成都市灾后农村住房联建调查研究

成都市灾后农村住房联建调查研究

课题负责人：黄晓兰

1成都市宅基地及其管理现状

1.1农村宅基地的历史沿革及其特点

宅基地，是指供土地使用权人依法取得并用于建造房屋的集体所有的土地。对于城镇居

民购买或建造房屋所使用的国有土地，一般称为建设用地，城镇居民取得的土地使用权被称

为建设用地使用权。宅基地在我国现阶段是特指农村集体所有并被使用权人建造自住房屋的

土地，土地使用权人取得的权利为宅基地使用权。我国农村宅基地制度，经历了两个不同的

发展阶段。

建国之初，我们实行农村土地私有制度，所以在当时，农民取得所分得之土地(包括耕

地)的所有权，也对自己房屋之下的宅基地享有所有权。到20世纪50年代中期至60年代

初，随着农村社会主义改造的进行，农民个人所有的土地逐渐成为集体所有的土地，这样，

其宅基地的所有权也就变成了宅基地使用权。1963年3月20日中央下达的《关于对社员

宅基地问题作一些补充规定的通知》确立了我国现行的农村宅基地制度，形成了农民个人住

房所有权和宅基地使用权相结合的农村房屋产权结构。

我国第一个有关农村宅基地使用权(以下简称宅基地)立法的文件是1950年《

法》，主要内容为：宅基地属于农民所有；受法律保护；可以买卖、出租及继承，宅基地与

房屋两权合一。1956年3月《农业生产合作社示范章程》，1956年6月《高级农业生产

合作社示范章程》以及1962年《六十条》规定，社员宅基地属于集体所有；不准出租和买

卖；归各户长期使用；地上附着物归社员所有；社员房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转

移给新房主；建新房须由本户申请，经社员大会讨论同意；修建房屋不能侵占耕地。

改革开放后，有关宅基地的第一份政策法规文件是1982年《村镇建房用地管理条例》，

条例规定宅基地属于集体所有，社员只有使用权；社员出卖、出租房屋的，不得再申请宅基

地；城镇个人建造住宅的建筑面积，由省级人民政府确定。1986年《土地管理法》规定，

宅基地属于集体所有；农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，

经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准，使用非耕地的，由乡级人民政府批准。农村

居民住宅用地，不得超过省级政府规定的标准。出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批

准。中发[1997]11号文件规定，农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅

基地，要依法收归集体所有。1998年《土地管理法》基本上沿用了1986年《土地管理法》

关于宅基地的规定，新增内容有：农民建房，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，一户一宅，

面积不超标；经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准。国办发[1999]39号文件规定农

民住宅不得向市民出售，也不得批准市居占用集体土地建住宅。国发[2004]28号文件规定，

禁止城镇居民在农村购置宅基地。国土资发[2004]234号从土地规划、计划以及审批制度、

程序方面强化了宅基地管理。2004年《土地管理法》及2007年3月颁布的《物权法》承

袭了1998年《土地管理法》关于宅基地的规定。从划拨宅基地的历史沿革中，可看出其特

点：无专门立法；无偿性；无期性；无转让性。

1.2各地农村宅基地流转的改革探索

针对当前农村宅基地管理制度上存在的问题，尽管在很长一个时期内中央政策并没有根

本性的改变，但是在地方上，宅基地制度的改革一直以或明或暗的方式在进行，既有由地方

政府主导设计的"试点改革"，也有由市场自发进行的"灰交易"，而中央政府的改革则在经

历一个较长时期的观望与摇摆之后，终于形成了相对明确的思路。

1.2.1浙江温州的地方政府主导设计的试点改革

浙江温州的改革方式是：凡城市(镇)规划区内的农民房屋转让的，其宅基地一律先由市、

县政府统一征为国有，再参照国有划拨土地使用权转让管理办法办理出让手续。凡城市(镇)

