2021年中国征信制度问题及对策1

中国征信制度问题及对策1

中国征信体制现状存在的问题及对策

存在的问题

（一）征信法律体系建设严重滞后且层次较低缺乏系统的征信法律法规

我国的征信法律立法基本还属空白。目前，社会各界对征信系统建设的需求强烈，普遍认

为在从计划经济向市场经济转轨的过程中，借贷双方信息不对称是导致道德风险和逆向选择，

商业银行不良贷款比重过高，严重危害我国经济、金融的可持续发展的主要原因之一，因此，

迫切需要人民银行建立征信系统。但是，另一方面征信系统建设直接涉及到公民隐私和企业商

业秘密等问题，必须以法律、法规作为制度保障，而目前我国有关征信的法律、法规建设滞后，

尚未制定《征信管理条例》、《个人信用信息保护法》等法律、法规，使人民银行的企业和个

人信用信息基础数据库建设缺乏强有力的法律支持，影响了这两个系统的进一步建设和使用。

立法分散，法律效力层次较低

当前规范征信领域专门的法律规范，分散地分布在中国人民银行的征信管理办法和地方各

级政府主导下的征信管理办法之中，如《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》、《应收账

款质押登记办法》、《上海市个人信用联合征信试点办法》等，虽然有一定数量，但全部是部

门规章或地方性法规，层次较低，缺乏具有较强法律约束刚性的全国性法律，在实际执行中的

效力有限[4]，不能满足我国整体征信业发展的需要。

立法规范的范围较窄

现有的直接规范征信活动的法律规范，其规定的内容往往局限于一个侧面，在信息有效公

开共享与隐私保护的权衡方面、失信惩戒方面无保障可言。虽然最新公布的《征信管理条例

（征求意见稿）》从九个章节对相关问题进行了阐述，但过于原则化和笼统化，远未达到系统

化和规范化的目标。

（二）征信机构市场竞争力较弱，协作机制缺失

我国征信机构基本形成了以中国人民银行征信系统、各地方、各行业征信系统、中资征信

机构、中外合资征信机构和外资征信机构中国办事处并存和竞争的发展局面。活跃在我国市场

上的300多家征信机构，能提供的产品和服务相当有限，可提供的增值服务还有待提升，以

我国最大的企业征信系统数据库中国人民银行企业征信系统数据库为例，止201*年末也只有

1691万户客户信息，世界上最大的企业征信机构邓白氏公司动态存储着来自世界各国5700

万家企业的信用档案，几乎所有的世界500强企业都将之视为经营决策的可靠商业伙伴。

201*年7月11日，中国独立评级机构大公国际资信评估有限公司在北京发布首批50个典型

国家的信用等级，表明中国争夺国际征信市场话语权迈出重要的一步，但我国征信产品在世界

上的公信力还有待提升。同时，因我国本土评级机构实力与资力不足，美国三大信用评级机构

对我国实行的“战略进军”迅速控制了我国评级市场的2/3份额，严重威胁着我国金融安全。

同时，由于我国公共征信机构与商业性征信机构之间的职能分工、定位不明晰，严重缺乏

协作机制，因而信用信息形成了严重的条块分割。首先，我国现有信用信息分散于银行、证券、

工商、税务、海关、公安、法院、检察院、财政、环保等企业或政府职能部门，且各部门在建

设自身业务管理信息系统时，在信息标识、基础技术、统计分析等方面缺乏全国统一的标准，

客观上造成了系统之间难以横向交流，最终导致信用信息的分割；其次，银行、相关职能部门

出于自身经营管理、隐私等方面的考虑，主观上造成了社会信用信息的分割局面[5]。再次，

由于人行征信中心两大征信系统封闭运行，导致中央银行征信系统中丰

富的基础信用信息资源利用效率极低。（三）缺乏有效的市场监管机制

征信市场监管缺乏组织保证根据信用发达国家经验，征信体系的建设需要全国性的统一协

调指导机构和建设规划，而在我国，还没有成立专门指导和管理征信体系建设的机构，尽管

《征信管理条例（征求意见稿）》规定了“中国人民银行是国务院征信业监督管理部门，负责

对征信机构及其业务活动实施监督管理”，尽管中国人民银行成立了征信管理局，但该局仅是

