我市基层法律服务工作发展的出路和前进方向

我市基层法律服务工作发展的出路和前进方向

自我国正式设立基层法律服务工作制度以来，我市

基层法律服务工作者本着不赢利、服务社会的宗旨，为我

市经济发展和社会稳定提供了大量公益性法律服务，但因

律师队伍规模不断壮大，社会需求发生变化，加之基层法律

服务从业人员的分布不平衡，业务素质的参差不齐等因素，

所以基层法律服务工作形势却不容乐观，在未来法律服务市

场的存续将面临着艰巨的挑战。为探求我市基层法律服务工

作的发展，笔者对珠三角多个地区的基层法律服务情况进行

了调研。

一、基层法律服务的产生

基层法律服务是自80年代初中期逐步形成发展起来

的一种法律服务工作。在当时，律师、公证队伍力量严重

不足，而在经济基础性发展的浪潮中出现大量乡间基层法

律问题，尽管这些问题甚为简单，处理很容易，但由于法

律工作者极为稀少，所以法律服务供求非常紧张。在这样

的形势下，由县（区）一级司法行政部门领导，为基层

众解决乡间法律问题，充当基层法律顾问的层法律服务组

织――基层法律服务所在广东、福建等地应运而生，继而

得到司法部的肯定，在全国推广。可以说广东省广州市是

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基层法律服务的发源地之一，基层法律服务主要通过建立

法律服务所，利用贴近基层、便利众、服务便捷、收费

低廉等优势，面向基层社会提供法律服务。目前基层法律

服务工作者与律师形成一定的竞争关系。

二、我市基层法律服务状况

（一）队伍规模方面

进入2000年以后，我市贯彻有关文件的精神，各区（市）

分别对原有的基层法律服务所从设置、布局和管理体制等方

面进行调整，逐一进行检查清理。自始我市基层法律服务机

构及从业人数均大幅度减少。

据笔者调查统计，至2010年8月为止，我市共有基层

法律服务所49个，从业人员共约150人（具从业资格的不

到100人），其中番禺所17个，约45人；花都所8个，约

20人；荔湾所6个，约20人；从化所5个，约15人；海

珠所4个，约15人；黄埔所3个，约10人；白云所3个，

约10人；越秀所2个，约10人；萝岗所1个，3人，而天

河、南沙、增城已分别于2001、2002年撤消了所有基层法

律服务所。

从上述数据显示，我市各区基层法律服务所的数量极不

平衡，除番禺区保留原来规模的外，各区的基层法律服务所

均在萎缩。对之相对应，珠三角多个城市化程度较高的城市

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亦大幅度削减基层法律服务所，部份城市以深圳为例，各区

基本上全面撤消了基层法律服务机构。

（二）机构性质方面

各区的基层法律服务所正从与各镇（街）司法所“合

署办公”、“政事合一”的财政支持事业单位纷纷走向市

场化，转变为“不再属于行政挂靠机构或事业单位”的自

收自支、自我管理组织。

据笔者了解，我市设立有基层法律服务所的各区，除

番区保留原来财政支持事业单位的性质外，其余已逐渐向

独立市场化过渡，部分区如黄埔、越秀、萝岗的基层法律

服务机构已完全成为独立自收自支的自我管理组织。

（三）业务开展方面

基层法律服务所业务量随着政府各项政策及其落实情

况变化是波动，一直处于不稳定状态，部分有所上升，部分

则开始下降，而在自“所所分离”，走向独立市场化大环境

下，业务数量总体上不断减少。

据笔者调查统计，我市基层法律服务所的业务除番禺区

仍基本上完全依附于镇（街）司法所，甚少开展独立业务外，

各区均有自己独立业务，其中只有越秀区“广卫法律服务所”

