当前绿信贷法律机制的改善

当前绿信贷法律机制的改善

本文作者：王华秀工作单位：吉林财经大学

改革开放以来，我国的经济发展取得了巨大的成就，但是，必须

承认，我们的这种成就是以污染环境、破坏生态为代价的。近几年来，

随着一系列环境污染事件的发生和国家建设可持续发展方略的提出，

特别是“和谐社会”之“人与自然和谐发展”的观点深入人心后，环

保事业、“绿经济”越来越受到人们的关注。金融业，基于国民经

济的核心地位，作为国民经济的资金杠杆，在推进环保事业、促进“绿

经济”的过程中具有非同寻常的作用。金融界的绿信贷①就此应

运而生，其对于环境保护和节能减排，建设资源节约型、环境友好型

社会，实现可持续发展具有重要的意义。绿信贷是现代金融发展的

一个重要趋势，然而，我国目前在践行绿信贷的道路上尚有诸多荆

棘，特别是在法律方面，有关绿信贷制度的法律理念、法律主体、

业务管理、信息共享和责任制度等方面均存在一些问题，需要我们进

一步的努力和完善。

一、树立绿信贷制度可持续发展的法律理念

到目前为止，国家有关部门已经颁布了多项指导帮助绿信贷开

展和实施的文件和意见，如2004年由国家发改委、人民银行、银监

会三部委联合发布的《关于进一步加强产业政策和信贷政策协调配合

控制信贷风险有关问题的通知》，2007年人民银行发布的《关于改进

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和加强节能环保领域金融服务工作的指导意见》，及环保总局、人民

银行和银监会联合发布的《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意

见》，同年7月和12月银监会相继发布《关于防范和控制高耗能、高

污染行业贷款风险的通知》和《节能减排授信工作指导意见》，对实

施绿信贷做了进一步的规定。2008年1月国家环保总局与世界银

行国际金融公司签署合作协议，共同开展“赤道原则”②标准研究与

推广项目，计划推出一批针对污染减排重点行业的绿信贷指南。

2008年2月25日国家环保总局发布《关于加强上市公司环保监管工

作的指导意见》，要求对从事火电、钢铁、水泥、电解铝行业及跨省

经营的“双高”行业的申请首发上市或再融资的，必须根据规定进行

环保核查。2008年9月中国银行业协会开始着手编制《2007年度中

国银行业企业社会责任报告》，其内容主要包括经济责任、社会责任、

环境责任三部分，并且把国内商业银行绿信贷的政策和制度作为考

察的一个部分。国内各商业银行积极响应号召，逐步推出各自的绿

信贷机制。如兴业银行于2005年与国际金融公司合作推出能效贷款，

2008年率先采用“赤道原则”，2009年成立可持续金融中心；工商

银行于2007年实行“信贷环保一票否决制”，建立法人客户环保风

险数据库；光大银行于2010年3月2日推出“绿零碳信用卡”。

可以说，绿信贷政策已初显成效，甚至已经成为我国金融业发展的

趋势。但是，对于政府有关部门而言，绿信贷只是一种政策，是致

力于引导和促进产业结构、增长方式、消费模式向节约能源资源和保

护生态方向发展的经济政策；对于商业银行而言，推行绿信贷是为

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了响应国家政策的号召，是为了树立公共企业之积极履行社会责任的

良好社会形象的一种信贷政策；对于工商企业等借款人而言，绿信

贷只是改变了银行信贷资金流向的政策，只是增加或降低某些企业获

取银行贷款难度的政策。然而，政策毕竟不同于法律。政策比较灵活，

变化较快，而法律比较稳定。政策的灵活性降低了它的约束力和权威

性。一项政策如果不及时上升为法律，往往遭遇“一届领导一种发展

思路”的可能，存在半途而废的危险，而且很难在实践中取得预期效

果。我们不缺绿信贷的专项规划，不缺绿信贷的政策支持，我们

缺乏的是绿信贷制度可持续发展的法律理念，缺乏的是绿信贷法

制化的意识。因此，在绿信贷制度的构建上，我们必须树立可持续

发展的理念，坚持“法律为主、政策为辅”的思路，避免出台“应急”

