农村基层法律服务业调研报告

农村基层法律服务业调研报告

农村基层法律服务业自八十年代初诞生以来，以“面向基层、服务及时、便民

利民”为特，以“忠于法律、维护正义、遵守诚信、公平竞争”为执业标准，走

“自主执业、自收自支、自我管理、自我发展”的道路，不断地在改革中发展壮大，

现已成为维护农村基层社会稳定，推动农村社会经济发展的重要力量。广大农村基

层法律服务工作者，在“大服务”思想指导下，认真履行职责，默默奉献社会，深

受农村基层人民众、基层干部和基层人民政府的欢迎。然而，在我国行政机构改

革后，随着社会经济的发展，出现了一些不利于基层法律服务业发展的因素，使广

大农村基层法律服务工作者对农村的法律服务工作失去信心，对自己的前途忧心忡

忡，不少已取得执业资格证和执业证的农村基层法律服务工作者，离开农村到城镇

执业，有的甚至“改行”另谋它业.据调查，近几年来农村很多地方超过30%的基层

法律服务工作者离开农村到城镇执业或改行另谋它业，不少县市达到30%左右的农

村基层法律服务所现在只有一名专业法律服务人员在执业，有的乡镇法律服务所因

无专业法律服务人才而关了门。因此，现在农村对法律的需求越来越大与农村基层

法律服务专业人才越来越少的矛盾越来越突出，这也是不少地方民事纠纷和上访案

件越来越多的一个主要原因。因此，针对当前农村基层法律服务业的现状和面临的

困境，对进一步发展农村基层法律服务业的必要性进行分析，并对农村基层法律服

务业的出路进行探讨，为决策机构提供参考依据很有必要。

一、农村基层法律服务业的现状

这些年来，随着我国市场经济的不断发展和基层社会主义民主与法制建设的不

断加强，农村基层法律服务业在“大服务”思想的指导下，认真贯彻“巩固、提高、

完善、发展”八字方针，以“上等级、上水平、上质量、上效益”为目标，广泛开

展各项法律服务，呈现出了强大的生命力和广阔的发展前景，主要表现在：

(一)服务机构不断巩固。国家行政机构改革后，基层法律服务所由国家事业单

位变成了社会中介机构，广大农村的基层法律服务所结束了与乡镇司法所“职能混

杂”、“合署办公”的局面，现在基本上是“一乡(镇)一所”，而且各所都实行了“自

主执业、自收自支、自我管理、自我发展”的自律性运行机制，不少地方还在经济

开发区，大型集贸市场等人口集中、经济活跃的区域开设新所，使基层法律服务业

的社会覆盖面日益扩大，已形成了遍布城乡的庞大的法律服务网络。

(二)服务队伍不断优化。多年来，农村基层法律服务机构通过采取自学与集中

培训学习相结合，政治学习与专业学习相结合，使基层法律服务队伍素质不断提高，

业务能力不断增强，不少基层法律工作者通过司法考试取得了律师资格。另一方面，

通过自然淘汰，现在各基层法律服务所的从业人员大多是从事法律服务工作10年以

上的业务骨干，而且，少地方基层法律服务所的工作人员都是从事法律服务工作20

年左右的老专业人员，这些坚持下来的人员大多数工作能力比较强，办案经验比较

丰富，甚至有些基层法律工作者的业务能力于县城律师不相上下，仅仅只差一次司

法考试而已。

(三)业务领域不断拓展。随着我国各项改革的不断深入，需要提供法律帮助的

行业和部门越来越多，很多改革措施需要法律去规范，许多经济行为需要法律去保

障。所以现在基层法律服务业除了办理一些常规业务外，还将服务领域逐渐延伸到

农村金融、房地产、劳务、教育、医疗卫生，以及化解集体债务、产业结构调整、

林权制度改革等领域，现在可以说，哪里需要法律服务，哪里就有基层法律工作者

出现;哪里有基层法律工作者提供服务，哪里的矛盾纠纷就少，哪里的上访案件就少，

哪里的政府工作就开展得顺利。在农村，基层法律服务机构真正起到了“为一方服

务，促一方繁荣，保一方平安”的作用。

(四)社会地位不断提高。基层法律服务业经过过去几年的教育整顿和社会主义

法制理念教育，广大基层法律服务工作者的服务意识、法制意识、政治意识、众

意识、大局意识大大增强，因而服务质量也大大提高，社会形象和社会声誉也大为

好转，广大基层法律工作者通过积极为基层众排忧，为基层政府和单位解难，赢

