工程建设管理法规

5工程建设管理法规

本章提要：本章介绍了工程建设管理法规的概念及其规范，调整的范围，重点阐述了工程

项目建设秩序、建设工程招标与投标、工程建设监理和建设工程质量管理等方面的有关规

定，并介绍了建筑安全生产与文明施工的基本管理内容。

5.1建筑法概述

5.1.1建筑法概念及立法目的

5.1.1.1建筑法概念

建筑法是指调整建筑活动（即各类房屋及其附属设施的建造和与其配套的线路、

管道、设备的安装活动）的法律规范的总称。

狭义的建筑法是指《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）。

广义的建筑法，除《建筑法》外，还包括所有调整建筑活动的法律规范。

5.1.1.2建筑法的立法目的

《建筑法》的立法目的是“为了加强对建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序，保证建筑

工程的质量和安全，促进建筑业健康发展”。

1强对建筑活动的监督管理2护建筑市场秩序3证建筑工程的质量与安全

4进建筑业健康发展

5.1.2工程建设管理法规的概念

5.1.2.1工程建设管理法规的概念：工程建设管理法规是调整工程建设中发生的建设行

政管理关系及建设协作关系的法律规范的总称。

工程建设管理法规以《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》为

基础，同时还应包括《建设工程勘察设计管理条例》、《中华人民共和国注册建筑师条例》、

《建筑工程勘察质量管理办法》、《建筑工程质量管理条例》、《工程建设项目施工招标投

标管理办法》、《工程建设监理条例》、《建设工程抗御地震灾害管理条例》、《建筑业企业

资质管理规定》、《实施工程建设强制性标准监督规定》、《外商投资建筑业企业管理规定》

等法律、法规和部门规章。

5.1.2.2工程建设管理法规调整的范围

工程建设管理法规调整的范围是建设行政管理关系和建设协作关系，具体内容是：

1建设行政管理关系：指国家及其建设行政主管部门对建设工程的计划、组织、调控、监

督的行政管理关系。

2工程建设中平等主体的协作关系：工程建设中平等主体的协作关系的核心是当事人之间

的权利与义务关系，主要体现在建设工程合同的签订与履行之中。

5.2工程项目建设程序

5.2.1工程项目建设程序的概念与性质

工程项目建设程序是指工程项目建设全过程中各项工作必须遵循的法定顺序。具体地

说，工程建设程序是指对项目的决策、设计、施工到竣工等全过程先后衔接的顺序。它是工

程项目建设过程的客观规律的反映。

5.2.2工程建设程序的内容

5.2.2.1立项:主要内容包括：建设项目提出的必要性和依据；拟建规模和工程建设的初

步设想；投资估算和资金筹措的设想；资源情况、建设条件的初步分析；建设进度安排；经

济效益和社会效益的初步估算。工程项目由计划部门审批。

5.2.2.2可行性研究

可行性研究的任务是对建设项目在技术、工程和经济上是否合理和可行，进行全面分析、

论证，做出方案比较，提出评价，为编制和审批设计任务书提供可靠的依据。

可行性研究的主要内容包括：①项目提出的背景，投资的必要性和经济意义；②需求预

测和拟建规模；③资源、原材料、燃料和公用设施情况；④设计方案，包括主要设备选型、

单项工程及辅助配套工程的构成等；⑤环境保护、城市规划、防震、防洪等要求和采取的相

应措施；⑥建设工期与进度；⑦投资估算与资金筹措；⑧投资的经济效益与社会效益等。

5.2.2.3编制设计任务书

设计任务书是确定工程项目、编制设计文件的主要依据，它的主要内容是明确列出可行

性研究报告的要点、结论和报送单位意见。建设项目设计任务书需经计划行政主管部门审批，

大中型项目的设计任务书应附经过评估的可行性研究报告，报国家计划行政主管部门审批；

小型项目按隶属关系分别由国务院主管部门或省、自治区、直辖市计划行政主管部门审批。

设计任务书经批准后，即可列入投资计划。

5.2.2.4申请建设用地

建设用地必须得到县以上政府土地管理部门批准。建设单位应持批准立项的有关文件，

按国家建设征用土地的批准权限，向县以上政府土地管理部门提出用地申请；在城市规划区

内申请建设用地，须先取得城市规划行政主管部门核发的建设用地规划许可证，然后向政府

土地管理部门申请建设用地

5.2.2.5编制勘察设计文件

勘察设计是对拟建工程进行技术和经济上的全面而详尽的安排，是整个工程的决定性环

节，是组织施工的依据，任何工程建设项目都必须先勘察设计而后施工。

设计过程一般分为两个阶段，即初步设计和施工图设计，重大项目和技术复杂项目，根

据不同行业特点和需要，增加技术设计阶段。

5.2.2.6工程建设准备

工程建设准备的内容包括建设项目计划安排和工程开工的准备。建设项目应当列入国家

计划。工程项目何时开始建设，必须通过年度计划来确定。只有初步设计和总概算通过批准

并进行综合平衡后才能列入年度计划。工程开工的各项准备工作包括：征地与拆迁；施工项

目招标与投标；施工现场的“三通一平”；组织设备、材料订货；审核设计图纸；委托监理、

办理施工许可证等。