国务院的一个职能部门下的一个专业部门，它在国务院各职能部门及各省、市级单位之间协调

指导的有效性还十分乏力。

没有成立行业协会对征信业进行自律监管

美国、日本的征信体系，行业协会在征信业监督管理中的职能得到了充分发挥，而我国还

没有建立起具有较强影响力的征信业协会，《征信管理条例（征求意见稿）》只是讲“征信机

构可以依法成立行业自律组织，实行自律管理”，但并没有解释推动行业协会建立的牵头部门

及实施规划。所以我国各征信机构之间还存在着征信产品和服务公信力差、恶意竞争、提供虚

假信用报告等不良现象。

缺乏守信激励和失信惩戒机制

守信激励和失信惩戒机制使得守信用者得到鼓励，使失信者得到应有的惩戒，可以将信用

交易方失信者的失信行为，扩大为失信方与全社会的矛盾，使失信企业难以生存和发展，使失

信个人求职、消费活动受阻[6]。但我国长时间的信用环境空洞导致失信者不能得到应有的惩

戒，相反，失信收益往往大于失信成本，这不仅降低了守信者的积极性，也削弱了对失信者的

约束力和威慑力。

（四）信用文化建设和征信教育宣传滞后

在信用发达国家，信用报告已经成为企业和个人的“经济身份证”，“珍爱信用记录”已经

成为“经济人”的一种习惯。而在我国，人们虽知道信用在经济生活中的重要性，但在在长期

信用文化缺失的困境下，社会信用环境不容乐观，信用文化建设水平低下的问题亟待解决。

发达的征信市场、完善的征信体系，与一个国家的征信教育有较强的正相关性。目前我国

的征信教育体系还没有形成，完善征信体系的主要推动者征信专业人才也相当匮乏。以我国征

信业比较发达的上海为例，全市专门从事征信和信用评估的专业人员也不过千人，其中初级专

业人员占有较大比例，具有系统化征信知识的高学历、高水平信用管理人才更加有限。培养高

素质征信人才的大学教育，也只在近几年得到了探索式发展，从业资格管理从201*年才开始

起步，公众信用知识普及水平远远不够。

（五）信用信息不能共享，影响系统效用的发挥，系统的功能不够完善，有待于进一步改

进

为了充实系统的内容，充分发挥系统的效用，人民银行企业和个人信用信息基础数据库除

了需采集银行的信贷信用信息外，还需采集税务、工商、质监、公安以及水、电、煤气、电话

等公用事业单位的非银行信用信息，以便于银行全面分析企业和个人的信用状况，为银行做出

信贷决策提供参考。但目前我国行业、部门之间信用信息相互割据，不能共享，造成信用信息

资源的巨大浪费，使人民银行的企业和个人信用信息基础数据库系统不能发挥更大的效用。

个人信用信息基础数据库系统刚投入运行不久，系统的功能不够完善，还存在诸如部分数

据更新不够及时、信用信息记录不够全面、个人信用报告异议处理时间过长、基层人行无接口

等问题，有待于进一步改进。

问题对策

（一）完善征信立法，使行业发展“有法可依”，加快征信法制建设

“有法可依”是我国征信体系优化建设的关键所在，对征信业的健康、快速发展影响深远，

必须尽快完善征信法律体系。一是要尽快颁布征信主体法，出台《征信管理条例》，弥补这一

法律空白；二是逐步推进征信专业法的颁布，目前最重要的是借鉴美国信用信息共享方面的法

律，出台我国的《信息公开法》，在处理好信息公开共享与保护国家和商业机密、个人隐私权

的前提下，从法律层面引导我国信用信息的有效开放共享；三是升级我国现有征信管理相关法

规层次，例如将《个人信用信息数据库管理暂行办法》等升格为国务院法规，保证征信法律法

规的权威性。

（二）构建征信业健康、快速发展的“三位一体”监管体系

征信体系的完善亟需建立全国性协调统一的行业监管体系。首先要解决中国人民银行征信

管理局权威性不足的尴尬局面，成立专门的具有较高层次的“中国征信业监督管理委员会”；

其次要成立具有约束力和影响力的征信业协会，切实担负起行业监管的自律性监管职能，强化

会员的守信和维权意识；再次，要运用市场的约束机制和失信惩戒机制，促进征信行业的有序

开展，构建我国“三位一体”的行业监管体系。（三）加大市场培育力度，打造征信行业腾飞

“坚实两翼”

