基层法律服务状况考察报告

基层法律效劳状况考察报告

以农村基层法律效劳所为窗口

第一部分理论框架

一、选题与定义

一位学者曾经断言，“中国的问题仍然主要是农村的问题。中

国社会的现代化的最重要任务之一就是农村社会的现代化。因此，

一个真正关心喜怒哀乐的人就不能不关心中国最基层社会的人的生

活。”即使那些把兴趣投向城市、投向“正规军”法律效劳、投向

标准化或目标性司法程序建构的人，也无法否认研究中国基层法律

效劳的现状与改革在研究整个中国司法问题所具有的特别意义。基

层社会和基层政府是整个中国社会和整个国家的地基，对于基层社

会的治理一直是中国政府治理策略（社会综合治理）的重点之一，

基层司法构成我国司法制度的根底和主体（法律规定基层法院以及

作为其组成部分的人民法庭管辖除法律法令另有规定以外的所有一

审案件）。在司法专业化与司法民众化的冲突/双重困境中以及强大

的诉讼积案压力下，寻求建立为当事人提供充分、适当、可供选择

的多元纠纷解决机制，为简单、小额的案件提供低廉、快捷的法律

效劳，亦即“获得正义”（aesstojustice）是当代世界普遍面临的

重大课题。在中国这种城乡差异、地区差异宏大并且不断增大却又

实行单一制政府构造形式的大国，如何为占口主要成分的基层老百

姓特别是广阔农民提供符合其经济、文化层次需求的有效的法律效

劳，一方面直接关系到基层纠纷的解决和基层社会的稳定，另一方

面也将影响到作为“标准模式”的民事诉讼构造是否能够在我国社

会里到确实适合的土壤、并真正地扎下根来这一重大问题，并最

终影响中国在尚未全面实现现代化的阶段面临后现代社会的冲击能

否作出适时适当的回应。

本课题所指的“基层”是以中国行政和司法建制为标准，指县

级层次上的县(市、区)，以及它们的行政下级（乡、镇、街道办事

处）和司法派出机构（派出法庭）所辖的区域；本课题所称的“法

律效劳”是指代理诉讼、办理非讼法律事务、调解纠纷、协助办理

公证和见证、解答法律咨询，以及帮助书写法律文书，等等；本课

题所考察的基层法律效劳所，是指设在乡镇（街办）主要为本辖区

的政府机关、众自治组织、企事业单位、社会团体和承包经营

户、个体工商户、个人合伙组织以及公民提供法律效劳的组织。限

于本课题的详细目的性和政策指向性，我们选取了在中国基层社会

占据重要市场、目前正面临着或存或废或开展或衰败命运的基层法

律效劳所为窗口，以考察和评价这个特殊体为基层老百姓所提供

的上述法律效劳为切入点，观察其在我国整个基层法律效劳体系中

的角，同时通过考察在其沿革和演进过程中，与之构成职能穿

插、隶属或管理、或竞争关系的国家行政机关（司法所）、国家司

法机关（基层法院及其派出法庭）、众性自治组织（人民调解委

员会）、社会性法律效劳机构（律师事务所），从而透视我国整个

基层法律效劳体系的现状和走向。这种定位的现实根据是，官方文

字资料分析和实证考察结果都说明，中国基层至今为止并未明确或

完全区分“司法”职能（及其主体）与行政职能（及其主体）、政

府救济与社会自治性救济，而基层法律效劳所与上述国家机关和社

会团体之间更是存在着剪不断理还乱、你中有我我中有你的纠结关

系。

二、方法与路径

在课题给定的一年期限内，我们选择以全国性文献调查为根

底，对几个有代表性的考察点进展解剖，以大致掌握法律效劳所的

开展脉络及其在所在地区的整个法律效劳体系（包括基层法院、人

民调解、仲裁、律师、公证等）中的位置，最后综合运用不同路径

获得的信息，使之相互印证而获得完整结论：

1、文献资料的收集、阅读和分析

基层法律效劳所从成立、开展、繁荣，到变革、抑制、衰落，

直至今日面临被废止或遗弃的命运。通过收集、阅读和分析记载这

一历史演变过程的现有文献，我们期冀获得以下信息：

1．1成立基层法律效劳所的客观原因、理由或背景是什么？这

些原因、理由或背景中哪些是构成基层法律效劳所的客观生存根底

和/或生存价值的决定性因素？

1．2目前决定基层法律效劳所存在的这些因素是否已发生变

化？这些变化是否已从根本上或在一定程度上动摇了基层法律效劳

所生存的客观根底和/或减损了它的存在价值？或者，是否反而进一

步丰厚了它的生存根底和/或增加了它的存在价值？

1．3为什么对基层法律效劳所进展一而再再而三的改革？每一

次变革基层法律效劳所的主观因素或动机或目标是什么（包括变革

者和被变革者两方面）？变革者的目标哪些是基于上述客观因素所

致，哪些是由于变革对象本身无法克服的缺陷所致？哪些可能通过

有效的改革措施而实现？还有哪些反而由于变革措施自身的无效或

负效应而加剧？

1．4在基层法律效劳所的变革和演进过程中，是否已经出现了

替代性法律效劳机制？如果是，那么这些机制相比基层法律效劳所

而言存在哪些优势和劣势？

1．5目前基层法律效劳所在整个基层法律效劳体系中的作用。

1．6目前关于基层法律效劳所角的主流观点/评价和政府的

政策趋向是什么？其理由（各）是什么？受到哪些主客观因素的影

响？

以上所有信息都要用文献资料所提供的事实或信息说话，而不

能凭借研究者的主观猜测。需要进展分析和推测时，注意通过明确

的差异性表达将研究者对事实或信息的陈述与研究者个人的推测加

以区分。

2、实证考察与信息的获取和使用

由于现有文献资料所能够提供的信息存在多方面的缺陷，资料

的残缺、笼统、抽象、以及资料获得渠道的官方性和主观性，都阻

碍了对于目前法律效劳所获得全方位的了解。为此，我们在全国选

择了4个考察点，进展深入、详细、微观的观察和解剖：中部地区

湖北省的A市，西部地区四川省的B市（南）和山西省的C县

（北），东部地区兴旺的D市(D市的考察仍在进展中，故报告未并

入本文)。这些考察点的意义并不在于它们的代表性或典型性（虽然

它们也可能在某些方面代表了某些经济、社会、文化背景根本相似

的地区的典型特），而在于它们是整个中国基层法律效劳所的缩

影。我们希望在通过文献资料了解基层法律效劳所的全面的（全国

的）、宏观的和根本的（笼统的）状况——特别是了解其开展的历

史脉络——的根底上，面对中国如此之大、法律效劳所如此之多的

背景，利用“解剖麻雀”的方法进展个体分析，也许能够从差异性

中到中国基层法律效劳所的某些共性，观察中央政策和改革者的

意图在现实中得以执行、抑制或变异的程度和原因，从而为新的决

策提供一个自我检讨的视角。

2．1考察范围

进展实证考察、获得信息的渠道包括：研究对象，即乡镇法律

效劳所和司法所（未将司法所列入行政主管部门而作为研究对象，

是因为一般仍采两所合一体制）、行政主管机关即县（或市）司法

局、提供效劳的主要场所即基层法院、竞争对手和改革者预期的替

代者即律师事务所、改革者主观预期的未来替代者即法律援助机

构、效劳对象或消费者即当事人、业务伙伴暨市场对手即人民调解

委员会。

2．2考察目的

对于法律效劳所的考察目的，除了解该所设置的时间、数量、

根据、理由、背景以及法律效劳工作者人数、人员构造（包括学

历、工作阅历等）、业务范围、案源和收支状况、工作过程、工作

成效、以及他们与其他基层法律效劳主体之间的关系等根本情况之

外，也重点考察法律效劳工作者的主观感觉、自我评价以及他们所

面临的困难和处境。

对于司法局的考察目的，主要是了解该地区法律事务所的概况

及其在司法局统辖的基层法律效劳体系（包括律师事务所、调解委

员会和法律援助）中的相对角，特别是相对于律师而言的利弊得

失，其中包括司法局作为对整个法律效劳体系的统一管理者对于法

律事务所现实作用的评价和对其前景的预测和愿望。此外，通过司

法局考察该地区法律效劳所的整体生存环境，包括当地经济开展状

况、政府（包括地方政府和上级主管部门）的支持程度或/和政策倾

向、以及该局对法律效劳所的监视、管理制度及其效果。

对于基层法院的考察目的，主要是了解基层司法当事人获得代

理的状况，包括代理的比率、代理人的身份和专业水平、基层法律

效劳工作者在其中的作用（特别是将法律工作者与律师代理水平的

比较）、以及法官对于法律工作者体的总体评价和态度。

对于律师事务所和法律援助机构的考察目的，主要是了解其人

员构造（包括学历、工作阅历等）、业务范围、效劳对象和案源、

收支状况、面临的困难、以及他们与法律效劳所之间的竞争与合作

关系（其中包括他们的主观感觉、评价和愿望。）

对于当事人的考察目的，主要是了解当事人在面对纠纷、希望

获得法律救济特别是司法救济时，如何获得关于法律效劳市场的信

息，他们为何、通过何种途径选择了某位法律工作者或某位律师，

他们对于所获得的法律效劳满意度如何，等等，从法律效劳市场的

消费者的角度来评价法律效劳所在整个基层法律效劳体系中的作

用。

考察人民调解委员会只是附带性的，主要是因为这一机构与基

层法律效劳所之间存在人员穿插的情况，并且可能在基层法律效劳

大市场中存在此消彼长或者相辅相成的关系。

2．3考察路径与方法

介入进路。鉴于中国的国情，在考察对象涉及政府机关（从中

央政府到地方基层）的社会调查中，适宜把握介入被调查对象的切

入点是必须权衡的一个因素，一方面，获得被调查对象的信息帮

助，常常需要借助一定程度的私人关系；另一方面，保证信息的真

实和准确性，那么需要与被调查者保持适当间隔，所借助的私人关

系不能与被调查者有利害关系，以免构成对获取真实信息的干扰和

阻碍。为了从不同角度接近和了解调查对象，我们在不同地区选择

了不同进路：在A地的调查是通过该地人大法工委介入的；在B县

地的调查是通过该地开发区介入的；在C县地的调查是通过检察院