规划区外的农民房屋转让的，如转让双方均属农业户口且户籍同属一个县(市、区)，而且受

让方在该县(市、区)原有的宅基地已全部由当地村级经济组织收回或转让的，可保留集体所

有权性质不变，办理宅基地转让手续；如转让双方不符合上述条件的，其宅基地一律先由市、

县政府统一征为国有，再参照国有划拨土地使用权转让管理办法办理出让手续。转让方转让

后不得再在村集体组织申请宅基地建房。浙江义乌的改革方式则有所不同：城区型农村的宅

基地，对流转对象、流转条件、流转方式等不加任何限制，只要取得产权证的都可以任何方

式流转；城郊型农村的宅基地，中央[1997]11号文件下发后未建过房子的只要权属合法并

取得产权证的都可以流转，建过房子的只允许经登记的宅基地流转；纯农村的宅基地只能以

抵押方式流转。一旦实现抵押权后，农村集体经济组织按规定继续给农民以基本居住权。对

于具体的流转管理，采取将流转的集体土地先依法征为国有土地，按国有土地出让、转让、

抵押、出租的程序和方法办理有关手续。这二种模式其实质都是将集体土地先征为国有土地，

再按国有土地相关规定办理土地流转，并没有真正解决农村宅基地的商品属性，只是在"集

体建设用地必须转为国有以后才能进入二级市场流转"的现行政策框架下，解决了城郊结合

部农村宅基地的流转问题，并没有解决远郊农民的宅基地流转问题。这二种流转模式既对远

郊农民存在明显的不公平，也不符合市场经济发展的要求。

1.2.2广州的市场自发进行的宅基地流转尝试

全国各地都不同程度存在的宅基地"入市"问题。2007年广州城中村的宅基地住宅每平

方米的价格还不到2000元，这种住房交易的典型情况是；买卖双方进行交易，但房产证无

法转名，新业主无法拿到该房子的权证。按照目前的法律规定，城中村的宅基地是不能转让

的，除非是权利人死亡后由继承人继承，否则是没有法律保障的。宅基地除继承以外，无论

是以何种方式私下交易，得不到法律的认可和保障的。虽然从实际情况看，这些宅基地房子

的交易没有出现太多的问题，但由于购买人没有法律上的保障，万一出现矛盾，或以后的价

格变了而产生纠纷的话，他们的利益将得不到任何的保障。消费者其实对于其中的风险是认

识的非常清楚的，但之所以如此热衷，当中最大的原因是因为很长一段时间内全国各大中城

市房价高企。2007年广州大道北的商品房销售均价为8000元/平方米左右，而中山大道东

一带更是超过10000元/平方米，与之相比，购买宅基地住宅，价格仅为同路段商品房的

20%～30%。

1.3十七三中全会关于农村宅基地改革的基本思路

为解放和发展农村社会生产力，促进农村社会经济协调发展，十七届三中全会明确提出

了土地制度是农村的基础制度，并明确提出了当前我国农村宅基地制度改革的总体思路。

（1）完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。用益性

是用益物权的重要特征，农村宅基地的价值一方面是为农民提供居，另一方面表现宅基地使

用权流转所带来的土地增值。在宅基地流转受到严格控制的情况下，宅基地的用益物权也没

有得到真正体现。因此，宅基地流转既实现了宅基地价值回归，有利于宅基地资源的有效配

置，也真正实现了宅基地的用益物权。

（2）在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公

益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。

（3）逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必

须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国

有土地享有平等权益。

1.4成都市宅基地及其管理现状

1.4.1成都市宅基地利用管理现状

（1）宅基占有情况

《中华人民共和国土地管理法》明确规定："农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅

基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。"但在实践操作中，由于基层政府对

农民建房缺乏正确引导和管理，再加上采用的是无偿、无期限的使用制度，出现了农民超标

准占用宅基地建房；未经土地管理部门批准任意在承包责任地上建房；建了新房也不愿意交

出闲置下来的老宅基地；一些乡、村领导干部凭权力、关系占有多处宅基地等问题。根据

2006年土地详查统计，成都市20个区（市）县农村建设用地139万余亩，占全市建设用

地总量的48％，农村人均建设用地面积154平方米，其中近90％是宅基地，以县为单位人

均宅基地90－200平方米，并且呈现中心城区向外逐步扩大的规律，其中中心城区的农村

人均90平方米作用，近郊区(县)人均150平方米，远郊县（市）人均165平方米，并且郊

区（市）县存在一户多宅的情况。

（2）农村宅基地的权属管理情况

中心城区农村房屋宅基地权属管理由国土部门统一发放《农村房屋宅基地使用证》，作

为国家建设征地过程中房屋拆迁补偿安置的主要依据；而郊区（市）县农村宅基地土地使用

证则不完整。而宅基地的确权登记是宅基地流转的基础，因此查清宅基地的权属、界址和面

积，为宅基地使用权登记发证提供地籍调查成果，是农村宅基地改革的前提。

1.4.2当前成都市农村宅基地流转中存在的主要问题