市场需求产生的源动力是征信机构生存和发展的基础，也是完善我国征信体系的重要途径。

我国需要从供需两个层面打造征信行业腾飞的坚实基础从市场供给层面，应依托中国人民银行

征信中心基础数据库和国务院各职能部门管理信息系统数据库，大力推进征信机构结构优化，

在信用信息资源充分共享的前提下，将人行征信中心“裁判员兼运动员”的身份瘦身，专门从

事行业监管工作，重点推动市场化运作的民营征信机构发展壮大，使其发展成为具有较强国内、

国际竞争力的权威征信机构，以提供多层次、多样化和高品质的征信产品和增值服务；从市场

需求层面，应营造政府、企业、个人全方位的征信产品需求网络，使信用产品的使用成为社会

经济活动不可或缺的组成部分，巨大的市场需求动力成为征信机构盈利和创新发展的坚实之翼。

（四）强化征信教育宣传，培育行业发展“不竭动力”，为系统运行创造良好的外部环境

良好、诚信的信用环境是促进征信业快速发展的重要因素，在我国目前社会信用环境有待

提升的前提下，应加强征信教育和宣传工作。要做好征信行业的教育工作，不但要从大学专业

教育、职业教育和征信行业资格认证三个层次做好征信人才的培养，为征信体系优化提供根本

动力，还要做好针对社会信用活动主体的参与者企业和个人做好教育工作，比如将征信教育纳

入国民教育体系之中；以政府各职能机构为主要推动力量，组织银行业协会等专业机构进行宣

传工作，常态化地组织“征信宣传周”或“征信宣传月”活动，打造征信宣传的长效机制，同时

要以社会信用体系建设为契机，努力营造“守信光荣，失信惩戒”的浓厚氛围，提升社会各阶

层诚实守信的积极性和责任感，培育行业发展的“不竭动力”。（五）进一步改进系统，完善

系统功能，提高系统效用以逐步实现信用信息共享

一是要督促各商业银行总行提高数据导入的频率，及时更新个人信用信息基础数据库的信

息。二是要简化异议处理的程序，赋予人行地（市）中心支行异议处理权限，以缩短异议处理

的时间。三是为人行地（市）中心支行开辟接口，以便他们使用个人信用信息基础数据库信息，

更大地发挥系统的效用。

政府应制定信用信息共享的有关规定，尽快解决工商、税务、法院、劳动、保险、公积金

中心等职能部门和邮政、通信、广电、电力、自来水厂等非政府公用事业单位掌握的非银行信

用信息采集问题，实行统一规范、统一技术标准，将散落在不同部门的信用信息有效地整合起

来，纳入人民银行的企业和个人信用信息基础数据库，充分发挥这两个系统的效用。

扩展阅读探讨个人信用制度存在的法律问题及建议

探讨个人信用制度存在的法律问题及建议

一、银行个人信用问题据以研究的典型案例

目前涉及银行个人信用评估问题的民事纠纷散见于名誉权纠纷、人身损害赔偿纠纷、合同

纠纷等民事案件中。具体案例如

201*年1月，北京市民包某从某银行贷款买房，约定银行每月从其储蓄存折中扣除按揭

还贷款201*余元。此后，包某一直按期还款。201*年6月，包某收到其购房的房地产公司

向其寄送的催款函，告知包某有逾期未向银行还款的情况。经了解，由于201*年10月包某

贷款的银行进行系统升级，使得包某还款账号发生变更，导致系统扣款未成功，从而发生贷款

逾期。该银行要求包某自行更改银行账号，但包某认为，银行进行系统升级是导致其账号发生

变化的原因，理应由银行负责相关账户的变更，遂拒绝银行的要求。201*年包某到另外一家

商业银行申请办理信用卡时被银行拒绝;拟贷款买车，申请汽车消费贷款时也被银行以包某具

有不良信用记录为由拒绝其申请。201*年3月，包某到人民银行查询其个人信用报告，发现

其前述购房按揭贷款因账号一直未变更导致贷款发生逾期的情况已被列入其个人信用档案。包

某遂以个人信用受到损害为由，向法院提起“信用损害赔偿之诉”，要求其房贷银行向征信部

门申请撤销其不良记录、赔礼道歉并赔偿精神损害、经济损失共9万余元。

一审法院判决包某败诉，包某随即向二审法院提起上诉。二审法院经审理认为，包某的账

号变更是由于银行系统升级造成的，而该银行没有证据证明其已对包某积极履行了告知义务，

银行应承担未能及时扣款偿还贷款的主要责任;包某主张的有关个人信用受损的

经济赔偿因缺乏法律依据，不予支持。最终，法院判决该银行向人民银行申请并办理撤销

包某有关“不良信用记录”。

这是北京法院审结首例个人诉银行因个人信用评估问题引发的民事案件，从立案至审结均

受到多家媒体关注，社会影响辐射面极大。在社会信用管理体系尚未成熟建立的今天，其判决

由于具有重要的现实指导意义，在司法领域亦属具有开创性的新的典型案件，不仅关系到即将

影响无数普通百姓日常生活的信用管理体系建立的问题，凸显了我国社会改革发展中的多种矛

盾和社会问题。

该案直接指向了银行个人信用的征信问题，面对我国目前这方面法律尚不够健全和细致的

情况，我国又非判例法国家，加之本案的上述特殊情况，既不能简单地照搬法条，也不能机械

地套用法律原则，只能从实际出发，在查清事实的基础上根据现有相关法律确定责任主体。该

案的判决，虽就赔偿问题因于法无据尚不能予以支持。但其判决内容无疑是在司法框架内就银

行个人信用问题进行了大胆有益的探索。特别是由金融机构作为责任主体而向有关部门申请并

办理撤销不良信用记录的情况，在以往人民法院的判决中是从未有过的。尽管目前随着我国商

业银行消费信贷业务的开展和整顿市场经济秩序的深入进行，个人信用制度建设取得了一定进

展，但这一制度建设毕竟刚刚起步，还没有形成相对完善的体系，而要从总体上推进我国个人

信用制度建设，仍有许多问题有待解决。

二、个人信用的内涵

从古至今，我国历来讲究个人信用。中国人对于“信”的认识很深刻，这些我们可以从许

多古文典籍中看到，《说文解字》对信的解释是，“信,诚也”。《墨子经》云，“信,言合于意

也。”《白虎通情性》是这样写的，“信者,诚也。专一不移也。”涉及“信用”