每年各项法律业务达400多件，服务费达30多万元，其余

各所普遍不理想，一直停留在年业务量仅50至250件，服

务费3万至10万元的业务饥渴状态。

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三、我市基层法律服务存在问题及成因分析

基层法律服务是在律师、公证队伍力量不足，法律服务

供求紧张的情势下产生的，一方面，它适应了社会发展迫切

需要，在法律援助制度尚不发达情况下，成为律师法律服务

市场空隙的重要补充，同时又缓解了基层司法行政机关人力

短缺，任务繁重实际问题，为乡镇街政府部门履行职能提供

了有力的支持。但是，由于法律地位不明确，社会法律服务

要求不断改变，实践中基层法律服务存在的问题日趋突出，

已经严重影响了其存在与发展。

目前，我市基层法律服务存在的问题具体表现如下：

（一）缺乏足够法律地位，业务受限制并萎缩

在《行政许可法》实施之前，基层法律服务工作主要

依据是《基层法律服务所管理办法》、《基层法律服务工

作者管理办法》，在《行政许可法》实施之后，国务院发

布了《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的

决定》。其中第75项基层法律服务工作者执业核准部门

为：省级或其授权的下一级人民政府司法行政主管部门。

这是目前基层法律服务执业的最高层级的法律依据。由于

基层法律服务仅依据上述两个规章和一个“决定”，其法律

的权威性、社会的认知度与法治社会对法律活动的要求明显

不相适应，也难免与国家陆续出台的有关机构、人事、收费、

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税管、整顿法律服务秩序等改革措施相冲突，处境一直颇为

尴尬。

众所周知，我国诉讼法律制度由三大诉讼法构成，刑事

诉讼法规定，只有律师才能作为职业法律工作者接受委托，

担任辩护人；民事和行政诉讼法规定，经法院许可的公民可

以担任诉讼代理人，所谓公民代理，是一种临时性、个人性

的代理活动，不是专门的职业性活动。三大诉讼法都没有赋

予基层法律服务代理诉讼的职能。同时，基层法律服务人员

等由于缺乏明确的法律主体资格，在查案阅卷、调查取证、

代理诉讼等方面受到很大限制，不利于维护当事人的合法权

益。因此，在法律依据名不正言不顺，业务受限制的情况下，

基层法律服务生存空间更加狭窄，最终导致不断萎缩。

（二）队伍弱少，管理混乱

目前，我市共有基层法律服务所仅49家，具有从业资

格的基层法律服务工作者不到100人，其中具有律师执业资

格的仅1人（服务于萝岗区的法律服务所，且为兼职人员）。

平均一个镇（街）不到一个法律服务所、一个基层法律服务

工作者（目前我市共有镇、街165个），而且法律服务工作

者准入门槛低，素质普遍偏低，具有大专以上学历的仅约为

70%（其中还有大量水分），多数没有受过全面系统的专业

培训，因此相对于全市365家社会律师事务所，6691名社

会执业律师而言（至2010年7月25日为止），根本承受

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不了正常市场的冲击，高端法律业务碰不上边，就连对基础

性的法律服务业务承担能力亦十分有限。在这样的环境下被

推向市场化的基层法律服务所容易逐渐忘却“公益”的宗旨，

为求生存只能低价竞争，与律师“抢饭碗”，可能在一定程

度会出现基层法律服务管理职责不清，权威性不强，管理力

度不够；少数法律服务从业人员诚信缺失，恶性竞争，乱收

费等现象。

（三）政事不分，缺乏自我发展的机制和活力

根据司法部《基层法律服务所管理办法》第三条规定：

“基层法律服务所接受县级司法行政机关或者乡镇、街道司

法所的委托，协助开展基层司法行政工作”，第四十条规定：

“县级司法行政机关和乡镇、街道司法所可以对基层法律服

务所定期进行检查或者发现问题随时进行检查，可以要求基

层法律服务所报告工作、说明情况，提交有关材料，基层法

律服务所及其从业人员不得拒绝。”具体而言基层法律服务

所要配合当地司法所协助承担调解民间纠纷、普法宣传、法

律援助、１４８法律服务等司法行政工作，参与基层民主法

制建设等，而且这些都是没有报酬的。

目前，我市尽管多个区的法律服务所正逐渐与司法所脱

钩“所所分离”，但大部分法律服务所与乡镇司法所是两块

牌子一套人马，法律服务所的工作基本上受制、依附于司法

所，由于司法所主要从事繁多琐碎的行政工作而非法律服务

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工作，所以大部份基层法律服务工作者并非真正意义上的法

律服务工作者。不仅如此，基层法律服务机构在法律服务事

项、收费标准等方面相当一部分是听命于行政领导不可能按

照市场规律运行，所收费用难免要用于司法所的业务支出。

因此基层法律服务受制于行政管理，不可能按照市场规律运

行，这是造成其缺乏市场竞争力根本原因。

三、改革发展方向

由于现有基层法律服务存在既没有足够的法律依据，在

实践中也确实存在很多障碍，基层法律服务是退出历史舞