绿信贷政策，并及时把已有的绿信贷政策转化为绿信贷法律，

保持绿信贷法律的连贯性和稳定性，尽可能提升绿信贷制度的法

律层次，不断增强绿信贷制度的约束力和权威性。

二、明确政府、政策性银行和商业银行的绿信贷法律主体地位

虽然各大商业银行在对待绿信贷的问题上传递出了坚定的态

度，但本文认为，绿信贷不仅仅跟商业银行有关，绿信贷的主体

至少还应该囊括政府和政策性银行。只有政府、政策性银行和商业银

行三方积极参与、密切配合，绿信贷才可能取得稳定的可预期的社

会效果。首先，绿信贷离不开政府的积极支持，政府有关部门的积

极支持是开展绿信贷的保障。政府有关部门可以通过贴息的方式或

者减免银行营业税的方法，鼓励各商业银行积极参与推行绿信贷；

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政府还可以通过提供财政担保，帮助商业银行消除开展绿信贷可能

带来损失的隐忧；而且，政府环保部门的参与对于完善绿信贷环保

风险的考核具有不可或缺的作用。另外，地方政府在想方设法完成上

级规定的各项经济指标时，难免会尽力保留一些“高能耗、高污染”

但能支撑地方经济的项目企业，而银行自然会放心地贷款给得到地方

政府庇护的企业，这无疑跟绿信贷的宗旨是背道而驰的。所以，调

动地方政府的积极性、强化地方政府绿信贷主体地位尤为重要，我

们必须把环保指标纳入地方官员的考核体系，甚至应该加大其权重。

其次，绿信贷离不开政策性银行的努力配合，政策性银行的努力配

合是开展绿信贷的条件。绿信贷的开展受制于绿信贷产品的开

发及销售，而国际上绿信贷产品的开发及销售往往是通过政策性银

行来进行的，德国复兴信贷银行就是最为成功的一例③。德国复兴信

贷银行在国际资本市场上进行融资，在德国政府的贴息下将融来的资

金开发成长期、低息的金融产品销售给各商业银行，商业银行获取低

息金融产品后根据微利的原则和国家的有关规定再适度调整利率，然

后以优惠的利息和贷款期为终端客户提供支持环保、节能和温室气体

减排的绿金融产品和服务，逐步形成了一个可持续的良性绿信贷

体系。我国的政策性银行应该借鉴其做法，不断为我国商业银行提供

质优价廉的绿信贷金融产品。最后，绿信贷离不开商业银行的主

动参与，商业银行的主动参与是开展绿信贷的基础。我们目前推行

绿信贷主要是限制“高能耗、高污染”行业的信贷，这种做法可能

减少了银行的信贷渠道，带来信贷收益的减少，因此，商业银行主观

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上不愿意承认自己是绿信贷最重要的主体，往往将自己看成政府可