（1）农村宅基地私下流转，管理混乱

农村宅基地的性质属于农村集体所有，按我国现行法律、法规，农民对自己依法获得的

宅基地只有使用权，没有处置权，不能进行转让。但是，对农村宅基地上已建成的住宅是否

可以转让，国家现行法律、法规没有明确的禁止性规定，但也没有明确允许转让的规定。《中

华人民共和国土地管理法》第六十二条也只是规定"农村村民出卖、出租住房后，再申请宅

基地的，不予批准"。从目前法律实践来看，各地政府对农民住宅的转让是允许的，只是需

要控制在一定的范围内(受让人必须是房屋所在地乡镇范围内的人)。随着农村房屋买卖的出

现，宅基地转让不可避免，但这些宅基地的转让行为并不受现行法律、法规的保护，属于私

下流转。

（2）农村宅基地占有不公平

在农村宅基地的实践管理中，由于这样或者那样的原因，导致农户农村宅基地占有明显

不公平，而在宅基地不能流转，其价值没有被农民认识到的情况下，这种不公平被掩饰掉了；

而随着农村宅基地流转的推广，农村宅基地价值的发现将导致这种基于历史原因所形成的不

公平会暴露出来。

（3）农村宅基地的价值不能得到体现

法律规定宅基地转让只能在集体经济组织内部进行，而实际上集体经济组织一般以村民

小组为单位，一个村小组十几户或二三十户人家，每户均有无偿取得宅基地的权利，没有宅

基地且符合条件的成员可以通过申请获得宅基地，没有必要通过转让获得。农民辛苦大半辈

子建造的房产因"有价无市"，成为"死产"。限制农村房屋与宅基地的自由转让，不但导致其

与城市房地产相比较的歧视性待遇，而且违背"对财产提供一体保护"的和十七届三中全会关

于农村宅基地"在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益"的原则。

（4）农村宅基地流转与现有法律法规违背

农民死亡后，建在宅基地上的房屋应作为私人财产被继承。如果继承人虽为本集体成员，

但已经拥有一处宅基地或者继承人不是本集体成员，那么根据"一户一宅，面积不超"以及宅

基地的使用者只能限定在本集体成员内部的法律规定，依据"房随地走"的原则，享有继承权

的公民并不能继承被继承人的房屋。侵犯公民正常地行使继承权的权利，违反了《宪法》第

13条保护公民的继承权的规定，有悖于《民法通则》第3条确立的平等原则，是不公正的。

（5）农村宅基地用益物权不能得到真正体现

农民房屋是私有财产，农民可以自由处分，有权抵押。但《担保法》第37条规定：耕

地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。根据"房地一致"原则，很

显然，农民的房屋不能抵押。这既不利于农村社会信用体系建设，限制了金融机构在农村扩

大业务，也阻断了农民有效的融资渠道，影响了农村经济的发展。

（6）集体土地资产流失严重

随着市场经济的发展和经济体制改革的深入，客观存在的土地市场供求关系使农村宅基

地的转让无法制止，但现行法律、法规又不允许农村宅基地流转，导致当前农村宅基地的转

让多为私下进行。这种"暗箱操作"、随意定价的转让行为使本来属于村集体所有的宅基地收

益在隐形交易中大量流入买卖双方手中，造成了集体土地资产收益的大量流失。

（7）村、镇建设规划难以落实

近年来虽然一些地区制定过中心村、镇建设规划，但由于涉及农村宅基地置换、转让这

一难题，中心村、镇建设规划落实的效果并不理想，农民住宅处在低水平重复建设之中，经

常出现"只见新屋，不见新村"的现象。居住规模小、生活基础设施缺乏的自然村依然大量存

在，大量分散建造的农居，不仅使村、镇建设规划难以落实，而且也导致自然村缺乏必要的

生活基础设施，环境脏、乱，居住质量很差。大多数村庄甚至没有规划，即使有规划也没有

严格执行，形成了"边建边看，越建越乱"的恶性循环。

2成都市农村住房联建背景及其现状

2.1成都市农村住房联建政策出台背景

为了保障汶川地震灾后恢复重建工作有力、有序、有效地开展，积极、稳妥恢复灾区

众正常的生活、生产、学习、工作条件，促进灾区经济社会的恢复和发展，国务院根据《中

华人民共和国突发事件应对法》和《中华人民共和国防震减灾法》，出台了《汶川地震灾后

恢复重建条例》，以指导震后灾区重建工作。在灾后重建中，由于房屋毁损严重，灾区农民

没有稳定的生产生活条件；成都市根据《汶川地震灾后恢复重建条例》中第三条第一、二款：

"(一)受灾地区自力更生、生产自救与国家支持、对口支援相结合；(二)政府主导与社会参与

相结合；"第五十六条："国家鼓励公民、法人和其他组织依法投资地震灾区基础设施和公共

服务设施的恢复重建。"第六十三条："国家鼓励非地震灾区的企业、事业单位通过援建等多

种形式支持地震灾区恢复重建"等相关条款，结合成都市推进城乡统筹和受灾地区的实际情

况，成都市人民政府出台了《关于促进房地产业恢复发展扶持居民安居置业的意见》和《成

都市关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》的文件，鼓励社会力量参与灾后

重建。文件提出："各类企业、社会团体和个人可以通过投资、联建、土地整理、项目转让

等方式，开发建设普通商品住房、旅游服务设施和商业服务设施；鼓励各类企业、社会团体

和个人积极参与基础设施、公共服务设施和集中安置住房建设"，以推进成都市灾后地区农

村住房重建工作。

在灾后重建过程中，成都市按照灾后农村住房建成基础设施和公共服务设施配套完善、