介入的；在D地的调查直接是在当地司法研究所帮助下进展的。

调查的详细方法取决于调查事项的性质、调查的预期目标、以

及调查者与被调查对象之间的沟通能力等因素。在中国的基层调

查，必须正视被调查对象的文化素质不高和缺乏社会调查常识的现

实，这种局限使我们限制了对书面调查方式的使用（比方问卷调

查），而更多依赖于面对面的直接交谈（包括座谈会和个别访

谈），调查者与被调查者之间能形成互动式的交流从而保证对情况

的真实而准确的了解，并使调查者能获取很多珍贵的感性信息和附

带信息，但此种方式无法具有书面调查所具有的系统、面大和高效

率的优点。为了弥补这一缺憾，我们采用了综合性的考察方法，并

使信息之间相互印证，包括：阅读当地文献资料、座谈会、问卷调

查、实地/参与观察、个别访谈、考察对象按照课题组的要求直接以

书面方式叙事。

文献资料是对历史的现实表达和对现实的历史记载。调查收集

的地方文献主要包括以下几类：（１）司法局及其隶属司法局各部

门、各单位近三年的年度总结报告；（２）司法局有关管理、标准

基层法律效劳部门的内部规章、文件；（３）人民法院关于基层法

律方面的统计数据和资料等；（4）当地政府工作报告和地方志。不

过我们在使用文献资料时进展了比较慎重的分析，理由在于：此次

调查的目的是反映一个基层政府单位及其工作人员的工作现状，这

对于那些长期以来并不为社会、上级和和学术所关注的默默无闻的

体而言，在心理上是不排斥也勿须掩饰的，因而他们在提供书面

材料上可谓是“倾囊相助”。然而这些年度总结报告是作为年度向

上级反映工作成绩的载体，所引述的大量数字可能存在水份。调查

组曾专门就这些数字的统计方法询问过有关职员，我们获得的答复

或者模凌两可或有意回避，或者直白地告诉我们：这些数据并不都

是真实的。因此，这些数据和根据这类数据获得的官方全国性统计

数字都不能成为形成我们结论的依据。然而，这些虽不具有统计学

意义的数字却在某些层面上提供了开掘出真实、有用的信息渠道或

线索，至少，在中国各界统计数字（包括司法统计）都存在相似问

题的状况下，这些数据在评价法律效劳所在整个基层法律效劳体系

中的相对位置和角时有很高的参考价值。

座谈会是我们调查所采取的最主要方法。由该地区司法局组织

的由司法所所长和法律效劳所全体成员参加的座谈会，也邀请各个

律师所的代表、负责法律援助的司法局官员或律师参加，由他们介

绍本部门或本单位或本人的根本情况的过程中，调查组不断插话，

有针对性地提问，并启发其他与会人员的积极讨论。这种方式能够

在较短时间内从整体上把握被调查对象的根本情况，并且由于与会

人员一起讨论，相互提醒、启发、补充和纠正，形成对事物的全面

而准确的认识。对于调查者的提问，常常在与会者七嘴八舌相互补

充或纠正中获得圆满答案的，调查者那么往往通过现场对提问的反

响程度来判断这一问题的普遍性和严重程度。此外，我们在小范围

内的随机性拉家常式的座谈会——甚至在吃饭席间——所获得的信

息，往往能够弥补正式座谈会上没有时机表达或不愿当着领导和同

事的面公开提供的信息。

个别访谈。在通过座谈会对被调查对象及其一般性和共同性的

观点获得根本和大致了解之后，我们随机选择了一些个案分别访

谈，特别是对承受过法律效劳的当事人的调查，主要是以个别访谈

的方式进展的。在法院或法律效劳所查阅案卷和裁判文书后，按照

案件登记表抽样而获得当事人，对当事人进展突击访问，

最大限度地防止由于为他们有关法律效劳工作者有意无意的影响而

干扰信息的真实性。不过，由于时间本钱的限制和联系当事人的难

度，本次调查所进展的个别访谈对象的数量和类型都无法保证其代

表性（比方胜诉和败诉的当事人对于法律工作者的评价很可能不

同，而且每一个当事人不可能一生打几次官司或同时接触过律师和

法律工作者，因而以律师作为参照来评价法律工作者更不可能），

所以个别访谈获得的信息只能成为其他信息的一种印证。这种印证

由于调查者直面消费者（实际上也正是本工程预期的受益对象）进

展考察，因而对于工程结论的合目的性特别重要。

实地／参与观察。百闻不如一见。调查组充分利用实地调查的

珍贵时间对相关部门和单位进展了实地观察，从单位的物质设备、

办公条件到人员着装、谈吐等都进入调查者的视野，对基层情况的

感性认识极为深刻。无论这些信息能否用言语来表达，在感性上对

于我们最终观点和结论的形成都产生了不同程度的影响，或者说这

些信息或印象是我们的演绎观点和结论所不可或缺的假设干链条。

当读者看到我们并不经意地在空落落的大街上以简陋破旧的法庭为

背景留念拍照时，同一地区的西装革履的律师和衣着简朴的法律工

作者之间所形成的比照，也许不用语言说服或理论论证，读者会得

出直观的结论：取缔了法律工作者，谁来为当地的法律消费者提供

法律效劳？！

第二部分全国性文献调查

一、基层法律效劳所的诞生与兴衰

基层法律效劳所是最早于1980年底出现在广东、福建、辽宁等

地，主要是面向广阔农民众，调解生产经营性纠纷，并从事代

书、解答法律咨询等简单的法律效劳工作。自1984年以来经司法

部、中央书记处都以会议和文件等形式再三肯定和推广之后，在全

国范围内迅速开展起来，并迅速普及到大中城市的街道和厂矿企

业。自1986年以后，在“稳固、提高、完善、开展”的方针指导

下，全国基层法律效劳所呈急剧上升趋势。截止1989年底，全国共

有乡镇法律效劳所29979个，拥有乡镇（街道）法律工作者90333

人，全国乡镇法律效劳所共调解纠纷1377624件，协助办理公证

1727265件，民事诉讼代理117013件，非诉讼代理235037件，担

任基层政府和企业常年法律参谋104073家，代写法律文书594356

件，解答法律咨询3986602人次，经济损失212688万元，各项业务

比1988年均有较大幅度增长。1990年代初，中共中央、国务院

《关于加强社会治安综合治理的决定》等有关文件那么将基层法律

效劳所作为“政法基层组织”之一。

自90年代以来，乡镇法律效劳所开始进入总结、整顿阶段，基

层法律效劳所建立重点转到了上等级、上水平、上质量、上效益的

新阶段。司法部先后公布的《关于乡镇法律效劳所的暂行规定》、

《乡镇法律效劳业务工作细那么》等，确认了基层法律效劳所近似

于律师的广泛业务范围；司法部并统一颁发《乡镇法律工作者

证》，作为法律效劳工作者的资格认证或执业证书（但审查权实际

上交给了由县级司法局）；国务院物价局下发的《第二批〈国务院

有关部门行政事业性收费管理目录〉的通知》中，将基层法律效劳

所业务收费列为准予收费的工程。总体来看，90年代的整顿和改革

强化了基层法律效劳体系。1992年，全国乡镇法律效劳所经过整顿

撤消、合并验收不合格的所加上新建的所，比整顿前增加1087个；

整顿中辞退、解聘不符合条件的法律工作人员之后加上新招聘人

员，比整顿前增加10467人；全国具有大专以上文化程度的乡镇法

律工作人员占13.8，具有高中（中专）文化程度的占62.3，并有

1205人已考取律师资格；很多法律效劳所经过整顿，增加了效劳业

务的层次和范围；法律效劳所的各项规章制度开始健全，80以下的

所实行了挂牌效劳和“两公开一监视”制度；办公条件和物质装备

也得到改善。当时官方文件一致肯定，基层法律效劳所在协助基层

政府推进依法治理、化解基层矛盾、普及法律常识、整治涉法热点

问题等方面所扮演了重要角，成为政法基层根底工作的重要辅助

力量。

然而，世纪之交似乎成为基层法律效劳所命运的一次转折点，

抑制（或明扬暗抑）基层法律效劳所的开展成为官方态度的主流倾

向，基层法律效劳所的职能、体制和目标在几经调整后目前可谓扑

朔迷离。2000年3月，司法部公布《基层法律效劳所管理方法》和

《基层法律效劳工作者管理方法》，规定“基层法律效劳所按照事

业法人体制进展管理和运作”，实行与乡镇政府司法所“政事合

一”；同年8月，“国办发（2000）51号”和“清办函（2000）９

号”文件那么指出，法律效劳所“不再属于行政挂靠机构或事业单

位，实行自主执业、自收自支、自我管理、自我开展的自律性运行

机制，成为符合法律中介效劳行业规那么的合伙制执业组织形

式”。嗣后全国各地深入贯彻《方法》的精神，全面开展基层法律

效劳所清理整顿，要求各基层法律效劳所与司法所按照上述规章进

展脱钩改制。自此，全国基层法律效劳所的数量由持续上升趋势急

转直下。截止2000年底，全国共有基层法律效劳所34219个，较

1999年减少1164个，不过，也许是惯性作用的影响，该年度全国

基层法律效劳工作者总数为121904人，较1999年底仍增加2182

人；业务量也有所增加，代理民事、经济、行政诉讼比上年增长

6.3，担任基层人民政府、村（居）委会和企事业单位常年法律参谋

的比上年增长5.9，其他业务也有所增加。然而到xx年，全国共有

基层法律效劳所锐减到28647个（较上年减少5572个），基层法律

效劳工作者总数为较上年减少13919人；效劳业务除诉讼代理略有

上升外，但其他业务都明显下降。xx年，基层法律效劳所及效劳人

员数量继续下降，效劳所较xx年减少1758个，从业人员减少9444

人。

二、基层法律效劳所在基层法律效劳体系中的角

基层法律效劳所在基层法律效劳体系中的角主要是通过其与

这一体系中的其他主体之间的关系来定位的。从这些关系中，也能

够或明或暗地了解对基层法律效劳所的现状评价和未来设计众说纷

纭的原因。

1．基层法律效劳所与基层司法所——“一套人马，两块牌子”