台，还是通过改革创新拓展新生？笔者对我市基层法律服务

的维持、发展的出路，及法律服务体系的完善问题作了如下

思考：

（一）基层法律服务工作需正确定位

不少人认为，应修改《律师法》让基层法律服务从业人

员演变成为“二律师”，并主张将基层法律服务所逐步转

变为律师事务所，让基层法律服务在市场竞争中得到锻炼、

提升。笔者认为，该观点实际上是让基层法律服务以间接方

式彻底消失，而基层法律服务尚有其广阔的发展空间，不应

就此“覆灭”，且“服务所”变为“律师所”的观点不存

在现实可行性，首先，修改《律师法》改变律师的准入门槛

是不可能的，原因不用赘述；其次，我市基层法律服务人员

的素质确实未达的执业律师水平，要求普遍其通过国家司法

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考试不实际，勉强让其与社会律师“争饭碗”，要么失败，

要么造成法律服务调混乱；再次，基层法服务机构设立的宗

旨及法律依据均不允许服务机构以经济利益为中心从事营

利性服务活动。

笔者的意见是，尽管基层法律服务逐渐走向市场化，但

由于其自身队伍规模、人员素质等问题，所以基层法律服务

机构不应到法律服务市场进行角逐，成为律师行业竞争角

，而应立足于自己的社会需求定位成为面向基层、面向社

区、面向众，坚持服务的公益性、便民性的“公益性社区

法律服务组织”，否则容易本末倒至，舍长取短，步向被整

顿取消或被取代。因此，基层法律服务应根据自身的基本特

征、功能定位，从实际出发，走自己的发展道路，确定区分

于社会律师的工作职能、业务范围，建立适合自身特点的机

构、人员管理体制，同时要形成规范的基层法律服务机构和

人员称谓，使众便于识别，避免将其混同于普通律师机构

和人员。

前司法部长张福森曾在全国司法厅（局）长座谈会上，

提出将大中城市基层法律服务工作职能定位在“以街道社区

为依托，面向基层、面向社区、面向众，提供公益性、非

营利性法律服务”，要求基层法律服务立足社区，从满足城

市低收入阶层和弱势体的法律需求等特殊作用出发，做好

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工作。因此，笔者对基层法律服务的定位与上述前司法部长

张福森的观点不谋而合。

（二）按社会需求进行业务调整

任何一种社会事物的存在与发展必需依赖其背后的社

会环境与需求，背离社会需求，事物必然消失；社会环境发

生改变，事物不随之改变，亦必然消失或被取代。基层法律

服务的存在、发展同样依赖其背后的社会环境与需求，与法

律服务相关的社会环境已发生变化：一方面，随着经济发展，

社会法律事务出现了分化，分为高信息、高技术含量法律事

务和简单基础性法律事务，同时社会律师队伍不断壮大，已

占领大部分法律服务市场；另一方面，政府不断加大法律宣

传力度，法治、维稳已成为行政工作的主题；众法律意识

不断提高，随之法律纠纷大幅度攀升；法律援助体系日益完

善，援助覆盖面需要不断扩大；大部分民众尽管收入不高，

但已脱离经济困难，法律服务费用支付能力所有提高；大量

刚取得律师执业资格的律师缺乏实践机会，难以单独执业。

笔者认为，立足于我市基层法律服务的社会环境与需

求，在地方政府的支持下，基层法律服务机构可作以下业务

调整：

1、向法律援助靠拢

一方面，尽管我市法律援助机构不断扩大法援覆盖面，法援

案件数量年年攀升，但目前仍未能满足社会的需要，需要大量法

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律服务资源的支持，而资深社会律师无暇承办法援案件，新入行

律师缺乏办案经验；与此同时，由于法援体系仍有待完善，我市

给予法律援助的经济困难条件比较苛刻，所以相当大部分家庭经

济状况不宽余的众未能进入法援范围，却又难以承担高昂的律

师费用。另一方面，基层法律服务的“公益”性质与法律援助接

近，其从业人员处理众的基础性法律事务实践经验丰富；同时，

基层法律服务机构虽然收取一定的费用，但收费远远低于律师收

费，一般众容易接受。

对于上述情况，我市的基层法律服务机构完全可以依据《法

援条例》与法律援助机构相互合作，整合双方的资源，共同发展，

使基层法律服务成为法律援助有力的支持，为广大基层弱势众

维护合法权益。同时，法律援助机构亦可以指引尚未符合经济困

难条件的众向基层法律服务机构求助，使基层法律服务的公益

性、低收费优势得到充分发挥，进而成为我市法律援助重要的补

充。

司法部司长杜茂在全国司法厅（局）长会议上，曾将基层法

律服务所定位为“公益性社区法律服务组织”，主张将基层法律

服应逐步过渡为我国未来法律援助体系的一部分。笔者认为，顺

势者昌，基层法律服务向法律援助靠拢正是与司法部近几年不断

出台的方针、政策相吻合。

2、主动认购政府基层性法律服务

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一方面，针对基层法律纠纷不断增加，大部分可通过调

解即可平息的情况，政府的调解办需要熟悉法律的人员开展

调解工作；同时，为引导众通过正确的法律途径解决问题，

政府支出大量的财政费用开展了“法律六进”、“依法维权”