居住与产业发展相适应、人与自然和谐相融、传统文化和地方风貌鲜明的城镇和农村新型社

区的总体目标，坚持政府引导，市场运作的原则，以政策有形的手，引导市场无形的手，创

造性地推出灾后农村住房联建模式，积极引导社会资金直接投资重建项目，吸引社会资金与

农户、农村集体经济组织合作，联合重建。目前联建模式已经在灾区开展并已取得了初步成

效。

2.2成都市灾后农村住房联建现状

根据《关于促进房地产业恢复发展扶持居民安居置业的意见》，成都市灾后联建主要集

中在都江堰市、彭州市两个极重灾区和大邑、邛崃、崇州等重灾区（市）。

2.2.1联建总体状况

本次联建政策出台的主要目的是解决灾后受灾地区众住房问题，并且依靠市场机制，

吸引社会资金介入到灾后重建中。因此在联建中，作为农户和联建方都有自身的利益诉求，

只有在联建方所提供的联建条件与农户的需求一致时，联建才能进行。在本次调查中发现，

对于在地震中受灾不严重的区域，居民联建意愿较弱；而在受灾严重的区域，居民联建意愿

强烈，但社会资金则根据区位条件和当地发展规划进行选择。

目前，联建主要集中在受灾较为严重，但区位条件较好，具有产业发展前景的旅游风景

区。江堰市主要集中在受灾较为严重的青城山、大观、虹口、龙池、中兴、紫坪铺、蒲阳等

镇；彭州市主要集中在龙门山镇等；崇州市主要集中在九龙沟、鸡冠山等地；大邑则主要集

中在花水湾、西岭等地。以都江堰市大观镇为例，该"镇在5·12"特大地震共造成倒塌房屋

12022间，占26%，房屋损坏29324间，占63.5%，灾民联建意愿强烈；同时，该镇区位

条件较好，距离都江堰市区15公里、青城山景区3公里、成都市区40公里，因此，联建

工作得以顺利开展，目前该镇在灾后重建意愿选择中，选择原址重建共计111户、社会资

金介入选择统规自建（含"联建"）共计的296户、社会资金介入选择"统规统建"的1485户、

政府组织"统规统建"的562户、选择维修加固的2327户。而在泰安镇的红岩村，地震中全

村居民房屋几乎全部被毁，居民联建意愿强烈；但由于区位条件相对较差，目前还没有社会

资金参与联建。

2.2.2联建产业和项目选择

在灾后联建中，联建农户是以其合法取得的宅基地扣除自住用地后，剩余的集体建设用

地参与联建；由于农户联建模式的差异，联建方所取得的农村集体建设用地的面积差异较大，

其产业和项目规模也不同。联建方按照《关于坚持统筹城乡发展，加快灾后农村住房重建的

意见》，结合联建区域的自然资源禀赋条件，联建项目和产业以乡村酒店、农家乐等旅游服

务业为主。

2.2.3成都市灾后农村住房联建的主要做法

为确保联建工作的顺利进行，切实保障灾区农民权益，将灾后重建与城乡统筹结合起来，

成都市在灾后联建过程中，对灾后联建进行了规范化管理，确保灾后联建符合成都市总体发

展规划和相关法律程序。

1、农户以本户宅基地使用证向所在的农村集体经济组织提出联合建房申请，经集体经

济组织同意后，将其合法取得的宅基地扣除自住用地后，剩余的集体建设用地交由农村集体

经济组织进行流转。

2、农户与联建方建房选址经地质灾害危险性评估合格后，按规划许可及规划用地条件

和流转合同实施联合建设。

3、待联合建房竣工验收合格后，农户和联建方共同向市（县）国土资源局提出土地登

记申请，市（县）国土资源局对农户的原宅基地使用证进行变更，对农户颁发集体建设用地

使用证，土地用途为住宅；为联建方使用的剩余的集体建设用地颁发集体建设用地使用证，

土地用途为非住宅（包括商业、旅游业、服务业等），土地使用年限参照国有建设用地出让

年限或自行协商确定。

2.2.4成都市灾后农村住房联建模式

在本次灾后联建过程中，成都市坚持众自愿、政府引导、市场运作的原则，充分尊重

众灾后住房重建的主体地位，尊重众意愿，充分调动众建设新家园的主动性与积极性，

发挥众在灾后联建中的首创精神，实践中形成了多种行之有效的联建模式。

2.2.4.1单户联建模式

（1）单户联建模式

单户联建模式是指一家或多家联建方与一家农户实行联合建房，建房占地面积不得超过

农户原宅基地批准面积。

（2）单户联建模式典型案例

都江堰市紫坪铺镇沙湾村1组孙远洪与都江堰一房产企业副总及其朋友共12家人签订

了联建协议，这12家人每户出资6万元修建房屋，建成后产权归孙远洪所有；但联建方取

得那12间小套间的40年使用权，并且孙远洪每年支付租金（管理费）400元。期满后，

房屋归孙远洪处理。

（3）单户联建模式优点

能够迅速吸引社会资金参与灾后重建，切实解决农民生产生活问题。单户联建对联建方

而言只需要解决一家人的住房建设，所需要的资金量小，对联建方的要求不高，可以通过亲

朋好友的牵线搭桥就可以实现配对，因此在灾后重建中，愿意选择单户联建的农户比例还是

较高。

（4）单户联建存在问题

综合效益较差。单户联建没有改变原来农村分散居住的格局，农村集体建设用地利用效

率较差；参与联建农户自身宅基地规模有限，用于流转的宅基地规模小，不能形成有效的产

业支撑，对当地经济发展带动作用不大。

单户联建是基于联建双方彼此的信任关系，推广度不高。在调查中，50％的农户认为

靠自己不容易到联建方；而单户联建中双方的信任关系也是制约联建的重要因素。以大观

镇茶坪村一户农民为例，他们与成都市两位市民达成了联建意向，但由于联建方担心自己的

权益得不到保障，而农户也有其他的担忧，导致联建始终未能启动。

因此，目前单户联建模式适合在一些生态环境较好的区域，满足城市居民的"第二居所"