的形成。

基层司法所作为一级司法行政机构产生于20世纪90年代中

期，比基层法律效劳所出现约晚10余年，但基层司法所的职能产生

与法律效劳所产生几乎是同期的。1981年11月，司法部《司法助

理员工作暂行规定》规定了人民公社（镇）、街道办事处设立专职

司法助理员，作为基层人民政权的司法行政工作人员，在人民公社

（镇）、街道办事处和县（区）司法局（科）的领导和基层人民法

院的指导下工作。1996年6月司法部《关于加强司法所建立的意

见》明确规定基层司法所的八项主要职能，其中包括指导管理基层

法律效劳工作，代表乡镇人民政府（街道办事处）处理民间纠纷。

1991年9月司法部《乡镇法律效劳业务工作细那么》也规定，乡镇

法律效劳所办理各项法律效劳业务，应当在本乡镇人民政府及其司

法助理员（司法所）的领导下进展。由此形成的基层法律效劳所和

基层司法所的关系是：基层司法所是国家基层司法行政机关，基层

法律效劳所是社会团体，二者是管理和被管理、指导和被指导的关

系；基层司法所经费国家财政，由国家核定编制，基层法律效劳所

经费自筹，自负盈亏，没有固定编制；基层法律效劳所为当事人提

供效劳可以收费，而基层司法所提供法律帮助不能收费。但从文献

中我们看不出司法所与法律效劳所“两块牌子，一套人马”的根

据，结合实证调查所获得的信息，我们了解到，早期的法律效劳所

所长就是司法助理员，司法助理员又成为后来的司法所所长，于是

就形成两所所长合一、两所人马合一、两所工作职能合一的状况。

2．基层法律效劳所与律师事务所——“剪不断，理还乱”的冤

家。

十几年前，律师事务所从行政机关逐步脱钩独立、完全走向市

场（不过在许多农村基层，国营律师事务所仍是当地主要或唯一的

律师事务所），时至今日，以乡镇、街道为据点的基层法律效劳所

也正按照同样的思路开始与其行政主管机关司法所脱钩、走向市

场。根据2000年有关文件，基层法律效劳所在完全脱钩改制后与现

有律师事务所体制区别不大，他们在执业过程中享有的权利和承担

的义务，与《律师法》中关于律师执业的权利和义务差异不大，其

中包括在参加民事、经济、行政案件的诉讼代理活动时，向人民法

院查阅案件有关材料，并可根据承办事项的需要，持基层法律效劳

所证明和《法律效劳执照》进展调查，向有关单位和个人查询、索

取有关材料等权利，他们的义务中也同样包括了“维护法律尊严与

社会正义”、尽职尽责地维护当事人的合法权益、按规定履行法律

援助义务等等。不过，基层法律效劳所与律师事务所之间也存在明

显区别：（1）地域范围：基层法律效劳所主要效劳于本区域农村、

城市街道各基层单位和个人，而律师事务所那么不受此限制；（2）

业务范围：基层法律效劳所不能办理刑事案件及与此相关业务，律

师事务所那么可以办理包括刑事案件在内的所有诉讼和非诉讼业

务；（3）执业资格：基层法律效劳所从业人员要求取得专门法律效

劳工作者资格证书，由司法部统一组织考试进展资格认证；律师事

务所执业律师要求通过司法部、、最高人民检察院组

织的全国统一司法考试；（4）收支制度：法律效劳工作者必须按照

各省物价局的规定由法律效劳所统一收案、统一委派、统一收费，

收费标准低廉，很多案件只收取本钱费，有的甚至要求按照法律援

助标准不收费；律师事务所收费标准相对较高。法律效劳工作者和

法律效劳所只需要缴纳很低的年检费，勿须缴税；律师和律师事务

所必须按特定标准缴纳个人所得税和管理费。

3．基层法律效劳所与人民调解委员会——同一司法所领导下的

职能穿插的效劳实体。

根据1989年6月17日国务院的《人民调解委员会组织条

例》，人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间

纠纷的众性组织，在由司法助理员详细代表的基层人民政府和基

层人民法院指导下工作。人民调解委员会委员除村民委员会成员或

居民委员会成员兼任外，由众选举产生。人民调解委员会调解民

间纠纷不收费，其工作经费和人民调解员的补贴经费由村民委员会

或居民委员会自行解决（后规定调解成功的可适当收费）；在xx年

9月最高法院司法解释公布后，人民调解协议的效力具有民事合同

性质。但基层法律工作者主持达成的调解协议不具有约束力，只能

靠双方当事人自觉履行。当事人一方无故拒不履行的，法律工作者

可以告知、协助或者受托代理另一方当事人向人民法院起诉。不

过，由于作为司法所所长的司法助理员的法定职责包括指导管理人

民调解工作并参与重大疑难民间纠纷调解，在只有一名司法助理员

的司法所，常常是“三块牌子，一套人马”，司法所所长兼任法律

效劳所所长和调解委员会主任，于是在详细案件中，上述区别意义

就不大了。

三、基层法律效劳所的社会评价与未来命运

基层法律效劳所是基于社会需求而自发产生后，在一种没有理

论论证、没有市场调查、没有法律标准的背景下，依赖于政策和行

政手段推动扩展的机制，因而它的生死成败都对政策有很强的依赖

性。至于我们特别关注的基层法律效劳所的政策急转直下的主观原

因，目前还没有十分确切的官方依据。结合与高层官员的接触和课

题组自己的分析，基层法律效劳所开展的无序状态，加之近年来城

市地区律师业的迅速开展和竞争日益剧烈，基层法律效劳所的种种

弊端和劣势日渐显现出来，特别是低价竞争和劣质效劳成为直接威

胁基层法律效劳所的存在价值的致命抨击。司法行政管理部门高层

领导的人事变动和思路变化，也是导致法律效劳所在开展趋势骤然

变化的重要原因。

1999年9月至10月，司法部司法研究所组成4个调研小组，

分赴北京、天津、上海、山东、江苏、河南、陕西、甘肃、广东、

湖北共10省市，就律师事务所与法律效劳所的设置、业务范围的划

分等问题，进展了专题调查研究，听取了数百名调查对象的意见，

主管基层和律师的有关负责人以及基层法律工作者、律师从不同的

角度发表了自己的意见。从调查组调查结果来看，法律效劳市场存

在一些突出问题：（1）基层法律效劳机构名称，法律效劳所、法律

效劳中心、法律事务所、法律效劳站、法律咨询中心、法律效劳公

司、法律咨询公司等林林总总，五花八门；（2）法律效劳所布局不

尽合理。总体看来，城市偏多，农村偏少，老少边穷地区那么更

少；（3）收费标准缺乏标准。由于部里对法律效劳所收费标准没有

统一规定，收费根据只能依据一些省市出台的临时性的收费方法；

（4）法律效劳所设立的审批权限不统一，有省市司法厅局批准成立

的，有地区县司法局批准成立的，还有非司法行政部门批准成立

的，如省编委、省政府、省法制办、省高院、省检察院、省工商

局、老龄委等等部门；（5）法律效劳工作者的任职条件偏低。1987

年司法部规定，具有高中文化和一定法律知识的人可以从事基层法

律效劳工作，但由于在全国范围内缺乏统一的任职资格考试，各地

在掌握任职资格时随意性较大；（6）法律效劳工作者队伍急待整

顿，主要是一些政法机关离退休人员，有的离退休年限不满二年就

进入法律效劳机构工作，办人情案、关系案，众对此反映较大；

（7）法律效劳所的管理有待标准，缺乏职业道德和执业纪律的标准

和约束，等等。

尽管存在上述问题，社会各界对于乡镇一级保存法律效劳所并

无分歧；但对在城市的街道一级是否设立法律效劳所分歧很大；关

于法律效劳所的业务范围是否应当划分、怎样划分，意见不一。然

而，部分高层官员希望法律效劳所走向市场、并在市场竞争中自生

自灭的意向，已表达为行政构造变更，比方司法部管理法律效劳所

工作的基层处已由基层工作司调整到律师与公证工作司，基层法律

效劳所被纳入与律师同类的管理体制。然而，这种似乎表达市场化

和自治化的意向与高层领导的讲话及文件精神并不一致。比方，xx

年司法部公布《关于加强大中城市社区法律效劳工作的意见》和xx

年司法部长张福森在全国司法厅（局）长座谈会上的讲话中，要求

基层法律效劳立足社区，亲民近民、效劳便利、收费低廉等特点，

以及在满足城市低收入阶层和弱势体的法律需求等特殊作用出

发，将大中城市基层法律效劳工作职能定位于“以街道社区为依

托，面向基层、面向社区、面向众，提供公益性、非营利性法律

效劳”。我们无法想象，“公益性”、“非营利性”的法律效劳与

以营利为驱动和杠杆的市场化体制/管理模式如何兼容，我们更无法

想象，一个既没有政府支持、也没有市场资金的基层效劳机构如何

实现“公益性”目标？合理的推测是，基层法律效劳也许能够依赖

于“（立足）社区”而获得社会捐赠，从而成为公益性和非营利性

的法律效劳机构？无论如何，对于农村基层法律效劳所的前景如何

定位目前尚未看到官方文件或讲话，然而，官方、学者、以及与大

中城市律师界较为接近的媒体却基于不同立场和目标，正在设想由

政府拨款的法律援助机构，和由政府操纵的“体性自治组织”—

—人民调解委员会来替代基层法律效劳所的基层法律效劳设施。对

于这些设想的可行性，我们将在实证考察后再作评价。

第三部分实证考察

一、湖北省A市基层法律效劳所考察报告

工程调查组分别于xx年8月和10月对中部A市的基层法律效

劳所进展了两次共10天的实地调查。调查是通过该地人大法工委介

入的。调查对象包括该市司法局、11个司法所和法律效劳所、3个

律师事务所、该市法律援助中心、基层人民法院、以及假设干承受

过法律效劳的当事人。

1、A市的根本情况