5.2.2.7工程施工

组织施工是工程项目建设的实施阶段。施工单位应按照建筑安装承包合同规定的权利、

义务进行，要确保工程质量、施工安全、文明施工和工期；必须严格按图施工；建设单位、

监理单位、工程质量监督管理单位要对施工过程及工程质量实行全过程监督管理，对不符合

质量要求的，要及时采取措施不留隐患。

5.2.2.8竣工验收

竣工验收是工程项目建设的最后环节，是全面考核建设成果、检验设计与施工质量的重

要环节和法定手续。所有建设项目，按批准的设计文件所规定的内容建成后，都必须组织竣

工验收。竣工验收合格的工程，承发包双方应签订竣工验收书，并按有关规定，及时办理固

定资产移交与结算。

施工单位对工程中出现的质量缺陷按《建筑工程质量管理条例》的规定承担保修和经济责任

5.3建设工程招标与投标

5.3.1建设工程招标与投标概述

《建筑法》规定：建设工程依法实行招标发包，对不适宜招标发包的可直接发包。

1999年8月30日九届全国人大常委会第十一次会议通过并颁发的《中华人民共和国招

标投标法》，以下简称《招标投标法》

2000年10月国家建设部根据《招标投标法》发布的《建筑工程设计招标投标管理办法》；

2003年国家建设部等部委先后联合发布的《工程建设项目施工招标投标管理办法》和

《工程建设项目勘察设计招标投标办法》等

5.3.2建设工程招标

5.3.2.1建设工程招标的范围和原则

1招标范围:《招标投标法》规定：在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目，包括

项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料的采购，必须进行

招标。

2招标原则:①《招标投标法》规定：“招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信

用的原则。”②《建筑法》规定：“建筑工程发包与承包的招投标活动应当遵循公开、公

正、平等竞争的原则，择优选择承包单位。”③这是建筑工程招标与投标必须遵循的原则。

5.3.2.2招标方式及程序

1.招标方式:《招标投标法》规定：“招标分为公开招标和邀请招标。”国家重点建设项目

和各省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重点建设项目，以及全部使用国有资金投资

或者国有资金投资占控股或者主导地位的工程建设项目，应当公开招标。

公开招标是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标。公开招标

应当发布招标公告。

邀请招标是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他经济组织投标。

2招标程序:(1)招标单位组建一个招标工作机构，或者委托工程建设项目招标代理业务的

招标代理机构代理招标；招标代理机构是依法设立的从事招标代理业务并提供相关服务的

社会中介组织；(2)向政府招标投标办事机构提出招标申请书；(3)编制招标文件和标底，

并呈报审批；(4)发出招标公告或发出投标邀请书；(5)投标单位申请投标；(6)对投标单位

进行资质审查，并将审查结果通知各申请投标者；(7)向合格的单位分发招标文件及有关技

术资料；(8)(9)建立评标组织，制订评

标、议标办法；(10)召开招标会议，审查投标书；(11)组织评标，决定中标单位；(12)向中

标单位发出中标通知书；(13)招标单位与中标单位商签承包合同。

5.3.2.3建设工程招标文件的主要内容

①投标邀请书；②投标人须知；③合同主要条款；④投标文件格式；⑤采用工程量清单招标

的，应当提供工程量清单；⑥技术条款，招标文件规定的各项技术标准应符合国家强制性标

准；⑦设计图纸；⑧评标标准和方法；⑨投标辅助材料。

5.3.2.4标底及编制原则

招标项目编制标底的，应根据批准的初步设计、投资概算，依据有关计价办法，参照有

关工程定额，结合市场供求状况，综合考虑投资、工期和质量等方面的因素合理确定。

标底编制后，须报经招标投标管理机构审定。标底一经审定应密封保存至开标时，所有

接触过标底的人均负有保密的责任，不得泄露。

5.3.3建设工程投标

5.3.3.1投标申请与资质审查:对确定投标的工程，要及时向招标单位提出投标申请。投

标申请书应附带企业资格审查资料，包括企业营业执照和资质证明书、主要施工经历与技术

力量、自有资金、企业信誉度、机械设备、现有主要施工任务等。

5.2建设工程的投标程序:(1)申请投标。(2)领取招标文件，交投标保证金。(3)研究招

标文件，调查工程环境，确定投标策略。(4)投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。

投标文件一般包括下列内容：投标函；投标报价；施工组织设计；商务和技术偏差表。

5.3.4建设工程决标:建设工程的决标包括开标、评标和定标三个过程。

《建筑法》规定：“建筑工程招标的开标、评标、定标由建设单位依法组织实施，并接

受有关行政主管部门的监督。”