的需求。

2.2.4.2多户联建模式

（1）多户联建模式

多户联建模式是指联建方与两户及以上农户实施联合建设，存在拆旧区（农户原宅基

地）、安置区（农户建房所占土地）和建新区（联建方所得剩余集体建设用地），安置区和

建新区面积不得超过拆旧区面积。

（2）多户联建典型案例

大观镇的自然人贺先生与1组7户人（杨忠福、杨元根、杨建伟、杨建强、杨元良、

杨元成、罗昌林）进行整体联建，7户农户宅基地面积2433.15平方米，通过"联建"用于安

置农户的住房占地面积为353平方米，建筑面积为706平方米，剩余面积交由村组集体经

济组织流转给联建投资方用于"乡村酒店"建设，农户另外流转部分农用地给联建投资方用于

"乡村酒店"环境打造。现农民安置住房主体已完工，正在进行外墙装饰，春节前交付使用。

联建投资方"乡村酒店"项目正在做规划设计，计划12月开工建设。

（3）多户联建模式优点

多户联建模式综合效益较高。多户联建用于联建的宅基地规模较大，可以用于产业发展，

对于当地经济发展和促进就业具有推动作用；多户联建能够集约土地经营，提高农村建设用

地使用效率。

（4）多户联建模式存在的问题

多户联建模式推广度不高。多户联建需要联建方与多个农户打交道，满足多个农户的住

房需求，交易成本较高；多户联建中，联建方出于自身效益考虑，往往只选择原来宅基地面

积较大的农户，而不愿选择原来宅基地规模较小的农户，不利于灾后地区的公平稳定发展。

2.2.4.3零星建设用地整理模式

（1）零星建设用地整理模式

零星建设用地整理是指以组为单位，参与整理农户将宅基地全部交给集体经济组织，由

企业或个人出资进行集体建设用地整理，实行统规自建或统规统建为农户修建安置房，并统

一进行基础设施配套，剩余的集体建设用地按政策流转或出让给该企业或个人。

（2）零星建设用地整理模式典型案例

"味江模式"是北京昊海立德公司与都江堰市青城山镇味江村12组的合作项目推进模

式，项目合作期限为70年。具体说来就是，公司整体开发12组共计23.9亩集体建设用地

（宅基地），除为每位村民提供轻钢结构、8度抗震的40平方米住房外，还建设配套基础

设施和公共服务设施；节余出的20亩宅基地，公司开发旅游项目用地，并向集体经济组织

交纳相关费用。另外改组将本组范围内约300亩耕地和林地流转给公司，在不改变原土地

用途基础上作为项目的景观配套用地，按每年每亩400公斤大米和200元租金，直接支付

给流转农户，增加农民收入。

大观镇的茶坪村是由中国建筑技术集团有限公司成都分公司以"团购"形式与3、4、5组

35户农户进行联建。该联建结合零星土地整理进行"联建"，35户农户可整理出集体建设用

地共23.35亩，其中:约3亩用于安置农户、总建筑面积6039.14平方米，剩余20.35亩集

体建设用地交由村组集体经济组织流转给联建投资方用于旅游服务项目开发。

（3）零星建设用地整理模式优点

联建综合效益高。零星建设用地整理模式以组为单位，通过土地整理获得多余土地参与

联建，提高了土地利用效率；农民成片居住，有利于灾后农村基础设施的完善和公共设施配

套建设；用于联建土地规模大，能够满足一些大产业和大项目的需要，实现了居住与产业发

展相适应的总体目标；以组为单位，一定程度上消除了原来宅基地占用不公平所带来的发展

不公平；联建方与村集体打交道，协调和交易成本相对较小。

（4）零星建设用地整理模式存在的问题

对联建方的要求较高。由于零星建设用地将灾后重建与产业发展紧密结合，联建所需要

的资金量较大，因此对联建方的要求也高。

2.2.5成都市灾后农村住房联建的特点

（1）众参与自主化

灾后联建充分尊重众灾后住房重建的主体地位，尊重众意愿，充分调动众建设新

家园的主动性与积极性。受灾众根据自己的受灾状况和经济条件，自主选择是否联建，自

主选择联建模式。

（2）政府引导，市场运作

为吸引社会资金参与灾后重建，成都市出台了一系列的财政补贴措施，以推动受灾地区

灾后联建工作的顺利进行；但政府政策只是引导，而具体的联建模式的选择，联建双方按照

自主选择，通过市场供求机制、竞争机制来实现农村宅基地的流转和优化配置。农户、农村

集体经济组织与联建方依据规划许可意见及规划用地条件，就集体建设用地流转的面积、价

格等自行协商一致后签订合同。

（3）联建管理程序化

在联建过程中，从规划选址、地质灾害危险性评估、申请、流转合同的签订、报建施工

等方面都具备了完善的审批手续，确保了灾后联建有序、稳步推进，实现了农村灾后住房重

建的规范化管理。

（4）集体建设用地管理规范化

原址联建是在原有建筑占地总面积的基础上分别进行建设；异地联建是以原有宅基地复

垦的基础上，并且异地建设总面积不超过原有建筑占地总面积。因此，上述联建模式都是在

保证集体建设用地总量不增加的前提下进行。

2.3成都市灾后农村住房联建绩效

2.3.1联建切实改善了灾后农户的生产生活

灾后联建通过农村建设用地流转制度的创新，允许城市居民拥有宅基地使用权，以市场

力量吸引大量社会资金参与到灾后重建中来，一方面联建方提供资金修建住房切实解决了灾

后农户的燃眉之急；而另外一方面，在联建中，农户宅基地在扣除自住用地后，剩余的集体

建设用地提供给联建方使用，而联建方按规划许可，可以利用剩余的集体建设用地兴建包括

商业、旅游业、服务业等产业项目，而农户则可以在保持原来生产生活方式不变的情况下，

通过在项目务工、土地流转、房屋出租村集体经济组织股份分红等多种方式提高自己收入，

切实解决了以后的生产生活问题。以青城山镇味江村十二组为例，通过与北京昊海立德科技

有限公司联建，村民获得了人均40平方米联排别墅式的住房安置；每年有固定流转租金收

入，北京昊海立德科技有限公司按耕地每年每亩400公斤大米、林地每年每亩200元的租

金租用农民土地作为景观配套用地；解放出的劳动力可进入项目产业区务工。

2.3.2农民通过联建实现了农村宅基地流转，提高了宅基地利用效率