A市是中部某省的一个县级市。该市面积1200平方公里，耕地

面积33.18千公顷。xx年末总人口为73万人，其中农业人口57.4

万人，占78.6；xx年全市GDP为50.4亿元，比上年增长8.2；财

政收入3.05亿元，比上年增长7.2％。

该市城镇人口比重很小，工业不兴旺的状况与政府对于经济开

展的期待，可以从宽阔的大街上稀落可数的过往行人获得直观比

照，破旧的小型面包车是该市比较高档的出租车工具。街道上开户

的门面顾客寥寥，更有一些日夜闭户的店面在中部火炉似的天气中

透出萧瑟的凉意；课题组随机去法院旁听的庭审案件正是该市工商

银行支行裁员引发的劳务纠纷；所有政府职员都只发“四块”工资

（约占工资总数的6-70）。这些现实使课题组无法与政府报告上的

经济增长势头对应起来。另外该市人口状况的一个突出特点是外出

务工人员较多，留住在家的大都是老人和小孩，据说有的村死了人

都不到足够的劳动力去抬。课题组的总体印象是：A市是一个经

济本不兴旺且目前正处于衰落时期的典型的小县城。

一个地区的经济活力和经济开展的程度很大程度上决定了该地

区经济活动中纠纷的数量和纠纷的种类，而无疑也会对所需要的法

律效劳提出有所区别的要求，这对于我们所考察的基层法律效劳所

的市场背景（案源）和当地百姓的法律效劳需求产生某种直接影

响，比方我们访谈的法官、律师和法律效劳人员所表达的共同处境

之一就是案源太少，法律效劳市场成为包括法院、公安派出所、律

师所、法律效劳所、法律援助中心等所有官方、非官方的法律行业

参与分割的重要资源之一。

2、A市基层法律效劳体系中的法律效劳所

2.1A市法律效劳市场的根本构成

按照A市司法局的报告，该市法律效劳体系由表一中的四部分

组成。

职业类别工作内容和方式

律师刑事代理、民事代理、行政代理、法律参谋

法律工作者诉讼和非诉讼代理、见证和协办公证、法律参谋、

劳动仲裁、调解纠纷

公证处公证、企业参谋、法律援助、法律监视、其他效劳

法律援助中心刑事和民事法律援助、法律咨询，代写文书

调解委员会调处纠纷、防止纠纷恶化

xx年全市取得律师资格的有49人，办理执业手续的律师19

人，实习律师10人。全市共有3个律师事务所，其中国办所2个，

共有律师7名，实习律师8名；1个合伙所，有律师6名，实习律

师2名。该市法律援助中心主要为弱势体提供法律效劳，共有共

有从业人员4名（实际上是挂靠律师4名，另有非律师3名）。该

市共有12个基层法律司法所和11个乡镇法律效劳所，共有基层法

律效劳工作者46人，其中“正式干警”（司法助理员）15名，招

聘人员31名。此外该市公证处共有公证员4名。据此，法律效劳市

场中的律师和法律工作者与该地区人口数的比例约为1：7684。这

说明，A市法律效劳市场需求远大于供给（参数？），市场潜力很

大，然而律师和法律工作者普遍反映“案源太少”，并且他们之间

已明显形成一种竞争态势。就A市提供法律效劳的四支队伍而言，

律师的数量和法律工作者的数量旗鼓相当，法律援助中心的从业人

数那么显著缺乏。

除上述四个竞争队伍之外，法院和派出所也是该市参与分割法

律效劳市场的特殊主体（将在下面讨论）。另根据课题组调查，A

市还有遭律师和法律工作者强烈排斥的“黑律师”和其他民间法律

效劳提供者，他们要么是曾经在政府部门或法律部门有过与法律相

关或不相关的工作经历，要么是以某种正式或非正式的方式接触、

学习过法律，要么是在当地能说会道并有一定影响的人，他们能够

进入法律效劳市是根据我国诉讼法关于“公民代理”的规定，即公

民可以委托当事人的“亲属”为诉讼或非诉讼代理人，但代理人不

得收取费用，然而司法实践中并不严格审查这些代理人与被代理人

之间是否“亲属”关系或是否收费。

2.2A市基层效劳所的根本情况

（1）A市基层效劳所的构造

A市共有12个基层法律司法所和11个乡镇法律效劳所，其中

11个司法所和法律效劳所是两块牌子一套人马，而且近年来因基层

社会矛盾的增多，该市在乡镇一级成立了社会矛盾调解中心，与对

应的司法所实际上是三块牌子一套人马。另1个司法所设在农场，

只有一块牌子。因此以下所指的“法律效劳工作者”均包括兼任司

法所所长和社会矛盾调解中心主任的法律效劳所所长。

在全市基层法律效劳工作者46人中，有15名为“正式干

警”，招聘人员31名。所谓“正式干警”就是司法助理员，他们是

政府财政编制的干部，一般兼任两所所长和中心主任，条件较好的

所除所长之外另有1-2名司法助理员。过去有些地方的司法助理员

由地方干部兼任，但近几年都由市司法局统一下派（从而使得乡镇

司法所成为严格意义上的司法局派出机构），由政府财政发放工

资，所长每月工资800元—1000元。除此之外，政府财政对司法所

没有任何其他行政费拨款。聘用的法律工作者不列入政府财政方

案，他们一般通过由司法部举办的统一法律效劳资格证考试而取得

法律工作者资格证的，但是这种考试在组织程序上较为地方化，报

考条件和题目难度也远不如律师资格考试和司法考试。他们在名义

上隶属于法律效劳所，但许多法律效劳工作者是兼职的，法律效劳

收入和务农、打短工的收入共同构成他们的主要生活。法律工作者

与法律效劳所以签订合同的形式构成聘用与受聘用的关系，实行办

案提成制，即法律工作者经办的案件在按照规定的标准向当事人收

取的费用中，法律效劳所和法律工作者个人之间按照一定比例分

成，比方在M法律效劳所，受聘人员按照1比1的方式提成，每人

每年的任务是1万1，自己拿工资5千5，其它50那么作为办公费

用、保险费用等。如果完成不了任务那么实行待岗制度和辞退制

度。但事实上，司法所和法律效劳所承担了大量的司法行政工作，

而完成这些工作是需要一定的经费为支撑的，于是法律工作者个人

向司法所/法律效劳所上缴的办案提成成为支撑司法所/法律效劳所

得以运转的主要经济。而反过来，司法所/法律效劳所对法律工作者

办案的本钱是无任何补助或补贴的。

法律效劳工作者的知识或专业构造，在46名法律工作者中，大

学学历的1名，大专学历的有20名，中专学历的有3名，高中学历

的有8名，未注明学历的有14名；女性只有1名，且属于办理临时

证。调查组随机调查了17位法律工作者，就他们在从事法律效劳工

作者这一职业以前的工作经历进展了调查，结果说明：有11人在从

事法律效劳行业以前没有从事过其他职业，其余几位从事过计算机

维修、园林业、工商行政管理或曾在部队服役。法律工作者在整体

上讲处于从高中到大专这一文化层次，尤其一大专为主。根据我们

的问卷调查，人员构造具有一定的流动性，而且出少入多，可以认

为在一定层次的文化体中此一职业是人们愿意从事的职业，或者

说这一职业在特定的社会体中是有其生命力的。访谈显示，对于

从高中到大专毕业的学生来说，成为法律工作者常常是其首选职业

之一。

（2）A市基层效劳所与司法所的关系

按照规定和一般理解，司法所作为司法行政主管部门在乡镇的

派出机构，对于作为民间法律效劳机构的法律效劳所是一种管理与

被管理、监视与被监视、指导与被指导的关系，然而，实际状况远

非如此简单，他们之间的关系至少还包括以下几个方面：

i）职能定位：按照司法部的规定和上表的显示，基层法律效劳

所的职能包括诉讼和非诉讼代理、见证和协办公证、法律参谋、劳

动仲裁、调解纠纷。但由于法律工作者与作为政府行政管理机构的

司法所两所合一，更主要由于司法所一般只有一名司法助理员即所

长，因而司法所根据司法部文件或指示所承担的一切行政工作实际

上绝大部分都是由法律效劳所的法律工作者来承担的（极少部分由

司法所分派给当地的其他众组织或个人），这些工作还包括普法

宣传和法制教育、社会治安综合治理、以及一些A市乡镇办事处党

委交给司法所负责安排的诸如防汛这样的临时性工作。这些工作占

法律效劳所不少于一半的精力，比方普法工作包括：提出普法小组

成员，并经办事处党委决定（由于办事处领导经常更换，普法小组

成员也随之经常更换，所以这一工作也算是日常性工作）；二是制

定每一年度的普法方案并确定当年的普法重点；每年四月中旬推选

出普法宣讲员进展法律培训（受培训的对象有村一级的干部，主要

是搞政法工作的干部，还有人民调解委员会的成员。“三五”以前

的普法主要是针对老百姓，“四五”以后那么主要针对行政机关的

公务员和事业单位的执法人员）；给学校学生开设的法制课程进展

举行讲座）；（非日常性的）举行全市普法考试（调查组去之前那

次考试约6万多人参加，对于公务员而言，普法考试成绩合格是评

选优秀的一个条件）。

ii)财务关系：按照规定和登记，法律效劳所的财务体制为自收

自支，但支出要向司法局财务处备案，另外每人每年除向司法局缴

纳150元管理费。然而，由于司法所的财政拨款除司法助理员的工

资外，几乎不再有其他拨款，因此司法所的日常行政开支和履行普

法宣传等等职能的费用是从法律效劳所从法律工作者收入的提成中

支付的。法律效劳所的这部分提成还用于支付这些聘任的法律工作

者的工资和支付作为国家公务员的所长和其他司法助理员除“四

块”工资以外的其他收入（如补足工资，可能还另发奖金）。此

外，法律工作者个人为了完成司法所分派给他们的行政事务和公益

事务所支付的开支全部由他们个人承担。

iii）“交易”或共生:法律效劳所甚至贴本承担政府职能的回