得了基层众和政府的依赖，有作为就有地位，所以其社会地位逐年提高。

二、当前农村基层法律服务业存在的问题

(一)收费标准过低，制约了基层法律服务业的发展。

现行的基层法律服务所收费依据还是14年前各省司法厅和省物价部门联合制

定的收费标准，与14年前相比，现在的物价水平大幅度上涨，办案成本大大增加，

不少农村基层法律工作者的办案收入除掉成本后所剩无几，即使是各所的业务骨干，

有的辛辛苦苦奔波一年的纯收入也只跟农村的一个普通建筑工的收入差不多，所以，

少数基层法律服务工作者因收入过低，不够养家糊口，更谈不上参加各种社会保险，

他们不得不改行从事其它职业或者到收入高的城镇去执业，这也是近几年各地农村

基层法律服务工作者大幅度减少的主要原因。

(二)“黑律师”过多，扰乱了农村法律服务市场.有现在在农村，一些稍微懂一

点点法律的人认为从事法律服务有利可图，于是，他们就偷偷到市场上买本假的律

师执业证后，就到处以律师的名义拉生意，到处拍胸替人打官司，到处骗吃骗喝骗

钱.在法庭上，这些人完全不讲法律程序，完全不懂具体的法律规定，胡搅蛮缠，胡

说八道.只要法官不支持他们的要求，他们就跟法官大吵大闹，甚至怂恿当事人到处

上访告状，不仅浪费了当事人大量的费用，而且还严重扰乱了法院的诉讼秩序，严

重影响了律师和基层法律服务工作者的社会形象.对农村这些”黑律师”，现在很多

地方还没有人管，法院也不卡关，以至这些人有恃无恐，胆子越来越大，甚至到了

与正规的基层法律服务工作者抢”饭碗”的地步.

(三)队伍素质参差不齐，整体形象有待提高。目前我国农村基层法律服务队伍

中，大专以上学历的只占50%左右。还有少数近几年进入这个行业的人员没有通过

全国统一考试，没有取得基层法律服务工作者执业资格证。另外，机构改革后，基

层法律服务所成了以行业管理为主的社会中介机构，成了民间性质的自律性服务机

构，所以，各地司法行政机关对基层法律服务人员的培训学习抓得也不多。由于人

员素质参差不齐，少数基层法律服务工作者在执业工作中受利益驱动，违规违纪现

象时有发生，影响了基层法律服务工作者的整体形象。

(四)农村基层政府的支持弱化，部分农村基层法律服务所生存环境恶化。

自2000年国务院《关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改革的意

见》和司法部《基层法律服务机构脱钩改革实施意见》下发后，大多数地方的司法

行政机关和基层政府对基层法律服务工作就很少过问了，在各级政法领导的讲话中

也很难听到基层法律服务的内容了，基层政府和司法行政机关对基层法律服务工作

的支持几乎没有了，基层法律服务工作者都有被遗弃的感觉。不少地方的基层政府

只是有了不好解决的麻烦事时才想到基层法律服务所，才把属于社会自由职业者的

基层法律服务工作者当成”司法干部”通知他们去”消灾”、”灭火”。不仅如此，《律

师法》开始施行后，基层法律工作者的业务严重受挫，有些法院的法官甚至拒绝基

层法律服务工作者代理参加民事、经济和行政诉讼(这几项业务是司法部第19号令

规定的基层法律服务工作者的主要业务)，所以，基层法律服务机构的业务有较大

幅度下降，业务收入也有较大幅度减少，部分农村基层法律服务所面临生存危机.

(五)缺乏规范性文件指导，部分管理方法滞后。现行的基层法律服务所管理制

度大多是计划经济时期的产物，很多内容已不再适用于新形势下的基层法律服务实

际工作，而新的管理制度没有出台，所以大多数基层法律服务所管理不规范，部分

基层法律服务所平时各自受案，各自收费，各自办案，办案档案各自管理。虽然有

的所制定了相关的管理制度，但因缺乏有力的约束机制，也没有很好的执行这些管

理制度。另外，现在还有不少地方的基层政府领导和司法行政机关的领导仍然沿用

计划经济时期的管理模式管理基层法律服务所，仍然把基层法律服务工作者当成司

法行政干部，仍然经常安排早已属于社会中介机构(私营性质)的基层法律服务所无

偿地履行行政职能，如安排他们代表政府处理和督办相关行政事务，参加执法机关

组织的执法检查等等。

三、进一步发展农村基层法律服务业的必要性