有可无的配合者和响应者，缺乏参与绿信贷的主动性和积极性，这

在客观上制约了绿信贷的推行效率。其实，从长远来看，绿信贷

对银行也是可持续发展的好事，因为我国政府正在不断倡导节能减排，

不断加强环保监督，不断出台更多针对“高能耗、高污染”行业的限

制政策，这些产业发展前景不容乐观，其经营效益也势必因此受到严

重影响，商业银行对其贷款的风险肯定日益加大。相对而言，我国目

前绿环保产业中的企业由于具有国家产业政策扶持、发展前景广阔

等特点，商业银行若能主动向这些潜在的优质企业提供贷款，那么，

“双高”行业对银行收益的贡献率将逐渐被绿环保产业所取代，开

展绿信贷终将为银行带来丰厚的长期收益。因此，商业银行应当充

分认识到自己是绿信贷最重要的主体，应当敢于担当，提高主动性，

自觉参与绿信贷、积极推进绿信贷，为我国经济的可持续发展起

到应有的作用。

三、不断推进银行贷款管理制度创新

目前，商业银行有关绿信贷的贷款管理制度存在诸多问题。一

方面，由于我国尚未建立绿信贷标准，银行在具体放贷时没有可供

执行的具体规则，导致绿信贷审核线条过粗、流程僵硬；另一方面，

由于商业银行长期以来过分依赖信贷担保制度对于贷款质量的保障，

银行在开展绿信贷时“一刀切”现象严重，往往将没有担保的绿

信贷统统拒之门外；同时，银行在放贷过程中“趋炎附势”，将大量

资金集中在得到地方政府庇护的“双高”企业项目中，导致银行资产

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结构不合理、质量不佳。因此，为了不断推进绿信贷业务的开展，

我们必须不断推进银行贷款管理制度的创新。第一，不断推进银行贷

款审核制度创新，加快融入国际金融体系的步伐，有条件的完全采纳

“赤道原则”，没条件的逐步推进。在有关部门按照“赤道原则”及

其主要行业的环境、健康和安全指南标准制定出适合我国国情的绿

信贷指导目录、污染行业信贷指南之前，商业银行应自觉摸索建立银

行内部的绿信贷指南，努力细化审核标准，积极投资环境友好的产

业和项目,自觉限制对污染环境破坏生态项目的信贷。第二，不断优

化银行贷款结构，提高银行信贷资产质量和管理水平。要避免贷款资

金主要流向大企业，或者是很大一部分资金停留在“高能耗、高污染”

企业项目，而不是流向环保型绿经济企业项目。只要环境友好的产

业和项目前景不错，可行性高，银行应当摒弃必须有担保的旧观念，

为其提高积极的持续的资金支持。而且，在贷款管理中应当区别对待，

按照不同的产业、不同的环保要求不同的标准对贷款企业实行分类管

理，不断推进银行贷款产业专业化、贷款标准区别化、贷款项目分类

管理化。第三，不断培养和储备绿信贷管理专业人员。现阶段我国

绿信贷专业人才匮乏，银行内部鲜有有关绿信贷的专门人员、专

门机构，这几乎成了银行开展绿信贷业务的瓶颈。我们要本着专业

化的目标，培养既懂环保技术又懂金融业务还懂金融法律的绿信贷

专门技术管理人才，不断构建绿信贷专业团队，同时还应聘任独立

的专家、顾问来从事与之有关的工作，评判项目可行性，提高银行风

险识别和判断能力，积极而稳妥地实施绿信贷。

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四、形成完善的信息交流与沟通法律机制

众所周知，贷款企业的环境状况不可能是一成不变的，每次贷款

发生时环境状况并不可能完全相同，这就使得环境状况导致的信贷风

险是动态的。但是，商业银行要全面掌握企业的环保信息，受到专业

的环保技术的约束，而且信息搜集成本也很高，这就要求政府环保部

门建立并完善环保信息库，为金融部门判断信贷风险提供有用的信息

资料。目前，我国环保政策和信息零散、缺乏统一管理与发布机制。

同时，银行系统与环保部门无法进行全面的、及时的信息共享与反馈，

环境污染信息尚未全面完整纳入银行征信系统。这在很大程度上降低

了实施绿信贷的有效性。因此，我们应当逐步形成完善的信息交流

与沟通法律机制，努力为银行推行绿信贷提供全面的、及时的有用

的信息。这里的交流与沟通机制涉及三方主体：环保部门、商业银行

和银行业监督管理部门。一方面，环保部门与商业银行之间必须能够

顺畅沟通与交流。环保部门应及时把环保认证、环保奖励等企业环保

信息毫无保留地提供给商业银行，商业银行得到这些数据后及时把这

些信息纳入企业信息数据库，不断更新并完善企业征信系统和企业信

息数据库，而银行在办理管理信贷业务时必须审查企业信息数据库中

的企业环保信息，并把企业环保核查信息作为发放信贷的重要依据。

反过来，商业银行在监督企业贷款使用情况的过程中既可以起到间接

监督企业保持良好环保状况的作用，又可以将发现的不良环保因素及

时告知环保部门，促进节能减排的环保目标。另一方面，环保部门与

银行业监管部门也应该建立有效的信息交流与沟通机制。银行业监管

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部门应当将银行落实环保政策法规、控制污染企业信贷风险等纳入监