报是什么？在A市考察完毕时，这个疑问在A市没有获得直接解

答。我们将从对B市的考察中获得答案。

（3）A市法律效劳所与人民调解委员会的关系

由于法律效劳所与司法所之间是同一套人马，所以随着法律效

劳所的角不断在行政机构和自治性效劳机构之间转换，法律效劳

所与人民调解委员会之间的关系也随之不断转换。由司法所（实际

上也就是法律效劳所）任命和组织培训人民调解委员会的调解员，

并指导调委会工作。人民调解委员会解决不了的纠纷可以按照司法

所的职能规定，邀请镇政府（司法所）派人（也就是法律效劳工作

者）参加，法律工作者以干部的身份参与进来增加了调解成功的可

能性。

（4）A市法律效劳所与法律援助中心的关系

根据我们所调查到的情况，法律效劳所与法律援助中心之间的

关系比较和谐。一那么两者之间在工作的内容和方式上界限比较明

晰，关于法律援助的事项国家法律都有明文规定，而这些事项与法

律工作者所接办的案件的区别是很明显的；二那么法律援助中心的

主要职责或者说其在法律援助过程中发挥的主要作用在于承受、审

查法律援助案件材料，然后根据情况和法律规定指定律师或法律工

作者为受援者提供法律效劳，更多的表达其在法律援助事务中所发

挥的把关和协调作用。法律效劳工作者每年都有承受法律援助中心

的指派为受援者提供法律效劳的任务。法律援助中心也有律师，但

他们与法律工作者之间不存在业务竞争关系。

（5）A市基层效劳所与律师所的关系

法律效劳所与律师所是A市效劳市场上的主要竞争对手，但调

查说明，这种“竞争”的剧烈程度是虚拟的或被夸大了。让我们从

以下不同角度来观察这个问题。

资料显示：自xx-xx年，在二者有业务穿插的领域，A市律师

共办理民事和经济代理191/355/120件，非诉讼代理93/232/32

件，担任常年法律参谋109/111/173家；基层效劳所共办理民事诉

讼代理384/491/233件，非诉讼代理396/294/77件，担任参谋76

家。在没有穿插的业务领域，律师代理刑事案件60/49/43件，行政

代理27/24/17件；法律效劳所协办公证、办理合同见证共约90

件，调解纠纷269件。如果将文献所称“为当事人经济损失”的数

额作为计算案件标的额的一个参考，律师所的数字为1400万至

3500万，法律效劳所的数字为350万。从案件数量和标的额的比照

可以明显看出，律师所的案件数量大大少于法律效劳所，但标的额

却高于法律效劳所许多倍。当然，这一比照只是一种整体的对照，

并不排除在个案上法律效劳所收到某些标的额较大的案件或律师所

承受某些数额较小的案件。另外对“经济损失”的数额也可以作其

他解释，比方可作为胜诉数额的参考，但在法院的调查说明，律师

和法律效劳所代理的案件在胜诉或败诉的概率上并没有明显差异；

司法局领导对这一数字的解释也支持了我们的解释方法。

该市的律师事务所都建置在市区，在乡镇没有律师事务所。法

律效劳所那么根本隶属于乡镇司法所，一般建置在乡镇政府大楼

内，只有2个隶属于街道办事处的法律效劳所建置在市区。两种不

同地点的选择在很大程度上反映并决定里两者在提供法律效劳的空

间领域上的区别——律师事务所主要效劳于城区的当事人，而法律

效劳所主要效劳于广阔的农村地区的当事人即农民。这种坐落地点

上的差异某种程度上也决定了二者提供效劳的当事人类型和受案范

围的差异。在案件类型上，法律工作者受理的案件包括涉及到轻微

伤害案件、农田间灌溉、邻里纠纷、还有婚姻家庭纠纷和一些基地

纠纷、以及承包合同纠纷等等，所效劳的当事人主要是农民。据对

一位资深律师的访谈，城区律师提供法律效劳的对象40-50是农

民，一般的也就是侵权纠纷，邻里纠纷，离婚案件等，单位约占

30。

对法官的调查：A市基层法院对于民庭和经济庭的划分仍然沿

袭了xx年以前的标准。民庭案件约有70有代理人，其中大约10左

右是亲属（公民代理），其他60为律师和法律工作者，但法官对于

二者的详细比例没有概念，他们说没有注意过代理人是律师还是法

律工作者，对法律工作者也不存偏见或采取歧视态度。但在问到二

者的代理业务水平有没有区别时，他们说，“取得两证的律师相对

来说在素质上还是要强一些，沟通起来也方便一些，特别是有时候

你跟一个律师沟通和一个家属沟通就不是在一个档次了……我们还

是希望跟律师打交道。”“法律工作者就整体质量来说比律师肯定

要差些，而且不齐，而且现在的法律工作者证就是司法局发的，随

意性很大，他们许多人靠关系就可以到这个地方来做这个工作。职

业道德方面比律师也要差一些，因为他们没有律师方面的规那么，

有时候他就利用他那点法律知识引导当事人来躲避法律，相对来说

律师要好一点。”我们试图了解案件类型对于二者效劳范围和效劳

质量的影响，答案是没有什么影响（这不是我们期待的答案）。于

是我们询问了审判方式改革对于法律效劳需求的影响，特别是审前

交换证据之后，公民亲自诉讼的、亲属代理的、律师代理的、法律

工作者代理的在理解这些问题上是不是有区别？法官在这些程度问

题上有没有区别对待？法官说，对于法院的举证责任通知书，法律

工作者和律师一般都会按照指定时间进展，但很多老百姓就会说，

我开庭的时候给你就行了吗？法官在这些程序问题上对律师和法律

工作者掌握的标准是完全一样的，但对于当事人亲自诉讼或亲属代

理的，一般争议不大或者没有争议的，就实行当庭交换证据。当问

到老百姓对于二者差异的判断时，法官们说，我们感觉他们没有多

大区别，他们这些人都是吃法律饭的，反正都差不多。对于乡村的

老百姓来说，一般都是法律工作者，我们这里律师很少，个别乡老

百姓对法律工作者和律师的概念是混淆的，都称他们为“律师”。

至于二者在承接案件的类型方面是否存在差异，法官们说，那些争

议标的额比较大的案件，有些当事人会有选择性地考虑，他们会去

打听哪个“律师”名气大一些。不过基层所里面几乎是没有律师，

不管目前基层所的问题有多大，但至少他在乡镇的接触面还是很

广，（意即他们还是有较好的案源）。

对律师的调查：我们在一家乡镇法庭偶尔碰到了正在那里出庭

的律师，这位律师据说在当地收入较高。他说，律师与法律工作者

之间各有自己的地盘，法律工作者们承接的大部分案件都是他们不

愿意承受的鸡毛蒜皮的家事案件和小额财产案件，有时甚至当事人

去律师时，律师们还可能把案件推给法律工作者（不过律师们也

没有友好到把自己不愿承受的案件介绍给自己认识的某位法律工作

者），他们可能会告诉当事人说，他们当地有法律工作者。律师和

法律工作者承受案件多半都是靠熟人介绍和相互传递信息，虽然也

听说有法律工作者以低价从律师手上将正在谈判的案件抢走的事

情，但这种情况非常少见。

对当事人的调查：我们随机到的两位当事人都是通过熟人介

绍到为他们效劳的那位法律工作者（他们称之为“律师”，但也

模糊地知道他们跟城里的律师不大一样）。一位当事人对于我们问

他为什么不律师、以及是否满意他从法律工作者那里获得的效劳

时显得很生气，说：“我居然他，当然是因为我相信他！”

对法律工作者的调查：他们反映，法律工作者与律师之间的竞

争不象法律工作者之间的竞争那么突出（这对于课题组而言是一个

新问题）。虽然规章对法律工作者的民事代理有区域限制，他们只

能作为本地区的当事人的代理人，但跨域承接案件的现象经常发

生。不过法律工作者们对于未来进一步限制区域的设想提出了两个

方面的疑虑：一是他们的当事人多半是经熟人介绍“慕名而来”

的，强制性地限制区域可能使当事人丧失寻自己信任的代理人的

时机，另一个原因是A市在外打工的民工很多（而其中大部分是农

民工），A市法律工作者在外代理民工为其提供法律效劳方面的作

用是律师们无法替代的。一是因为民工虽然在外打工，但其情感维

系的地方还是本地区，因此对于在外打官司尤其对于那些受人欺负

或遭受工伤事故的农民来说，要到一个人生地不熟的地方去打官司

或进展其他诸如追讨欠款或赔偿款之类的事务，他们希望由本村落

公认为能说会道、有一定经历和威望、且懂得一定法律知识的人相

伴，或作为拜托此人为其“帮助”——代理，此时在农村中有较大

影响的法律工作者便成为适宜的对象；二是法律工作者的收费较

低，他们与当事人之间很可能就是左邻右亲，或至少是熟人或是经

熟人介绍的以一定人情和信任为纽带的关系，这种远较律师与当事

人之间的亲密关系能给当事人尤其是文化素质不高法律知识淡薄的

农民来说带来一种平安感，也正是这种人情关系使得法律工作者受

到一种无形的监视和催促，毕竟在一件案件办完之后他和当事人仍

然必须生活在熟人的环境中。可以说这也是法律工作者以其职业道

德上的自律和工作的诚恳和热心从而在熟人的社会中翻开其法律效

劳的市场。除了这种传统的市场拓展方式之外，法律工作者还利用

司法所法制宣传的时机，向在外打工的乡民发放维权效劳卡，据他

们介绍：“关于发放维权联系卡的事情，这是在外出务工人员在春

节回来以后要外出的时候，我们就摆摊设点，向他们发放一些维权

联系卡，宣传我们基层法律效劳工作者能够为他们提供一些法律效

劳，也提供我们的，这样保证每一个有外出打工的家庭都

可以随时到我们。”一位老司法工作者说：“我们市7万多人近

45在外面打工，每年象我们所承受的在外面发生工伤事故的案件大

大小小大概有一百多件吧，我们每个人平摊大概三、四十件。”