的言辞也有许多，“已诺不信则兵弱。”(《荀子富国》);“小信未孚。”(《左传庄公十

年》);“此四君者,皆明智而忠信。”(贾谊《过秦论》);“信义著于四海。”(晋陈寿《三国志

诸葛亮传》);“信义安所见。”(《汉书李广苏建传》)。在《论语》中，“子曰‘古者言之不出，

耻躬之不逮也。’”这句话翻译成现代话语，就是孔子说“古代人不轻易把话说出口，因为他们

以自己做不到为可耻啊。”孔子一贯主张谨言慎行，不轻易允诺，不轻易表态，如果做不到，

就会失信于人，你的威信也就降低了。所以孔子说，古人就不轻易说话，更不说随心所欲的话，

因为他们以不能兑现允诺而感到耻辱。这一思想虽然过了几千年，但是至今仍是可取的。

美国经济学家海曼明斯基在1986年写道“任何人都可能制造货币，问题是如何让它为人

所接受。”在这句话中，明斯基是在重申货币是信用的基本尺度的经典命题。我们也更能理解

经营货币的银行为什么被解释为信用的中介。但是，法学重视诚信研究而不是信用研究，而信

用与诚信又不是同一意义，所以有必要先来对信用定义做一番了解。韦伯词典认为，信用是以

授信人(债权人)对于受信人(债务人)所作还款承诺和能力又没有信息为基础，决定是否同意

产生授信人到受信人经济价值的转移。在布莱克法律辞典中，信用被解释为“企业或个人及时

借款或获得商品的能力，是特定出借人等债权人或者其他权利人一方对于对方有关偿债能力和

可靠性所持有肯定性意见的结果”。牛津法律大辞典则解释为，为得到或提供货物或服务后并

不直接而是允诺在将来付给报酬的做法。一方是否通过信贷与另一方做交易，取决于它对债务

人的特点、偿还能力和提供担保的估计。

从我国的法律规定看，信用已经不仅仅是对人的道德要求，更是一种法律规范。《中华人

民共和国民法通则》第4条规定“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原

则。”从而为包括合同行为在内的一切民事行为确立了诚实信用的原则。1999

年3月15日全国人民代表大会九届二次会议通过并于10月1日生效的《中华人民共和

国合同法》第6条更为明确地规定“当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。”

