保护。《食品安全法》，切

实保障公众身体健康；《社会保险法》从法律上明确了基本养老、基

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本医疗和工伤、失业、生育等社会保险；通过刑法修正案（八），将

拒不支付劳动报酬等严重危害众利益的行为规定为犯罪，细化了危

害食品安全、生产销售假药和破坏环境资源等犯罪的规定，强化了刑

法对民生的保护；制定《人民调解法》、《社区矫正帮教按执法》《社

会组织管理法》等相关的法律，以更好地确定水管理的权利与义务，

化解社会矛盾、解决社会问题的部门整合和职能分配。涉及社会管理

方面的法律法规在实施社会管理方面起到了积极地促进和推动作用。

在行政司法领域，发出《关于充分发挥行政审判职能作

用为保障和改善民生提供有力司法保障的通知》，要求各级法院将保

障和改善民生贯彻到行政审判和非诉行政案件执行的每一个环节，以

积极的态度维护民权，以优质的服务减轻民负，以快捷的审理解除民

忧，以公正的裁判保障民利，以有力地的执行实现民愿。在司法制度

的改革方面，妥善解决司法工作中涉及民生的热点问题。这些为以保

障和改善民生为重点的社会管理提供了强有力的司法保障。经过新中

国成立六十多年特别是改革开放三十多年的努力，一个立足中国国情

和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人

民意志的中国特社会主义法律体系已经形成。这使社会管理和建设

基本实现有法可依。需要我们在加强司法公正和理性司法前提下，进

一步实行执法的人本性，充分解决执法领域的科学性与法律的权威性、

公正性，从而实现社会管理水平的大提升。

（三）建设社会公平公正的制度体系，建设和完善公众参与地方立法

的具体途径，凸显社会管理的有效性与适度性。

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第一，推进立法，完善民生领域的法律体系。加强和创新社会管

理是一项长期的任务，完善民生领域的法律体系也是一项长期的任务。

民生立法在近些年取得了很大进步，但一些重要法律还需要推进，如

住房制度改革、遗产继承限制等都需要法律加以支撑；财税法律还不

能满足初次分配要求；环境健康保护法律在实践中暴露出诸多缺陷和

漏洞。这些都亟须从立法理念、立法制度到整个法律运行机制上进行

调整。通过对涉及社会管理方面的经济、土地、收入分配、住房保障、

教育就业、医疗卫生、生态环境、食品药品安全、社会保险、救济等

民生领域显存法律进行修改和完善，辅之以科学合理、切实可行的实

施细则。重点关注收入分配、住房、教育、医疗制度改革中出现的新

问题，以及农村土地征占、城市房屋拆迁、劳动合同签订、农民工权

益保护等问题。要及时制定对推动科学发展、促进社会管理具有重要

意义的法律，以使法律充分反映人民意愿、代表人民利益，充分发挥

法律对于加强社会管理的基础保障作用。同时，要进一步细化民众参

与立法的规则，完善民众参与立法的范围和程序，建立民众参与的诉

求聚合机制，在现有的利益团体的基础上加强社会组织的培育，畅通

表达诉求渠道，提高民众的参与水平，对提高和创新社会管理具有不

可替代的现实作用。只有更多运用法律规范，充分发挥在规范社会行

为、调节利益关系、化解社会矛盾方面的特殊效用，为建立有序社会

管理奠定稳定的法制基础。

第二，严格执法、加强依法行政，切实解决人民众的切身利益

问题。

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总理在解释法治精神时说：“‘天下之事，不难于立法，

而难于法之必行’，有法不依，不如无法”。我国法制的软肋已经不

在是基础法律不健全、立法水平低、法律条款粗糙、操作性差、立法

滞后等方面的具体问题了，最主要的是执法的情况和依法治理社会的

能力存在较多的问题，执法的人不能严格执法不能公正执法、不能人

性化执法，只有社会管理主体都能在法律法规范围内严格执法，依法

办事，才能显示出法律的尊严，否则法律就只是一纸空文，甚至会挫

伤民众的参与社会管理积极性与主动性。﹝5﹞

首先，通过立法对政府权力进行依法设定，约束和监督政府行为，

实现有效的治理。要在法律层面明确机构的设置、职能的确定、内部

机构的设定、机构与机构之间的关系。还要加强财政立法，使财政转

移支付的分配、使用，以及专款使用透明。通过建立健全权利平等、

机会均等、规则相同的法律制度，尊重公民的合法权利，加大法律的

监督监管职能，实现政府权力的合法管制和治理。

其次，要加强政府的自我约束和自我管理。各级政府应按照《关

于加强法治政府建设的意见》的要求，不断健全行政执法机制，以保

证行政机关严格按照法定权限和程序办事，将社会建设和管理纳入法

律框架，真正做到有法必依，执法必严，违法必究。同时，还要进一

步完善社会管理和公共服务机制，为加强和创新社会管理打造服务大

平台，以最大限度地用法律来保证民生政策的落实和持续。

第三，坚持公正司法，切实维护权利保障民生。坚持公开公正、

高效权威的司法，是实现社会公平正义的有效保障。为推动社会管理

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事业顺利进行，必须从国情出发，进一步优化司法职权配置。对社会

建设和管理中出现的涉及民生的矛盾和问题，司法机关不仅要公正判

决而且要有效执行。只有通过建立公平高效权威的司法制度、坚持秉

公执法、廉洁执法，才能在民众意识中真正树立法律的权威和信任度。

同时，要完善社会矛盾的调解机制，加强人民、行政和司法调解联动

来解决社会冲突。特别要不断完善法律援助制度，为困难众提供法

律服务，切实推动民生问题的法律解决。检察机关要加大监督力度，

促进司法机关工作人员严格执法、公正司法，以维护社会的公平正义。

总之，随着社会管理能力的不断提升和社会发展的不断延续，公

民意识的不断提高，政府能力的不断转变，社会管理法律能力的不断

提升和法律建设的不断完善，必须立足我国政治制度和制度体系建设

的现状，以更高的目标和更科学的规范，实现我国社会管理科学化水

平在新的起点和新平台上的突破和创新。

【参考文献】

﹝1﹞魏礼.《准确认识社会管理的内涵》.《新华日报》.2011年6月28日第

B07版。

﹝2﹞.《扎扎实实提高社会管理科学化水平建设中国特社会主义社会管

理体系》、《人民日报》.2011年2月20日

﹝3﹞杨国瑞、中国法制新闻网、2010-3-5。

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html

﹝4﹞《文选》（第三卷），第252、249页；

﹝5﹞郭涛,李莉颖、《公共政策制定的公众参与困境问题分析》、《经济论坛》、

2005年第10期。

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