法律工作者们在开辟案源方面另一个优势是借助于其官方/政府

性的彩和身份对民事案件进展调解，调解业务是律师们不屑于也

难于从事的工作（由第三方主持的纠纷的调解无疑是需要第三方的

一定权威的，律师作为纯社会性的中介组织很难象法律工作者那样

在当事人尤其是农民中取得上述权威），但对于那些试探性的当事

人而言，寻求调解的愿望常常也为法律效劳所带来案源，调解成功

者可以适当收费，调解不成功那么往往顺理成章地承受成为将案件

提交其调解的一方当事人委托而代理诉讼。

（6）基层效劳所与两个特殊市场主体之间的关系

由于A市公务员（公安人员在其中）和法官、检察官都只能拿

到法定工资的六成——所谓“四块工资”，所以获取案源也是派出

所和法院解决这四块工资以外收入的唯一或主要途径，详细运作方

式使他们实际上也成为参与法律效劳市场竞争的主体。在当事人方

面，他们并不清晰地了解派出所、法院或司法所（法律效劳所）之

间终究有什么差异，他们有了纠纷终究是去谁，主要取决于谁说

话能“算数”，谁收费低，以及谁跟自己更熟（更让人信赖）。但

派出所和法院与律师和法律工作者之间的关系较为复杂和微妙。

i）基层效劳所与派出所的关系

派出所在乡镇法律效劳体系中占有重要的一席之地，是大大出

乎我们意料的现象。在我们的概念中，派出所是管社会治安的，怎

么能承担解决纠纷的职能呢？但是据被调查的法律工作者称，老百

姓想打官司的多，但敢打官司的不多，原因很多，一是法院方面法

官的主观性和执行难问题成为这几年诉讼案件呈整体下降趋势的重

要原因（这也影响到了法律效劳所的“生意”）；其二是收费问

题，有些老百姓想打官司，但法院收费很高，（律师和）法律工作

者也都是提供有偿效劳的，这令老百姓望而却步；其三是效果，老

百姓觉得到派出所效果明显，因为有些老百姓怕那些公安派出所，

派出所说话能算数！他们对有些纠纷就象对犯罪一样，把人抓到派

出所去什么问题都解决了。一旦发生了纠纷，派出所除了履行制止

正在发生的纠纷从而维护社会治安的职责之外，如果纠纷造成了人

身或财产伤害引起民事赔偿，派出所会收取几百元调解费为他们处

理民事伤害赔偿。通常老百姓之间有什么矛盾纠纷，包括财产损害

案件，都愿意去派出所。派出所调解案件收费在当地是一种合法的

创收方式，因为派出所的人只发“四块”工资，其余的由自己创收

解决。也有派出所解决不了的案件，就会请法律效劳工作者去帮助

调解。特别是近年来受到国家法律规定的限制，因为经济纠纷抓人

的现象减少了，于是派出所借助于法律工作者进展调解的现象增加

了（协助调解成功一般计入法律效劳所的案件）。这使法律效劳工

作者对自己的职业感到骄傲，他们说：“公安有手铐，法院有传

票，我们就是有牙锆。”（牙锆就是说凭着嘴巴子）。一方面，派

出所依靠自己的“执法”力度获得案源，抢了律师和法律工作者的

生意，另一方面，法律工作者也分享派出所借助老百姓的敬畏获得

的部分案源（远在城里的律师们一般没有时机分享这部分案源），

他们之间保持着良好的“合作”关系。

ii）与基层法院的关系

我们常常看到关于法院主动提供法律效劳的报道和学者对于这

种司法能动主义的批评，但在农村基层，这种“送法下乡/上街/上

门”现象虽然在外表上随着近年来司法性和中立性理念的渗入而略

有减少，但有两个现象强烈地刺激着我们的视角和思维方式。

其一，法院送法上门的动机十分复杂，利益驱动是主要因素。

现在法院都是给法官下达了任务的，以前是下达给法官本人，现在

是下达给法庭，要求他们每年完成多少任务，因为他们的工资分六

块，其中四块由财政支付，其他两块就是靠自己来创收了，以前政

府财政还明令法院每年向地方财政上缴多少诉讼费，法院就明令法

官上交多少钱。因此，现在法官为了拉案源，也很讲究与当事人和

律师及法律工作者的个人关系，靠他们给法院带来更多案源。有些

法官直接到外面把案件拉回来，然后到立案庭一登记，这个案件就

由他来承办了。立案审查标准也因此受经济利益驱动的影响。法官

到外面拉案件时，实际上与一个普通的法律效劳者差异不大，他和

在法律效劳市场上的其他竞争者一样要考虑和当事人的关系。他背

靠的是国家强制力，以自己特殊的身份参与进法律效劳市场的圈地

运动上来，虽然在形式上进入法院的案件要遵循特定的程序。法官

也要在听取对方意见的根底上作出调解或判决，而不仅是向一方提

出自己的法律意见，但是无疑基于利害关系上的权衡，法官的断案

自然会是偏向提供自己案件的一方，至少在情感上和某种法律许可

的幅度内是如此，虽然这种事实的不公正并不必然带来法律上的不

公正或显失公正，因此，比照而言，法官是以自己特有的方式为向

自己提供案件的当事人提供法律效劳并以判决或调解的方式解决其

纠纷。同时也要权衡和其他法律效劳者尤其是律师的关系。

其二，民事司法改革对于当事人、基层法院和法律工作者的影

响。审判方式改革对于A市基层法院的影响主要是当事人举证责任

明显增加了，这一变化相应增加了对律师和法律工作者的需求，而

审前交换证据规那么的实施更减少了当事人亲自诉讼的比例。虽然

由于法官不再为了获取案情信息而走出法庭去接触当事人和证人，

但法官们仍习惯于将当事人或律师传唤到法院来进展单方接触；虽

然法官坐堂问案时也不再能动地替当事人说出那些他们似乎想要表

达的意思，而把这一任务交给了律师（或法律工作者）。然而这种

变化对于当事人而言仅仅意味着他们必须在支付双重本钱，并不意

味着法官的中立和结果确实定性。在A市这样一个法律各界都依赖

于案源生存的熟人社会里，名义上代表当事人的律师与名义上在当

事人之间的保持超然地位的法官之间，基于相互照顾对方“生意”