联建中，联建方通过帮助受灾众修建住房，为受灾众以后生活提供保障等多种方式，

获得了受灾农户的宅基地使用权，用于当地产业发展，实现了宅基地流转；农户通过宅基地

流转，实现了宅基地资源的价值。同时在联建中，联建方在符合规划的前提下，通过对宅基

地集约使用，提高了宅基地的使用效率。以大观镇茶坪村为例，该村147户农户经农户指

界，村组同意，已基本完成全村农户集体建设用地使用权确权工作，全村农户共计确权118

亩集体建设用地使用权；全村以产权确权为基础，在坚持集体建设用地总量不增加，耕地总

量不减少的原则下,通过个体联建或土地整理(大联建)，整合全村集体建设用地资源，将农户

土地资源变资本。同时，与成都市确定该村农村集体建设用地台帐面积385亩相比，大大

节约了农村集体建设用地规模，也为村集体经济组织发展提供了资源保障。

2.3.3农民通过联建方式参与开发经营保障了农民的发展权

在联建过程中，联建双方是否参与联建的影响因素是多方面的，其中联建面积及联建成

本是重要的影响因素。而联建通过农民与联建方进行协商，确定联建面积和价格，作为需求

方--联建方的价格既受到联建项目本身收益的影响，也包括社会资金参与灾后重建的力度；

作为供给方--农民的价格既有解决当前生产生活困难的需要，同时也将联建与今后的发展与

增收紧密结合。同时，成都市在联建过程中，明确了联建方对宅基地的用途，即必须是进行

产业发展，而不是单纯的住房修建。因此，联建从多个方面保障了农民的发展权问题，从目

前成都灾后联建的总体情况看，联建实现了农民收入来源的增加、生存空间的扩大和生活方

式的自由。

2.3.4联建实现了集体建设用地与国有土地享有平等权益

农村建设用地通过联建实现了在按照国家统一规划的前提下，与国有土地享有平等权

益。在联建过程中，对于符合意见的区域，并按照规定程序办理的参与联建的农户，其自用

住宅和联建方房屋都将获得集体土地使用权证，并且允许流转，享有了与国有土地平等权益，

实现了"同地、同权和同收益"。

2.3.5联建拉动了内需，促进了受灾地区经济发展

当前，灾后重建不仅面临受灾地区损失严重，受灾地区自我发展能力较弱的情况；而且

还面临全球金融危机不利的宏观经济大环境。而联建则从多个层面拉动了内需，实现了灾后

地区经济平稳快速发展：首先，联建中受灾农户住房的修建将拉动建材等多个行业的需求。

其次，在联建过程中，联建方除了进行住房修建之外，还会进行相应的基础设施建设，例如

道路交通、电力、电信等，这既为相关产业发展带来了机会，同时也改善了受灾地区区位条

件，为受灾地区经济发展带来了可持续发展动力；第三，联建产业项目建设也将带动当地经

济发展。以都江堰市大观镇为例，目前该镇在灾后重建工作中，已引入社会资金约4亿元，

以"拆院并院"挂钩项目模式在坝区3个村和山区村6个村实施"统规统建"，"统规统建"项目

全部建成后，可集中安置1860户5963人；另一方面引入社会资金2050万元实施"大联建"，

联建项目覆盖山区4个村9个组，涉及112户422人，既解决了当地受灾农户住房问题，

又有效的带动了当地需求，促进了当地相关产业和部门发展。第四，联建有助于带动受灾地

区众的消费需求。受灾农户需要对联建房屋进行装修；而且联建还解决了受灾农户的后顾

之忧，增加了农户的可支配性收入和消费信心，刺激受灾地区的消费需求。

2.4成都市灾后联建中农户意愿调查

2.4.1调查主要区域

本次调查主要集中在成都市受灾严重，联建意愿强烈，又具有一定区位条件的都江堰市

和彭州两个区域。课题组于2008年11月26日和28日分别对都江堰市大观镇茶坪村、泰

安镇红岩、尖峰等村和彭州龙门山镇国坪、黄村等100多为农户进行了入户调研。调查主

要包括：农户宅基地基本情况、联建需求、联建模式以及联建收益分配等方面的问题。

2.4.2问卷调查分析及结论

1、农户宅基地基本情况调查

从调查情况看，目前成都市灾后地区农村宅基地管理存在一户多宅、宅基地面积超标、

宅基地确权颁证工作滞后等问题。

关于宅基地数量的调查中，80％的调研者只有一处宅基地，14％的调研者用2处宅基

地，6％的调研者有3处宅基地，说明一户多宅的情况存在。

宅基地面积调查中，大多数农户宅基地面积在300平方米左右，但20％左右的农户宅

基地面积在500平方米左右，说明不同农户所占有的宅基地是不同的，在联建中不同农户

能够用于联建的宅基地数量也会存在一定的差异，而在宅基地不能流转的情况下，这种不公

平是隐形的；在农村住房联建中，这种宅基地占有的不公平是否会导致农村新的不公平呢？

对此，本次也进行了调查，73％的调研者认为是公平的，而20％的调研者认为是不公平的，

而只有7％的调研者认为应该根据情况确定。这说明农民对宅基地占有不公平的现状已经承

认，因此宅基地占有不公平并不会导致联建中的矛盾。

2、农户联建意愿调查

由于本次调查主要选择的是受灾较为严重的地区，因此调研者均表示愿意将自己的宅基

地与他人联建。而对于愿意联建而没有联建的原因，除了由于有的调研者不属于联建规划范

围外，更多的调研者属于不到联建方。

农户对联建中所期望得到的收益看，修建住房以解燃眉之急是80％以上农户的选择，

此外在住房修建好后，能够有一定经济补偿，联建方能够有产业为自己以后的生活提供保障

也是农户所希望的。

农户期望从联建中获得的收益调查

3、联建模式选择

在对联建模式的选择中，24％的调研者选择了自己人联建；而愿意选择自己联建的

原因，50％的调研者认为因为自己宅基地较大容易人联建，而另外一些调研者认为，自

己容易到联建方，并且联建的收益可以全部归自己，因此愿意选择单独联建。但也有的调

研者认为，单独联建难到联建方，而且担心容易产生矛盾。更多的调研者选择了由村集体

出面进行大联建或者零星建设用地整理，其比例达到了70％，并且58％的调研者认为村集

体联建容易到联建方，而且集体出面能够带来大项目（37％），并且由村集体管理，日