综上所述，所谓信用，是指“能够履行跟人约定的事情而取得的信任。”要求人们在进行

民事活动时要讲究信誉，恪守诺言，严格履行自己承担的义务，不得擅自毁约。

联系到银行个人信用问题，信用可以进一步理解为信用是在社会上与其经济能力相应的经

济评价;信用是指民事主体所具有的经济能力在社会上获得的相应的信赖与评价;银行个人信

用则应指银行对于个人经济评价的信赖性，个人所具有的偿付债务的能力而在银行上获得的相

应的信赖和评价。

三、银行个人信用制度的现状及问题

个人信用制度是指在经济生活中管理、监督和保障个人信用活动的一整套规则、政策和法

律的总和，其主要目的是为证明、解释和查验自然人信用情况提供依据，并通过一系列法规、

机制来规范个人信用活动当事人的信用行为，提高守信意识，为建立良好的市场经济运行秩序

提供机制保障。

中国个人信用制度建设是在国内市场出现疲软、内需不足的形势下开始起步的，随着中国

商业银行消费信贷业务的开展，个人信用制度建设取得了一定进展。1999年上海组建成立了

中国国内首家征信机构(上海资信有限公司)，次年6月底，上海市个人信用联合征信数据库

初步建成，并诞生了中国大陆首份个人信用报告。紧接着，北京、大连、广州等市也相继建立

了当地的个人信用服务中介机构。201*年12月中旬全国统一在北京等

七个城市试运行。201*年10月1日《中国人民银行个人信用信息基础数据库管理暂行

办法》开始实施。201*年1月全国的个人信用征信系统也正式运行。

据统计，截至201*年底,中国人民银行的征信系统数据库已覆盖全国，企业征信系统收

录企业及其他组织1447万户，个人征信系统收录自然人数4亿人，其中有信贷记录的4亿

人。中国人民银行组织各大商业银行建成的全国统一的企业和个人信用档案，主要记录了在录

企业和个人在金融领域的信贷信息，以及在环保等方面遵纪守法的信息。目前，银行业金融机

构已经将查询企业和个人征信系统作为审办信贷业务必不可少的环节。

随着中国人民银行个人信用数据库建设的逐步推进，除了上述信息外，中国人民银行征信

中心的个人信用报告，将来还可能记载你的个人住房公积金缴存信息、社会保障信息、是否按

时缴纳电话、水、电、燃气费等公共事业费用的信息，以及法院民事判决、欠税等公共信息。

中国人民银行组织建立的个人信用信息基础数据库是我国惟一的官方个人信用信息数据库，

基于其数据征集的强制性和个人信用记录的相对权威性,各商业银行在办理个人申请信用卡、

贷款等业务时，通常将该系统提供的个人信用记录作为是否同意客户业务申请的重要判断依据。

因此，个人信用信息报送的真实性、准确性和及时性显得极为重要，一旦相关信息发生错误，

实践中往往导致法律纠纷。目前，各银行负责定期向人民银行个人信用信息基础数据库报送有

关个人信用信息，银行在报送个人信用信息时，如发生信息错误或缺漏，导致客户信用评级降

低造成经济损失，就有可能承担相应的法律责任。

个人征信系统201*年正式运行后，应用范围迅速扩大。目前各金融机构大都制定了有关

个人信用报告应用的统一标准，标准的制定对于规范业务操作发挥了重要作用，但也存在一些

突出问题，表现为

1、不区分违约原因机械执行评价标准。几乎所有的商业银行都针对个人信用报告中的逾

期次数、逾期时间制定了拒贷标准，将逾期次数和时间作为信贷审查的决定条件之一，但对逾

期原因却没有进行认真的分析，如对贷款逾期和欠信用卡年费、贷款逾期1天和30天均同样

对待，只要违约次数达到标准银行即予以拒贷。

2、对客户没有尽到提醒和告知义务。部分商业银行在贷后管理中，对客户逾期还款还息，

没有尽到告知提醒义务，甚至有信贷人员口头承诺按月付息的借款可以在月底前还息或2个

月归还一次利息，误导借款人形成了违约记录。另外加息后，银行没有及时通知借款人，自动

还款账户金额不足也没有得到银行的及时提醒，而形成逾期。客户往往认为是由于银行没有及

时告知而造成自己出现违约记录，而要求对记录进行修改。

3、审查个人贷款时没有综合分析客户资信实力。部分金融机构在具体操作中执行标准过

于严格，在未对个人综合实力进行认真分析的情况下，仅凭个人的轻微逾期记录，即拒绝个人

的贷款申请。

此外，由于公民个人一旦从银行借钱不还或透支，个人的“污点”将会进入全国联网的银

行信息系统，随后会面临银行系统的“集体封杀”，因此，面对银行“黑名单”，许多消费者也

表示了自己的担忧一旦与银行产生纠纷，银行会不会以“黑名单”来迫使消费者签订“霸王条款”

从审判实践看，由于个人信用评估不当导致个人起诉银行要求撤销不良信用记录、赔偿损失的

案件时有发生，生活中常常会碰到诸如明明是银行的操作失

误，“不良记录”的烦恼却让客户来“扛”的案例。面对个人信用档案建设中暴露出来的种

种弊端，结合审判实际，我们以为，目前至少急需解决以下四个方面的问题。

一是如何保证企业和自然人的知情权个人信用档案直接影响每个企业和个人的切身利益，

其合法权必须予以维护。负责个人信用征信工作的银行应提高服务意识，充分尊重企业和自然

人的知情权，把方案设计得完善一些，让他们方便获得告知且实际收到告知，同时也方便反馈

信息，建立起良好的联系沟通渠道。从而让个人做到及时了解情况、及时发现问题、及时解决

问题，防患于未然，解决问题于萌芽状态，不给个人信用档案留下隐患。

二是银行如何解决个人信用争议建立个人信用档案，难免会有人对信用记录有不同意见，

有争议也很正常。问题在于，对个人而言，争议面前有无争议解决平台，如果没有博弈平台参

与博弈，则是不公平的。

三是银行对个人信用进行征信时自身如何接受监督现实中，当事人如不服银行对个人信用

的认定，谁来钉下“最后一根钉子”权力不受监督制约必然导致腐败，这一论断已被古今中外

无数历史事实所证明。作为被授权统一负责企业和个人征信系统的建设、运行和管理的银行，

如何受到有效制约和监督，同样是一个亟待破解的难题。

四是由于中国人民银行颁布的《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》中并没有明确规

定赔偿条款，如果因为银行错误导致个人被列入“黑名单”，那么，个人在维权的同时，由此

带来的损失谁来赔偿银行的侵权如何认定损失如何确认缺乏相应的操作细则和法律依据。

四、银行个人信用问题的原因分析

(一)个人信用程度不高

我国刚刚建立市场经济体制，个人信用资源的开发和利用水平还处于初级阶段。从中国经

济发展来看，新中国建立后到改革开放前，我国实行的是计划经济体制，不要说个人信用问题，

即便是最基本的商品货币关系都几乎被消灭;改革开放后到80年代末，我国实行有计划的商

品经济，建立了基本的商品货币关系。但是，很多产品的产、供、销还是在指令性计划下进行，

因此，虽然也出现了一些信用问题，但仅局限于国有银行、企业之间，个人信用问题还谈不上;