5.3.4.1开标:①开标应当在招标文件确定的提交投标文件截止时间的同一时间公开进

行。开标地点应当为招标文件中预先确定的地点。开标由招标人主持，邀请所有投标人参加。

②开标时应查验投标文件的密封情况，经确认无误后，由工作人员当众拆封，宣读投标

人名称、投标价格和投标文件的其他主要内容。

5.3.4.2评标和定标：评标是由招标人依法组建的评标委员会负责。为了规范评标委员

会的组成和评标活动，国家计委、国家经贸委、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水

利部联合制定了《评标委员会和评标方法暂行规定》。

5.3.5法律责任

5.3.5.1招标人违反招标投标法的法律责任

对依法必须进行招标的项目,招标人有下列行为的，责令改正并处以一定数额的：

(1)必须进行招标的项目而不招标的，将必须进行招标的项目化整为零或者以其他方式规避

招标的；(2)招标人以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，对潜在投标人实行歧视待遇

的，强制要求投标人组成联合体共同投标的，或者限制投标人之间竞争的；(3)招标人在评

标委员会依法推荐的中标候选人外确定中标人的，在所有投标被评标委员会否决后，自行确

定中标人的；(4)招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同的，或者订

立背离合同实质性内容的协议的；(5)招标人向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名

称、数量，或者可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况的，或者泄露标底的；(6)招

标人与投标人就招标投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判的。

对有前述第(1)、(3)、(5)、(6)项行为的单位直接负责人和其他直接责任人同时依法给

予处分；对有第(5)条的行为构成犯罪的，还要依法追究刑事责任；前述第(3)、(6)条行为

的中标无效。

5.3.5.2投标人违反招标投标法的法律责任

投标人有下列行为的中标无效、处以；对单位直接负责人和其他直接责任人处以罚

款；情节严重的取消1至3年内投标资格并予以公告，直至吊销营业执照；构成犯罪的，依

法追究法律责任。(1)投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，投标人以向招标人或

者评标委员会成员行贿的手段谋取中标的；(2)投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚

作假，骗取中标的。

5.3.5.3评标委员违反招标投标法的法律责任：评标委员会成员收受投标人、其他利害

关系人的财物或者其他好处的，评标委员会成员或者与评标活动有关的工作人员向他人透露

对投标文件的评审和比较、中标候选人的推荐以及与评标有关的其他情况的，给予警告，没

收收受的财物，并可处以3000元以上5万元以下的；对有所列违法行为的评标委员会

成员取消担任评标委员会成员的资格，不得再参加任何依法必须进行招标项目的评标；构成

5.4工程建设监理

5.4.1我国工程建设监理制度

5.4.1.1工程建设监理的概念：工程建设监理是指工程建设监理单位受项目法人委托，依据

批准的工程项目文件、有关工程建设法规和工程建设监理合同等对工程建设的参与者的行为

所进行的监督、控制、督促、评价和管理的活动。

5.4.1.2工程建设监理制度：国家建设部先后颁发了《建设监理试行规定》、《工程建设监

理单位资质管理试行办法》、《监理工程师资格考试和注册试行办法》，1995年建设部和国家

计委联合发布了《工程建设监理规定》，2001年建设部颁发了《工程监理企业资质管理规定》

等一系列法规文件。

5.4.2工程建设监理的范围、依据

5.4.2.1工程建设监理的范围：(1)国家重点工程，大、中型工程项目；(2)市政、公用工

程项目；(3)政府投资兴建和开发建设的办公楼、社会发展事业项目和住宅工程项目；

(4)外资、中外合资、国外贷款、赠款、捐款建设的工程项目。

5.4.2.2工程建设监理的依据：(1)国家法律、行政法规；(2)国家现行的技术规范、技术

标准；(3)建设文件、设计文件和设计图纸；(4)依法签订的各类工程合同文件等。

5.4.3工程建设监理工作内容：工程建设监理的中心任务是工程质量控制、工程投资控制

和建设工期控制。围绕这个任务，工程建设监理的主要内容是：1设计前期阶段2设计

阶段3施工准备阶段4施工阶段5保修阶段

5.4.4法律责任：

工程监理企业应当按照其拥有的注册资本、专业技术人员和工程监理业绩等资质条件申

请资质，经审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事工

程监理活动。

违反《工程建设监理企业资质管理规定》的监理行为应当承担法律责任。

5.5建设工程质量