管范围。在考核商业银行风险管理水平时，可以加入使用环保部门提

供的环保信息的有效性的指标，并将这一指标得分高的银行反馈给环

保部门，环保部门可以将其作为窗口指导的优先客户。总之，通过完

善的信息交流与沟通机制的建立，通过加强各个主体的合作，达到环

保信息充分、有效利用的目标，提高银行的信贷风险管理能力，引导

银行投资环境友好的产业和项目，限制对污染环境破坏生态项目的信

贷，不断促进绿信贷的开展。

五、建立健全绿信贷法律责任制度

尽管政府和商业银行关于推行绿信贷的态度是坚决的，信心是

坚定的，但客观的说，目前绿信贷在我国的成效并不显著。究其原

因，关键在于绿信贷法律责任制度的缺失和不完善。长期以来，一

些企业为了追逐利润，忽视社会责任，破坏环境，甚至有个别地方政

府及其官员为了追求政绩，放任污染。现行法律法规允许环保部门对

破坏环境行为的额度只有10万元④，这种处罚力度与企业污染

环境带来的收益相比，简直是九牛一毛。这种过低的违法成本根本起

不到约束企业节能减排的效果。地方政府及其官员为了一方经济的发

展，放任污染，不顾大局和长远利益，但政绩考核唯GDP论，环保指

标被忽视，至于法律责任更是“无稽之谈”。商业银行内部也缺乏有

关绿信贷的责任制度。以上这些因素严重阻碍了绿信贷的开展。

为了切实推行绿信贷，为了使绿信贷的成效更加显著，我们必须

逐步建立并完善有关的法律责任制度。这种责任制度主要包括三方面

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的内容。第一，鼓励企业承担社会责任，明确污染企业的环境责任，

加大对污染行为的处罚力度。经济发展的可持续性有赖于社会每一份

子的参与，尤其是企业在创造利润的同时必须承担起社会责任，保护

环境，爱护地球。污染的行为必须得到严厉的法律制裁，使违法成本

远远高于违法行为可能带来的收益，并应当加大披露污染企业受到法

律制裁的范围，增强“声誉受损”对其的软约束。第二，引入政府官

员环境责任问责制，把环保指标纳入官员考核体系。政府官员不能只

关乎自己的政绩和当地的财政收入，更应该具有大局观，从长远的角

度为当地经济考虑，为当地百姓服务。地方政府必须采取切实的措施

治理“高能耗、高污染”的企业，鼓励银行只有在其符合环保政策时

才能向其放贷，同时，地方政府还要采取一切可能的措施鼓励银行向

规模小资金不足但满足绿信贷要求的中小企业贷款，促进当地绿

经济的发展。在考核地方政府及其官员的政绩时，必须考察环保指标，

甚至可以适当加大权重。如果当地发生污染事故，官员必须承担个人

责任，不仅不能升迁，而且还应该限制一定年限的再任资格。第三，

建立商业银行内部绿信贷责任制度，把推行绿信贷的责任落实到

岗位落实到人头。在推行绿信贷时，商业银行应该在建立详细的绿

信贷细则和组建绿信贷团队的前提下具体落实绿信贷责任制

度，分别建立绿信贷审核人员的责任制度和绿信贷发放人员的责

任制度，落实到岗位，落实到人头，科学而全面地防范绿信贷可能

带来的风险。只要我们树立了绿信贷制度可持续发展的法律理念，

在法律主体、业务管理、信心沟通和责任制度等方面构建起较为完善

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的绿信贷法律制度，绿信贷一定可以为我国经济的发展提供可持

续的资金支持，我国的绿经济一定会具有更广大的发展空间。

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