进入90年代，随着市场经济体制的确立，个人信用问题才被提了出来，尤其是银行在进行贷

款、投资时，对资产的盈利性、安全性、流动性难以有效把握的情况下，个人信用问题显得更

加突出，这时个人信用资源才有可能被大量开发利用。

(二)个人信用市场不发达

个人信用市场是建立个人信用制度的基础。目前中国的个人信用市场尚不完善。一方面，

个人信用市场需求严重不足。主要表现为:个人信用信息需求不足，由于竞争激烈再加之获取

个人信用信息的成本较高，使得商业银行等金融机构在开展消费信贷业务和实施风险管理时并

不要求由公正的第三方信用评估机构进行评分，提供信用报告。另一方面，需求的严重不足导

致了供给不是很活跃，主要表现为(1)征信机构少。目前中国绝大部分地区没有专门的征信机

构对个人信用记录进行系统的收集记载，普通居民普遍缺乏自己的个人信用记录，中国征信行

业还是一块有待开垦的“处女地”。(2)信用工具品种单一、支付方式少，这与中国金融市场不

发达也有很大关系。

(三)个人信用信息不对称

这主要表现在两个方面一是个人与银行之间的个人信用信息不对称，个人无法了解自己的

个人信用信息，这些信息完全掌控银行手里;二是各大商业银行之间信息不对称，竞争机制导

致了这些银行之间的信息封锁。我国的商业银行是以工、农、中、建、交五大国有或国家控股

的银行为主体，各家银行对市场份额的竞争激烈，有时为了得到一个优质客户，相互之间压价，

他们之间更多的是信息封闭，尤其是对个人客户，由于对其个人、家庭财产等资信资料缺乏系

统的收集、整理和评估，加之银行之间信息的不对称和不沟通，极易给金融骗子提供可乘之机，

导致银行的经营成本上升。

(四)个人信用管理法律制度缺乏

在西方发达国家，信用作为商品渗透到社会经济生活的方方面面。个人信用的质量与个人

的创业、生活、工作、就业等密不可分，信用等级与个人的经济利益直接挂钩。个人不敢也不

愿铤而走险作出不利于自己信用的行为。反观中国国内个人弄虚作假蔚然成风，“”、

“手”屡禁不止，个人根本不拿自己的信用当回事。究其原因主要是缺乏有效的失信惩戒机

制，使失信的收益成本不对称，失信者的收益大于其成本，结果造成失信者得利，守信者遭殃。

法律环境是制约个人信用制度建设的关键因素。个人信用制度的建设必然涉及到各方面的

利益，个人信用数据的收集、使用、披露，个人隐私的保护，国家机密的保护，金融机构正当

权益的维护，受信者违约的惩治机制等各方面的问题都离不开法律的支持。中国目前缺乏个人

信用市场的法律基础和环境，对信用的管理还停留在原始的水平，仅靠社会舆论和道德去约束，

缺乏对信用的经济制裁、法律约束等强制性的外在约束。

五、银行在个人信用征信过程中的侵权行为分析

从法院的审判实践看，近年来北京地区涉及银行个人信用评估不当导致的民事案件时有发

生，至于如何认定银行在个人信用征信过程中的侵权行为，由于我国目前没有专门针对个人的

信用权的法律设置，也没有相对应的案由可供操作，从我国目前的法律规定看，可以转而通过

隐私权或者名誉权进行维权。中国人民银行制定的《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》

目的载于维护金融稳定，防范和降低商业银行的信用风险，促进个人信贷业务的发展，保障个

人信用信息的安全和合法使用。该办法第四条的规定，个人信用信息包括个人基本信息、个人

信贷交易信息和个人信用状况的其他信息。中国人民银行对个人信用信息范围的界定非常广泛，

通过这些信息基本能够锁定信息内容指向的个人，并能够反映这个人的经济收入状况和个人信

用状况。由于隐私的范围一般包括私人信息,私人活动和私人空间，因此，我们可以认定个人

信用信息属于个人隐私的范畴，应作为个人隐私进行相应的法律保护。从《关于

贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第一百四十条、《关于审理

名誉权案件若干问题的解答》第七问第三款和第九问第二款等规定可以看出，我国现行民事法

律规范对隐私权的保护主要是将其纳入名誉权的范围进行间接保护。前面所引案例中包某就是

以其个人信用受损，其购房贷款银行侵害其名誉权为由向法院起诉的。

一般情况下，侵犯名誉权的构成要件需要侵权人主观上存在故意，客观上实施了贬损他人

人格的行为，且该行为被社会不特定的第三人所知晓。而本案中包某房贷银行向人民银行个人

信用信息基础数据库报送的是自认为“正确”的个人信息，没有证据显示该银行存在故意通过

向个人信用信息基础数据库报送错误的信用信息以达到损害包某名誉的目的，且该个人信用信

息按照规定只能由包某自己以及包某申请办理相关业务的特定商业银

行可以查询，不会扩散到不特定的第三人知晓。因此，从银行主观的故意性和有关信用信

息能够被知悉的范围来看，并不完全符合名誉权侵权的构成要件。

但是，包某的个人权利确实受到了侵害，主要表现为第一，其房贷银行向个人信用信息基