而形成一种与当事人本身没有多少关联的默契：他们必须在维护法

官和律师双方的即时利益（比方照顾熟人一方的利益）的同时兼顾

双方长远利益（为了维护个人信用而保持大致公平），但这种交易

在法律效劳市场中增加了一个重要的变量：能够较稳定地提供案源

的一方当事人和律师可以从法官那里获得更多偏向，又因此给他们

带来更好的“声誉”和更多的案源（经常打赢官司的律师会获得更

多客户）。所以，法律效劳者与律师之间以及法律效劳者相互之间

的市场竞争能力主要取决于他们在法院的资源，而不主要取决于他

们自身的资源（专业水平）；而他们在法院的资源却又取决于他们

在市场（客户和潜在客户）方面的资源。在社会基层中的强势体

往往在整个法律效劳市场中占有优势。

二、四川省B市基层法律效劳现状考察

B市法律效劳所的体制和市场状况的情况与A市比较相近，但

由于对B市的调查进路是司法局，调查方式主要是对司法局、法律

效劳所和律师所工作人员的座谈会和个别访谈，角度不全面，所获

得的信息由于被调查者的角和立场而不免带有倾向性和片面性

（这是我们后来又选择由另一进路调查西部C县的一个原因），因

而在信息的使用上，B市的情况可以作为实行同一体制的A市的一

个注脚。与A市不同的是，B市是地级市，它以一个农村地区中的

城市背景为我们提供了一个观察城乡交界地带基层法律效劳市场开

展状况的视角。

1、B市的根本背景和法律效劳市场的根本构成

B市曾是典型的西部山区县城，于1985年建为地级市，总共有

1.62万平方公里，人口共303万，全市有三个国家级贫困县，农村

人口占到百分之80。目前B市开放形式比较好，但总体上讲面对的

是广阔的农村，所以当地干部特别强调开展和开放。开发区原来是

2.75万平方米，共90多万平方米的区域。对于当地和B市众多的

开发区来说，稳定也是他们最在意的价值目标，司法局是在开展和

稳定两个意义上强调基层法律工作者价值的。同时，B市在调整农

村产业构造、劳务输出等方面的管理比较具有代表意义，比方B市

外出打工人员大约是50多万人，每年挣回来的劳务费是几十亿。

B市当局对于基层法律效劳系统的状况的根本评价是，财政支

付的司法助理员编制太少，律师也不符合需求。全市369个乡镇，

乡镇司法所街道办共72个，工作人员有169人，其中专职从事司法

工作的有70多人（亦即平均每个所有一个专职司法助理员，其他都

是一些兼职），法律效劳所有94个（其中72个与司法所合一），

法律工作者342人（系指司法助理员以外的招聘人员），其中80％

在农村。该市一个县城或一个区二、三十万人，大县人口有七、八

十万人，法律工作者40多人，有五、六十个乡镇达不到一个乡镇有

一个司法助理员的标准。全市律师105人，其中60人在市区。全市

人民调解委员会共有2930多个，人民调解员是12000多。全市律师

和法律工作者总和与人口比例为1：20000，如果按照A市的计算方

式，将政府财政编制的司法助理员计入在内，那么比例为1：

4919。不过由于律师主要集中在市区或者城区范围内，在县级的很

少，县级以下的民间纠纷主要是靠基层法律效劳工作者来提供效

劳。B市根本上有两条线，铁路以北是农村，铁路以南就是开展经

济的开发区，所以法律效劳是两条线：一条是面向农村，一条是面

向城市。由于B市的律师有限，政府财政能够支持的司法所也缺

乏，因此在市区和附近地区，有几个法律效劳所是完全不靠当地财

政支持而靠自身开展起来的。

2、B市法律效劳所的根本状况

2．1法律效劳所与基层政府及附属机构之间的关系

“两所合一”的体制：在设有司法所的乡镇，法律效劳所与司

法所是两所合一，即“两块牌子，一套人马”。但双方在经济上是

分开的，法律效劳所算是自收自支，司法所是法律效劳所的管理机

构。司法所的行政职能中包括代表当地党委政府处理一些劳务纠

纷，但司法所作为行政机构，解决纠纷应当是效劳。于是司法助理

员同时作为法律效劳所的成员，也要办理一些收费效劳的法律效劳

案件，他们与招聘的法律效劳工作者通称为法律工作者，与法律效

劳所之间有一个分配方案和政策，司法局统一规定个人与法律效劳

所之间是五五分成。所里提成的部分用来搞司法行政工作，但有时

个人做司法行政工作时还需要从个人分成的那部分中支付临时费

用，事后有的报销，有的不报销。有些所里还从个人上缴的积累资

金中给个人办养老保险等。此外，司法所要收一点管理费用。

但事实上，法律效劳所的所有人员都被当成行政人员使用。因

为司法局有很多详细的行政工作，比方指导人民调解、刑事安置帮

教、社会治安综合治理、法制宣传等行政职能，都要靠司法所去落

实，而司法所许多都是“一人所”，而且这些行政或公益性职能都

没有专项经费，因而司法所事实上要靠法律效劳所来支撑。不仅在

人员上，所有这些行政事务都是法律效劳工作者来完成，而且在经

费上，每个法律效劳所一年的收入的10至40用来做司法行政工

作，司法助理员或法律效劳工作者除按规定比例上缴收入的一部分

之外，常常还要在详细经办某项行政事务时支付一些诸如车费、餐

费等。以临近该市城区的某所为例，xx年该区司法局在编人员是24

人，在乡镇的行政上司法助理人员只有3人，机关上某处2个人，

而公证处只有1人，没法再分了，再往下派，“家里面”就没人

了。所以在该局辖区内的14个司法所，大部分都是法律工作者兼任

司法所的所长。法律效劳工作者一年之内参加司法行政工作是489

人次。

因此，司法局领导说，我们市如果把法律效劳所撤完的话，司

法所就全部垮掉了。司法所所长们对于要把法律效劳所分出去的想

法感到愤愤不平，说：“现在乡镇机构改革还要求把法律效劳所的

人改出去，你说你改人家干什么？人家本来就是自收自支的，人家

又不从你那拿钱，又不占你的编制。基层法律效劳所通过司法所开

展的一些司法行政工作来宣传自己，加强当地众对他们的认识和

了解，对他们开展在当地的法律效劳也是一个促进。”另一位所长

说，我们这里面对的贫困体是大多数，我不知道上面是怎么想

的，如果说这块真的要退出法律效劳市场的话，真正受到伤害的是

那些贫苦的众，而不是我们。我们当然可以不从事这个职业，如

果考不取律师的话，我们随便个什么事也能解决我们的生活问

题，那真正的受到损失的是广阔的贫困体，他们请不起律师，律

师要高价，律师十年寒窗才考了个律师本，认为应当要回报。（这

也符合本钱收益的经济规律。）

共生现象：从司法所与法律效劳所之间的关系中，我们隐约看

到一种共生现象：一方面，作为官方行政机构的基层司法所依赖于

法律效劳所和法律工作者，甚至可以说法律工作者是在用自己的

钱、自己的时间和精力为政府办事，另一方面，法律工作者也从司