5.5.1建设工程质量概述

5.5.1.1建设工程质量的概念及影响因素

狭义上的建设工程质量是指在国家现行的有关法律、法规、技术规范、设计文件和合同

中，对工程的安全、适用、经济、美观等特性的综合要求。

广义上的建设工程质量还包括工程建设参与者的服务质量和工作质量。

针对我国建设工程存在的质量问题，国务院根据《建筑法》于2000年1月颁发了《建

设工程质量管理条例》。国家关于建设工程质量的主要监督法规还有《建筑工程质量检测评

定办法》和《建筑工程质量监督条例》。

影响建设工程质量的因素很多，如决策、设计、材料、机械、地形、地质、水文、气象、

施工工艺、操作方法、技术措施、人员素质、管理制度等等。

5.5.1.2建设工程质量的管理体系

我国建立的建设工程质量管理体系包括纵向管理和横向管理两个方面。

纵向管理是国家对建设工程质量所进行的监督管理，它具体由建设行政主管部门及其授

权机构实施，这种管理贯穿在建筑活动的全过程和各个环节之中。

横向管理包括两个方面：一是工程承包单位对自己所承担的建筑工程的质量管理，包括

设立专门质检机构，建立相应的质量保证制度；二是建设单位对所建工程质量的管理，通常

委托专门监理单位对工程建设的质量进行监理。

5.5.2建设工程质量监督管理

5.5.2.1建设工程质量监督管理体制

国家实行建设工程质量政府监督管理制度。国务院建设行政主管部门对全国的建设工程

质量实行统一监督管理，铁路、交通、水利等有关部门按照国务院规定的职能分工，负责全

国有关专业建设工程质量的监督管理；县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区

域内的建设工程质量实施监督管理，县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的

职责范围内，负责本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理。

①国务院计划主管部门按照国务院规定的职责，组织稽查特派员，对国家出资的重大建设项

目实施监督检查；国务院经济贸易主管部门按照国务院规定的职责，对国家重大技术改造项

目实施监督检查。

②建设工程质量监督管理，可以由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量

监督机构具体实施。

5.5.2.2建设工程质量监督的内容和程序:凡新建、扩建、改建的工业、交通、民用、市政

公用工程及建筑构件，均应接受建筑工程质量监督机构的监督。

(1)建设单位在开工前1个月(2)工程开工前(3)工程施工中(4)工程完工后

5.5.2.3建设工程质量监督的权限和职责

建设工程质量监督机构有权要求被检查的单位提供有关工程质量的文件和资料，有

权进入被检查单位的施工现场进行检查。

监督人员因失职、失误、渎职而出现重大质量事故或对核验工程质量弄虚作假的，

由主管部门视其情节给予批评、警告、记过，直至撤职处分，触及刑律的，由司法机关

追究法律责任。

5.5.3工程建设各方面质量责任和义务

5.5.3.1建设单位的质量责任和义务:(1)建设单位应当依法对工程建设项目的勘察、设计、

施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购进行招标，应当将工程发包给具

有相应资质等级的单位；建设单位不得将建设工程肢解发包，不得迫使承包方以低于成本的

价格竞标，不得任意压缩合理工期，不得明示或暗示设计单位或者施工单位违反工程建设强

制性标准，降低建设工程质量。(2)实行监理的建设工程，建设单位应当委托具有相应资质

等级的工程监理单位进行工程监理。(3)建设单位必须向有关的勘察设计、施工、工程监

理等单位提供与建设工程有关的原始资料，原始资料必须真实、准确、齐全。(4)按照合同

约定，由建设单位采购建筑材料、建筑配构件和设备的，建设单位应当保证其符合设计文件

和合同的要求，建设单位不得明示或暗示施工单位使用不合格的建筑材料、建筑配构件和设

备。(5)建设单位在领取施工许可证或者开工报告前，应当按照国家有关规定办理工程质量

监督手续；建设单位在收到竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等单位进行竣工验

收，建设工程经验收合格的，方可交付使用。(6)建设单位应当严格按照国家有关档案管理

的规定，及时收集整理建设项目各个环节的文件资料，建立健全建设项目档案，并在建设工

程竣工验收后，及时向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案。

5.5.3.2工程勘察、设计单位的质量责任和义务

《建筑法》第56条规定：“建筑工程的勘察设计单位必须对其勘察、设计的质量负责。

勘察、设计文件应当符合有关法律、行政法规的规定和建筑工程质量、安全标准，建筑工程

勘察、设计技术规范以及合同的约定。设计文件选用的建筑材料、建筑构配件和设备，应当

注明其规格、型号、性能等技术指标，其质量要求必须符合国家的质量标准。”