础数据库报送包某的个人信用信息并不真实，且在包某提出异议以后仍未进行更改，违反了人

民银行《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》中关于准确报送个人信用信息的要求以及个

人对信息真实性提出异议后的处理规定，报送信息的真实性缺乏法律依据;第二，造成包某个

人信用信息错误的原因并不是包某不主动履行银行房屋按揭贷款的还款责任，而是该银行系统

升级后改变了包某的还贷账号，且没有及时通知包某更改，也没有积极采取有效措施主动更改，

该银行存在过错，最终导致产生并不真实的不良信用记录;第三，由于个人信用信息基础数据

库中存在包某错误的不良信用记录，致使其他商业银行对包某的信用情况作出不符合客观事实

的判断，并且是导致发生包某不能在其他商业银行取得融资或办理信用卡损害结果的最主要原

因，其房贷银行的过错与损害结果之间存在因果关系。因此，从一般侵权行为的构成来看，银

行侵犯了包某的合法权益，应当根据其过错程度承担相应的责任。

本案二审法院判决银行承担主要责任并向人民银行申请并办理撤销包某有关“不良信用记

录”，但没有支持包某有关精神损害赔偿和经济损失赔偿的诉讼请求，原因主要有以下两点

首先，银行的过错程度以及损害结果并未达到《关于确定民事侵权精神损害

赔偿责任若干问题的解释》认为的严重程度，包某主张精神损害赔偿缺乏相应的法律依据。由

于个人信用信息基础数据库只是向各商业银行反映个人的有关信息，并不作出信

用状况“好”或“不好”的任何评价，是否符合各行对个人发放贷款或办理信用卡的标准，

由各行自行决定;由于各行对个人信用状况判断标准的宽严不一，不排除有的银行愿意通过要

求提供较多担保等方式向信用状况“较差”的个人发放贷款或办理信用卡的可能，因此，该银

行的上述过错并非绝对导致包某不能从其他银行获得贷款或信用卡。同时，人民银行个人信用

信息基础数据库的个人信用信息是可以修改的，只要确认曾经报送的个人信用信息确实有误，

可以通过修改予以完全弥补，并不会对个人今后的信用活动产生负面影响，这一点与其他人格

权特别是名誉权受到侵害后即使通过停止侵害、赔礼道歉或消除影响，但仍然会有程度不一的

负面后遗症不同，这也是个人信用信息基础数据库使用范围非完全公开性决定的。

其次，包某主张的经济损失赔偿超出了现行法律的规定。由于银行向个人发放贷款或信用

卡所具有的或然性，决定了申请的贷款和信用卡只是一种期待利益，这种期待利益即使获得也

意味着当事人需付出相当甚至更多的经济代价(如支付利息)，并不能认为这种利益属于直接

的经济效益;因获得贷款买车或办理信用卡进行消费而间接带来的可能经济利益更是超出了我

国法律对因侵权造成损失进行赔偿的范围。所以，包某要求赔偿精神和经济损失的主张均缺乏

相应的法律依据。

五、完善银行个人信用制度的相关建议

和谐为本，诚信为基。征信系统是社会信用建设的重要基础设施，对于构建社会主义和谐

社会意义重大。因此，结合审判实践，我们提出以下建议

(一)尽快建立和完善个人信用管理的法律制度

依据发达国家的经验，建设个人征信体系必须立法先行。中国要充分借鉴发达国家在信用

管理方面的法律法规，尽快颁布实施个人信用制度法及其配套法规。同时要建立惩罚机制，加

大失信成本。第一，建立合理的惩罚尺度，特别要强调建立对信用服务企业的惩戒机制;第二，

建立有关失信行为的信息或举报机制以及不良信用记录的数据库。

(二)培育信用管理人才

实施个人信用制度既要建立和完善个人信用制度的相关规定，还要有大量的高素质的信用

管理人员，这也是政府诚信的基本要求。中国加入WTO后，就业市场上将出现大量的信用管

理岗位的空缺，但目前中国在信用管理专业领域尚属空白，企业不仅缺乏基本的信用管理专业

知识和技能，而且几乎没有受过专业训练的信用管理专业人才。因此，必须尽快开展信用管理

的普及性教育和专业技术培训，以培养合格的适应建立个人信用制度需要的信用管理人员。

(三)宣传信用文化

新制度经济学家诺斯认为，意识形态是个人与其环境达成协议的一种节约费用的工具。规

范的市场经济，有赖于国民良好的道德水准和较强的信用意识。诚实守信是中国人最正统、最

经典的人生哲学，所谓“人无信而不立”。但是不可回避的是，近年来信用意识有所弱化。最

近一项研究显示，中国年轻人的消费需求与收入严重不成比例。一些银行反映，不少大学生毕

业后不愿及时还贷，使他们不敢大胆发放助学贷款。因而，必须结合“以德治国”的伟大方略，

在全社会范围内进行诚实守信的道德教育。当前最要紧的是，政府要切实加强职业道德教育，

推广信用文化，增强全民的信用观念，特别是年轻人的信

用观念。信用文化和信用观念对建立信用制度具有重要意义，弘扬新的与市场经济相适应

的信用文化，增强个人信用观念是建立个人信用制度的社会思想基础。

(四)培育专业的信用评估机构

完善的个人信用制度必须有健全的个人信用组织机构作为组织保障，要依据超脱、公正、