等普法宣传活动。另一方面，当前我市基层法律服务机构作

为法律服务体系中一支成熟的基层法律服务重要力量，完全

有能力妥善处理上述工作，并且依托其“扎实基层、面向

众”的特有优势，做到效果好成本低。

因此，在基层法律服务走向市场化的过程中，政府需根

据实际情况，扶持基层法律服务的发展，但并非“政事不分”

的财政支持，而是在能降低财政成本，同时完善法律服务体

系的“双赢”前提下给予业务上的扶持。因此基层法律服务

机构可乘借“政府向社会购买法律服务”的东风，向政府部

门提供质优价亷的基础法律服务，同时使其非诉讼法律服务

功能得到进一步加强和发展。事实上基层法律服务一直以来

的工作证明，其在构建和谐社会、创建平安社区、建设社会

主义新农村过程中，仍将继续发挥着重要的、难以替代的作

用。

3、积极与社会律师事务所合作

一方面，我市每年新增大量执业律师，大部份新执业律

师虽具有较强的书本法律知识，但缺乏办案实践经验，业务

状态甚不理想。另一方面，尽管基层法律服务机构的从业人

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员多数为久经战阵的“老将”，拥有丰富的办案经验，但却

存在从业人员少，力量有限，法律理论知识不强甚至长时间

未能及时更新。

对此，笔者认为，基层法律服务机构可以作为新执业律

师的实践基地与社会律师事务所变竞争为合作，基层法律服

务机构承接的案件实行与社会律师共同代理，实现相互间的

优势互补，既解决队伍规模小的问题，同时又使案件承办质

量得到保证，从业人员理论知识得到更新、充实，为新执业

律师提供实践机会。对上述设想笔者曾对相邻东莞市的基层

法律服务工作运作情况进行调研，该市的基层法律服务已实

行独立市场化多年，并创新实行基层法律服务所与律师事务

所结对的特殊运作方式，以“黄江法律服务所”为例，由该

所接案，律师所具体承办案件，服务所一年接案100多宗，

提成服务费达20多万元。当然，笔者并不认同“东莞模式”

中，基层法律服务所丧失承办案件功能成为中介机构，并完

全走向市场谋利的运作方式，但“东莞模式”从侧面证实基

层法律服务机构与律师事务所变竞争为合作，实现优势互补

的运作方式是完全实际可行的。

（三）加快市场化进程，健全监管制度

一方面，我市推行司法所和法律服务所“两所”分离已

经有一段时间，从目前情况来看，分离仍然处于缓慢的渐进

状况。由于基层法律服务走向独立市场是大势所催，所以笔

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者认为我市应顺应社会发展所需，加快改革进程，通过“两

所”分离，让司法所从繁杂的法律创收中走出来，集中精力

做好基层司法行政工作，更能充分体现维护地方稳定为经济

发展保驾护航的职能作用；同时亦让基法律服务机构从政府

行政协调管理工作中解脱，获得发展的活力，发挥其应有的

职能作用。另一方面，基层法律服务逐渐走向自主经营、自

收自支、自负盈亏过程中，由于自身问题，容易萎缩或变质，

所以政府应在给予适当扶持的同时加强监管。

为保证基层法律服务工作更好地为广大众提供及时、

便捷的法律服务，使基层法律服务市场化走上健康发展的轨

道，笔者认为应从以下几方面加强对法律服务队伍的扶持和

监管：

1、更新法律服务人员的知识结构，具体做到三个结合：

一是业务培训和思想提高相结合；二是全面培训和专题培训

相结合；三是定期培训和突击培训相结合。从而提高基层法

律服务工作者的素质，使其具有相当的市场竞争力。

2、制订规范基层法律服务工作的文件，理顺服务机构与

法律援助机构及社会律师事务所的合作关系，明确从业人员

的职业操手及奖罚制度。

3、着重抓好对扰乱法律服务秩序、侵害当事人权益、损

害法律服务队伍形象等各种不良行为的查处工作，清除阻碍

基层法律服务发展的腐败物。

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我市基层法律服务工作发展出路在具体的制度设计层面，

还有很多东西需要研究，需要进一步讨论，本文限于篇幅，

不一一赘述。（作者：番禺区公职律师事务何兆龙）

参考文献：

【1】王英《刍议基层法律服务所的发展与规

范》

【2】余少祥《我国基层法律服务所转型问题

研究》

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