5.5.3.3施工单位的质量责任和义务:(1)施工单位应当依法取得相应资质的等级证书，并

在其资质等级许可的范围内承揽工程。(2)《建筑法》规定：“建筑施工企业必须对工程的

施工质量负责。”(3)《建筑法》规定：“建筑施工企业必须按照施工图纸和施工标准施工，

不得偷工减料，工程设计的修改由原设计单位负责，建筑施工企业不得擅自修改工程设计。”

(4)施工企业必须建立健全施工质量的监测制度，严格工序管理。

5.5.3.4工程监理单位的质量责任和义务:(1)工程监理单位应当依法取得相应等级的资质

证书，并在其资质等级许可的范围内承担工程监理业务。(2)工程监理单位与被监理工程的

施工承包单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位有隶属关系或者其他利害关系的，

不得承担该项建设工程的监理业务。(3)工程监理单位应当依照法律、法规以及有关技术标

准、设计文件和建设工程承包合同，代表建设单位对施工质量实施监理，并对施工质量承担

监理责任。(4)工程监理单位应当选派具有相应资格的总监理工程师和监理工程师进驻施工

现场。

5.5.3.5建筑工程质量保修

1保修范围和期限:建筑工程质量实行保修制度。《建筑法》规定：“建筑工程的保修范围应

当包括地基基础工程、主体结构工程、屋面防水工程和其他土建工程，以及电气管线、上

下水管线的安装工程，供热、供冷系统工程等项目。保修的期限应当按照保证建筑物合理

寿命年限内正常使用，维护使用者的合法权益的原则确定。”

《建筑工程质量管理条例》对建筑工程的保修范围和保修期限做出了具体的规定：(1)

基础设施工程、房屋建筑的地基基础工程和主体结构工程，为设计文件规定的该工程的合理

使用年限。(2)有防水要求的卫生间、房间和外墙面的防渗漏，为5年。(3)电气管线、给排

水管道设备安装和装修工程，为2年。(4)供热及供冷系统为2个采暖期和供冷期。

2

建设工程自办理竣工手续后，在规定的保修期内，因勘察设计原因造成的质量缺陷，

应当由施工单位负责维修，维修的经济责任由责任方承担。

施工单位接到保修通知书后2周内必须到达现场与建设单位共同明确责任方，商议返

修内容。

5.6.1.2安全教育与培训

《建筑法》规定：“建筑施工企业应当建立劳动安全生产教育培训制度，加强对职工安

全生产的教育培训；未经安全生产培训的人员，不得上岗作业。”

安全教育和培训考核的主要内容是：(1)新工人（包括合同工、临时工、学徒工、实习和代

培人员）必须进行入场安全教育。(2)电工、焊工、架子工、司炉工、爆破工、机械操

作工和各种机动车辆司机等特殊工种工人，除进行一般安全教育外，还要经过本工种的安全

技术教育，经考核合格发证后，方准独立操作，每年还要进行一次复查。(3)采用新技术、

新工艺、新设备施工和调换工作岗位时，要对操作人员进行新技术操作和新岗位的安全教育，

未经教育培训不得上岗操作。(4)定期轮训企业各级领导干部和安全干部，提高其政策思想

水平，熟悉安全技术、劳动卫生业务知识。

5.6.1.3安全检查与监督

安全检查与监督包括建设行政主管部门及其授权的建筑安全监督管理机构对建筑安全

生产的检查与监督和生产企业内部进行的安全检查。

企业除经常进行安全生产检查外，还要组织定期检查，企业每季、工区每月、施工队每

半月组织一次检查。每次检查要有重点、有标准，要评比计分，列入本单位考核内容。

《建设工程安全生产管理条例》规定：各地建设主管部门及建筑安全监督管理机构要严

格安全准入条件，要建立和推行施工企业安全生产条件评价制度，严把企业建筑市场准入和

安全条件审查关。要把安全生产评价结果作为施工企业资质年检、晋升和新设立施工企业申

请资质条件审核的基本依据，重点监督检查企业安全生产条件的落实和实施状况及安全生产

法规的落实和执行情况。