独立的原则，高起点、高标准地培育和建立中国的个人信用调查与评价的中介机构，保证评价

结果的客观、公正，做好资源共享。在此基础上，由个人信用评估公司建立起个人信用记录的

档案，把个人社会信息资源、保障资源、司法资源、纳税资源、金融资产等相互打通，将分散

在各部门的信息，在统一的原则下集中到个人信用评估机构，形成统一的个人信用档案，以对

个人信用做出整体评价。要使得做出的信用评估客观、公正和可信，还必须制定科学的个人信

用评估指标体系，而这种指标体系，又要结合各地经济发展状况及时进行修订。要建立完备的

信用体系，仅靠政府的力量是不够的，民间信用评估机构的重要作用不容忽视，它是中国信用

制度建立的有力保障。

(五)成立专门的独立的银行个人信用监督机构。我们以为，在广泛接受人大监督、舆论

监督和市民监督的同时，还需要从长效、实效出发，建立一个常态的社会监督机制。对此，我

们不妨借鉴类似于香港“投诉警方独立监察委员会”的做法，结合实际，建立一整套制度，成

立一个由社会人士组成的专门机构，接受当事人的投诉，监督银行征信工作，从而可以填补银

行与当事人误会和矛盾的中间地带;所带来的多元视角有助于银行拾遗补缺、纠正不足。一举

多得，有效促进银行个人信用建设的法制化和规范化。

(六)针对银行的法律建议

个人信用评估出问题，个人利益受损害，银行难辞其咎。从审判实践出发，我们对银行处

理客户个人信用信息，加强个人信用征信工作，防控相关法律风险提出如下一些建议

1、中国人民银行对个人信用报告应用进行统一规范。建议银行在广泛征求金融机构意见

的基础上，针对公众反映较为突出的问题出台统一操作规范。明确个人信用报告应用的核心原

则和指导原则，核心原则是“以人为本”，指导原则是科学性、全面性、公正性和客观性等项

原则。以上述原则为指引，制订具体操作措施，如明确个人信用报告在信贷决策中的地位和作

用，商业银行正确解读信用报告和对外宣传解释的口径，引导商业银行制订更加人性化的服务

措施。

2、各大商业银行要规范和深化个人信用在各领域的应用。在信贷领域，商业银行应切实

对个人信用报告应用中产生的问题提高重视程度，在实践中不断完善个人信用报告使用操作标

准。明确对客户信贷风险的判断，应在对客户综合资信实力进行充分调查分析的基础上得出。

除确实存在较为严重的违约记录，在客户能够提供有效资料可以证明其资信实力，信用风险在

可控制范围内的，商业银行不应以违约记录为唯一依据，拒绝客户信贷业务申请。

3、银行要妥善处理客户对个人信用信息提出的异议，充分尊重客观事实，保护客户合法

权益。如果客户发现自身存在不客观的不良信用记录而提出异议时，根据《个人信用信息基础

数据库管理暂行办法》的规定，商业银行有义务予以核实，并在确认错误后及时更正。实践表

明，商业银行不仅要形式核实，还要进行实质性核实，即核实客户客观上是否确实存在不良信

用行为，且该不良信用行为完全是客户自身的行为造成的，防止出现本案中这种由于银行责任

造成的不良信用记录，却让客户承担损害后果的情况。

4、商业银行在报送个人信用信息时，需要对信息进行分析甄别，根据实际情况妥善处理。

例如，有的借款人出现逾期未还款仅仅是一时疏忽或工资晚发两天，主观上并没有借款不还的

恶意，或者由于计算有误造成极小金额的逾期，这些情况具有一定的偶然性，需要商业银行区

别对待。又如，由于开发商或经销商“假按揭”导致的本不存在的客户不良信用记录，商业银

行一旦发现，对于已经报送的错误信用信息应当及时采取措施予以更正弥补，并立即停止继续

报送。

5、各大商业银行要建立个人不良信用信息及时告知机制，充分尊重客户的知情权。商业

银行在向个人信用信息基础数据库报送客户不良信用时，应采取有效措施及时告知客户，避免

客户今后在办理银行业务被拒绝时才“突然”发现自己有不良信用记录，给相关经济活动带来

不便。此外，银行对具有不良信用记录的客户采取如拒绝贷款等金融制裁措施，并不是建立个

人征信体系的目的，真正目的是推进社会信用体系的建设，提高全社会的诚信水平。因此，及

时告知制度，具有一定警示作用，可以督促那些主观上没有违约恶意的客户遵照诚实信用的原

则谨慎履行自己的义务，或者采取措施积极予以改正和弥补，从制度的社会效益来看，这样无

疑更具有积极价值。

结束语

随着中国商业银行消费信贷业务的开展和整顿市场经济秩序的深入进行，个人信用制度建

设取得了一定进展。但这一制度建设毕竟刚刚起步，还没有形成相对完善的体系，从总体上推

进中国个人信用制度建设，许多问题仍有待解决。发达国家的个人信用制度建设已有100多

年的历史，形成了科学化、规范化、法制化的运行机制，完善的银行个人信用

制度已成为发达国家市场经济正常运行的坚实基础。为此，我们应该借鉴国外的成功经验，

结合国内现实，建立起符合中国国情的银行个人信用制度。

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