法所/法律效劳所中得到了某种无形或间接的回报，比方法律工作者

与政府部门合署办公使其获得了一定的政府/官方彩，而这一身份

的光环使他们在社区尤其是农村中具有了一定的“权威”，或至少

是得到了乡村民众某种认同的分量；同时以带有官方彩的身份经

办大量的司法行政工作，实际上也借此扩大了法律工作者与社区民

众的接触范围和影响，从而增加了案源和竞争力。

这种共生现象还表达在法律效劳所与当地派出所之间的关系。

依托于法律效劳所的司法所有一项重要职能是直接参与矛盾纠纷的

排查、协助当地政府处理矛盾、指导和参与人民调解。这些职能跟

派出所发生一些穿插，派出所主要是处理刑事案件、治安案件，也

就是一些对抗性的矛盾，但是邻里纠纷、婚姻纠纷等等，要靠法律

效劳所。不过当地政府、派出所和律师或法律工作者之间的沟通工

作是非常好的，有的司法所专门在派出所设立办事处，就象联合办

公一样，派出所管辖治安案件时限于精力和职能方式，一般都会介

绍当事人到司法所，然后交给法律效劳所或调解委员会处理。xx年

该市某区司法所法律效劳所和各人民调解委员会调处解决的纠纷占

了派出所收的案件总量的67。

自我定位：不过对于调查者关于“共生”的说法，法律效劳者

们表示异议。他们说，老百姓恰恰是看到法律效劳所和政府有明显

区别，所以才信任他们；如果说是他们是政府的部门，老百姓反而

不信任。有些乡镇干部下去会不到饭吃，但是法律工作者下去老

百姓还会想方法给做点好吃的。一位女所长说：“我那有两个办公

室，一个是司法所办公室，另外一个是法律效劳所办公室，老百姓

来咨询的时候就来法律效劳所，而不去司法所，因为老百姓觉

得司法所是政府的部门，会帮着政府说话。老百姓觉得我们法律效

劳所的信誉比较高，他们有什么事情都是来我们而不是司法

所，因为他们觉得我们这有公正。”许多人甚至当着他们局长的面

明确表示宁可跟司法所分开，一个办公室两块牌子的设置造成的缺

陷是，政府在需要干事的时候就用他们，不干事的时候就不管他

们。

法律效劳所的这种自我评价，可以从其他事实中到一些支

持，那就是在B市法律效劳所的业务中，有政府及乡镇管理的企业

大量聘请法律工作者作为法律参谋，xx年，B市法律效劳所在该市

担任乡、镇、村政府和企业法律参谋的有1517家。当地政府和企业

在对外经济交往中签订各种合同，一般都会来跟两所商量，然后由

他们出具法律意见书并签字（当然这样的签字只是对内不对外），

通过这种方式，对政府依法行政和企业依法经营的意识也有很大的

影响。这些法律参谋一方面成为政府优化管理的助手，另一方面成

为乡镇干部与众之间的中介。在经济相对兴旺的开发区，有很多

投资在建的工程工程，土地拆迁安置的矛盾比较突出，在对待土地

拆迁、人员安置上，法律效劳工作者协助当地派出所政府部门做了

很多工作，从法律咨询方面给很多拆迁户吃了定心丸。而在广阔农

村，这些法律工作者也通过他们非官方角或中介意识取得了老百

姓的信任。一位女干部说，她在某乡任两所的所长时接手了一个情

况很复杂的村，那个村的企业比较多，人口比较少，老百姓跟集体

企业之间的纠纷特别多，上访的特别多。比方有个集体企业效益很

好，但老百姓却没有得到什么回报，村干部拿了很好的待遇却不给

老百姓干事，老百姓就想，宁愿把这个企业关闭了，宁愿自己出去

打工，也不愿把钱拿给他们。后来村里聘请了这个所的两位法律工

作者去当法律参谋，一年收取效劳费1000块钱，处理了很多矛盾，

也给双方带来了经济效益。

一位参与调查的法官也说，农村司法所消化了很多矛盾。“其

实基层政权主要工作也就那么两大任务，一个就是开展经济；二个

就是消化矛盾。现在的基层政府不知道在做什么，经济没有开展上

去，矛盾和纠纷倒是很多。我们下乡的时候经常会听到很多反映的

情况，但是我们也不可能解决。”很多问题都是基层司法所/法律效

劳所来解决的。他们人又少，又勤快，如果真正的政府能够对基层

法律效劳稍微支持一点，拨一点经费，很容易也就把他们的困难解

决了，一个乡镇里面几十个工作人员，但是他们的法律效劳工作者

也就只有一两个人。

与调解委员会的关系。在广阔农村，调解工作虽然依托于乡镇

和各村，但实际上也主要是靠基层法律效劳所。每个村村委会都设

了人民调解委员会，人民调解委员员会直接由司法所来指导和管

理，农民对调解员很相信。例如m县有法律工作者38人，xx年共

调解民事案件是2719件，防止自杀13件15人，防止民间纠纷转化

为刑事案件47件81人。按照新文件要求，人民调解是不收费的。

所以根据这个意见的要求，必须有一定的经费资助，按规定是要求

拨款，是要求政府拨费，但个要求不是硬性的，政府没有拨款。乡

镇的财政也没有拨款，乡镇就赤字一年就几十万，他哪来的钱给你

拨！所以现在这个文件一下来，在乡镇一级设立人民调解委员会就

挂了一个牌子，但事实上工作还是法律效劳所在担负，乡镇的领导

挂个名，一般由乡镇的镇长或者副镇长调解委员会的主任，司法所

所长（也就是法律效劳所所长兼司法助理员）做了人民调解委员会

的副主任。这样一来，司法所/法律效劳所调解就不能再收费了，唯

一的收入也切断了。局领导说，农村财政有困难，也不可能投入那

么多钱给你专门搞这个调解，但是在实际工作中又需要人民调解，

比方打架纠纷，如果没有有经历的人去处理，矛盾就很容易激化。

但是司法所或法律效劳所的人做调解又没有效力。根据最高人民法

院的那个意见，人民调解是不收费的，调解完毕后有个调解协议，

协议上是要调解委员会盖章才具有合同效力，这就存在一个冲突：

一方面，没有任何财政支持，不收费是不可能的，所以还是在收

费，只是以法律效劳所的名义收费；另一方面，如果盖了这个章，

就绝对不能收费，如果收费，调解协议就没有了合同效力，如果要

合同效力的话，就不能收费。工作在不断加码，收入却日益减少，

逼得很多司法工作人员都改行了，城里有什么地方招聘，就走了。

某所xx年还有法律工作者49人，xx年只剩下38人。目前38人中

有10人参加了xx年的司法考试，成绩都在240-340分之间，但包

括一些很好、很能干的法律工作者也想走，他们觉得趁着自己还年

轻，该走的时候赶紧走。

法律工作者的资质、培训与管理：全市培训由每个县/区负责，

市一级的培训一般是业务骨干，像法律效劳所的主任或司法所的所

长这一级。县里面的根本就是全部参加培训。培训费用由法律工作

者自己出。内容主要是业务培训，偶尔也有政策方面的培训。培训

方式是讲课与开会结合起来，主要是请知名律师和法官来讲课（当

地的法律工作者对西南政法学院的老师很熟悉）。自己也进展一些

职业纪律职业道德上的培训。