后有保证。但79.2%的调研者认为，村集体联建按照每人35平方米的标准，不够住；而且

还有的农户认为村集体统一联建，自己的好处可能变少。

4、联建中利益分配

对联建中宅基地流转获得的收益，68％的农户认为应该全部归农户自己，22％的农户

认为，收益自己占大部分，村集体分一部分；而只有8％的农户认为自己占大部分，村集体

和国家分一部分。虽然认为国家对宅基地流转收益进行再分配的比例较低，但一些农户选择

了认同也说明了政府可以对宅基地流转收益进行调控和管理。对此，我们也就政府是否应该

对联建征收一定的配套费用进行了调查，71％的调研者认为不应该征收配套费用，29％的

调研者认为应该征收配套费用。

2.5成都市灾后农村住房联建的性质

2.5.1成都市灾后农村住房联建与小产权房的区别

首先从产权属性看，联建房屋产权明晰，而小产权房产权是模糊的。在联建中，农户和

联建方共同向市县国土资源局提出土地登记申请，国土资源局对农户的原宅基地使用证进行

变更，为农户自住用地发放集体建设用地使用证，土地用途为住宅；为联建方使用的剩余集

体建设用地发放集体建设用地使用证，土地用途为非住宅。而小产权房并不能领取土地使用

证，产权界定是模糊的。

其次，从联建房屋的性质看，联建房是在符合城市总体规划的前提下进行的；农户及农

村集体经济组织必须按照《城乡规划法》的相关规定，向市县规划管理部门提出用地规划申

请，由市县规划管理部门审核后出具相应的建设规划许可意见及规划用地条件。而小产权房

则没有遵循城市总体发展规划。

第三，从建设的过程看，联建房按照正规程序办理报建的，而小产权房由于其不符合城

市总体发展规划和相关法律法规，因此缺乏相关报建程序，其建筑质量不能得到有效保证，

其过程是违法的。

第四，从联建与小产权房的用途看，二者存在本质差异。联建方所取得的产业项目是进

行相关产业项目开发，而不是房地产建设，既没有违背国家相关法律、法规，也不会对现有

房地产市场造成太大的冲击，同时对联建地区经济发展和农民增收具有一定的促进作用。而

小产权房是在集体建设用地上进行房地产开发，既违背了国家相关法律、法规，也扰乱了房

地产市场秩序，同时由于小产权房屋本身是违法的，因此其价格确定等只能是暗箱操作，也

没有考虑到农民当前利益和今后的发展。

2.5.2成都市灾后农村住房联建与拆院并院的区别

多户联建及零星建设用地整理模式与当前成都市正试点的拆院并院操作模式类似，但二

者在资源配置机制及其效果方面仍然存在一定的差异。

首先，从资源配置机制看，联建是政府引导、市场主导，市场占主导地位；而拆院并院

则是政府主导和推动的，带有行政推动的彩。在联建中，联建双方就联建面积及其价格自

行协商，最终的联建结果是价格机制、竞争机制和供求机制等多种市场机制综合作用的结果，

从而通过市场博弈化解了联建过程中的一些矛盾；而拆院并院采用政府主导模式，可能导致

实施过程中的矛盾累积。

其次，从具体操作模式看，二者也存在一定的差异。目前联建节约出来的集体建设用地

流转给联建方作为项目发展使用，属于原地使用；而拆院并院节约的集体建设用地指标，在

符合规划的前提下，可经批准后等量挂钩到规划建设用地区有偿使用，因此可以是异地使用。

2.5.3成都市联建房的性质界定

农村住房联建是在现有农村产权制度下农村宅基地流转的一种新的模式。从制度经济学

的角度看，作为一种制度创新，在灾后重建的特定历史时期，政府通过这种制度创新满足了

受灾地区众对住房的需求，取得了显著的成效，是在现有农村宅基地产权制度下的一种帕

雷托改进。具体而言，这种制度创新其意义在于：

1、联建是在符合规划的前提下实现农村集体建设用地与国有土地享有平等权益的有效

途径。

长期以来，由于国有和集体两种土地所有制形式的存在，以及对集体所有制土地使用权

的严格限制，造成了两种土地所有制形式下土地价值的巨大差异，同时也阻碍了农村地区房

地产市场的发展；而从社会主义市场经济的基本要求和发展的必然趋势看，集体建设用地流

转是整个建设用地市场的有机组成部分，宅基地的流转是集体建设用地流转市场的重中之

重，而宅基地的价值也只有通过宅基地流转才能得以真正体现。在联建中，联建方所取得的

是除开农户自住面积后剩余宅基地的使用权，其价格是宅基地使用年限内收益的贴现值；而

联建方是否参与联建则要依据联建的产业项目所产生的收益进行衡量，只有在联建方所取得

的收益大于联建中所支付的成本的情况下，联建方才有参与联建的动力。而在这里，联建的

产业项目的收益与土地的所有制形式无关，即无论是国有土地还是集体所有土地，联建方都

只依据从土地中获得的收益来决定其转让价格。因此，联建在符合规划的前提下实现了农村

建设用地与国有土地享有平等权益。

2、联建是宅基地流转中保障农民合法权益的新形式。

由于目前农村土地的基准地价和评估体系尚未建立起来，宅基地流转缺乏科学的依据，

极易被低估，导致农民利益受损，因此如何保障农民在农村集体建设用地流转中的合法权益

也是一个急待解决的难题，为此十七届三中全会明确提出：在土地利用规划确定的城镇建设

用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与

开发经营并保障农民合法权益。而联建通过让农户与联建方的市场博弈，通过让农户多种方

式参与经营开发，弥补了由于农村集体建设用地价值不能确定情况下宅基地流转给农户所带

来的财产损失；与其他基于宅基地价值的流转途径相比，联建是在现有情况下的帕累托改进。

在联建中，农户既可以要求联建方给予一次性支付，但更多农户却选择了多种方式相结合，

从而形成了宅基地流转中的多种支付方式，农户除了获得联建方的一次性支付（新建住房）

外，还可以获得其他长期稳定的收入，例如住房出租、农村集体经济组织分洪；此外还能享

受由于联建所带来的正外部性，例如项目务工、耕地出租等，真正实现了十七届三中全会提

出的"农民通过多种方式参与开发经营并保障农民的合法权益。"

3、联建是在产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则下宅基地管理制度和建

立城乡统一的建设用地市场的创新。

十七届三中全会明确提出："按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，

进一步完善农村土地管理制度。""逐步建立城乡统一的建设用地市场"。确权颁证是联建的

基础，而确权颁证的过程其实质就是明晰宅基地产权的过程；对联建方所取得的宅基地的用

途进行了明确规定，要求只能使用产业发展，而不能用于房地产开发，对土地用途进行了严

格管制；大联建、零星建设用地整理模式整理出来了大片的宅基地并用于产业发展，满足了

当地解决发展对土地的需求；联建必须遵循严格的程序，杜绝了以往宅基地流转中的无序和

混乱，避免了宅基地流转中的许多纠纷。同时，联建也是对建国至今我国对宅基地使用权的

流转一直采取禁止性规定的突破，虽然这种禁止性规定有其合理性，但在市场解决条件下，

这种禁止性规定造成了城乡建设用地市场的分割，不能实现建设用地资源的有效配置，而联

建通过允许社会资金参与农村集体建设用地资源配置，对于建立城乡统一的建设用地市场也

是一种有益的探索。

4、联建也是宅基地用益物权收益的体现形式。

农村宅基地使用权毕竟是一项财产权利,不能流通的财产不是真正意义上的财产,禁止

农村宅基地交易实际上是不承认宅基地是农民的财产。农村住房联建通过允许农民以宅基地

为换资金，与宅基地交易类似；但又对联建所取得的宅基地的用途进行了严格规定，不同于

宅基地的直接交易。但其最终的结果是农户通过联建获得了收益，实现了宅基地用益物权的

收益。

3成都市推广农村住房联建的意义及原则

3.1成都市推广农村住房联建的意义

3.1.1成都市城镇化和工业化进程的需要

成都市明确提出了"实现新世纪新阶段的奋斗目标，必须突出加快城市化进程这条主线，

不断提高城市化水平"。但无论是工业化或者城市化，都要受到土地资源条件的约束和引导；

而在当前土地资源日益紧张的情况下，如何破解保护耕地与城市化和工业化进程对土地大量

需求二者之间的矛盾已经成为当前必须破解的难题。通过农村集体建设用地的整理和集约利

用，为加快城市化和工业化进程寻到新的土地资源突破口已成为必然的选择，并已为大家

所共识；而联建作为宅基地流转和集约利用的一种模式，对于推动成都市城市化和工业化进

程具有重要的意义。

3.1.2拉动内需促进地方经济决发展的需要

当前，全球经济面临衰退的危险，为促进我国经济保持又好又快发展，国家出台了刺激

内需的"国十条"；而作为地方经济的发展，除了倚靠基础设施项目的推动之外，还应采取措

施居民消费和产业投资。联建通过农村宅基地用益物权的体现，增加了农民的财产和收入，

对于提升成都市农村居民消费水平具有重要的拉动作用；同时联建过程中农村住房的重新建

设，可以带动与房地产建设相关产业发展；联建后联建方在农户剩余宅基地上的产业投资可

以带动相关产业的发展。

3.1.3提高农村宅基地使用效率和城乡统筹发展的需要

长期以来，我国宅基地采用的无偿使用制度，因此宅基地的使用是粗放和无效率的，宅

基地作为农户的财产也没有真正体现其价值；通过联建实现宅基地流转有利于农村宅基地的

集约使用，既然提高农村宅基地使用效率，也增加了农民收入。同时在联建中，通过基础设

施的完善和农民生产生活方式的改变，也有利于推动成都市城乡统筹发展。

3.2推广联建的原则

3.2.1节约集约利用原则

城镇化和工业化对土地产生了巨大的需求，土地价值日益得到体现。在耕地不变的情况

下，通过对现有建设用地的节约集约利用可以形成新的土地供给，为城市和农村经济发展提

供新的土地资源。因此，在联建过程中，应遵循节约集约利用原则，通过联建模式、联建区

域的选择和联建过程的规范管理，避免出现传统集体建设用地粗放性利用。

3.2.2政府与市场协调作用的原则

联建作为我国农村土地制度的创新，需要政府对其进行规范、引导和管理，以提供一个

可行的制度供给；同时，政府参与联建，可以弥补市场失灵，有利于社会的公平、稳定、和

谐发展。而联建的实质是通过允许宅基地流转和使用权交易，通过市场的供求机制、价格机

制和竞争机制，来发掘农村集体建设用地价值，通过市场实现农村集体建设用地与国有土地

的的同地、同权和同收益。在联建推广过程中，应根据不同地区的区位和宅基地实际使用情

况、土地市场的完善程度邓多个因素，选择具体的联建模式，界定政府与市场作用的边界区

域。

3.2.3集中居住，城乡统筹原则

联建既是农村建设用地流转，实现权益的过程，也是落实城市总体规划，促进农民增收

和改善农民生产生活方式的过程，因此联建模式的选择必须将联建与城乡统筹和农村发展紧

密结合。

4成都市推广农村住房联建的模式及区域选择

4.1影响联建推广的因素分析

从前面分析我们可以看出，农村住房联建这种制度创新并不仅仅是灾区众存在这种制

度需求，传统的城乡土地市场的分割使得其他地区的农户也有宅基地流转的强烈的制度需

求。而在其他地区进行农村住房联建其实质就是一种制度扩散。所谓制度扩散就是指制度从

其创新某一点或者某一时刻在空间或者时间上的传播。制度扩散的速度和规模受到制度创新

供给主体和需求主体从制度创新扩散中所获得的收益决定。就农村住房联建这种制度扩散而

言，其收益既包括了政府作为制度供给主体从联建推广中获得的收益，同时也有农户这种制

度需求主体从联建中所获得的收益。概括起来，我们认为，影响农村住房联建推广的主要因

素包括：

4.1.1宅基地现状

农户所拥有的宅基地多少是联建能否顺利推广的基础。只有在农户宅基地面积大的情况

下，农户才可能将多余的宅基地用于联建。目前成都市农村户均宅基地存在明显的不均衡状

况，而造成这种不均衡状况的原因是多方面的。因此，在确权颁证，明确界定农户宅基地产

权的情况下，对户均宅基地面积较大的地区，可以进行鼓励和推广；而对于户均宅基地面积

较小的地区，联建则不适宜推广。

4.1.2土地市场完善情况

在农村土地市场较为完善的地区，土地价格通过市场的供求机制和竞争机制等得以充分

体现，大规模土地流转价格确定有一定的基础，同时也有利于对联建过程的调控、管理和监

督；而对于土地市场不完善的地区，土地价格可以通过小规模联建，体现单片土地的个别价

值，适合小规模流转。

4.1.3对城市规划和"三个集中"影响的大小

在联建过程中，如果不对区域和联建模式进行规范和管理，势必造成遍地开花的结果，

不利于土地的集中和规模利用。也不利于成都市的三个集中战略的实现，因此在联建中，对

于城市周边地区，应遵循大规模联建和大规模集中的原则；而对于偏远地区，不适合大规模

联建和大规模集中的地区，则可以采取小规模联建模式。

4.1.4区域经济发展情况

联建后剩余宅基地的出路一方面依赖于剩余宅基地的区位情况，另外一方面依赖于当地

的经济社会发展情况。因此，对于区位条件较好、区域经济有一定的基础的地区，土地价值

较高，能够吸引联建方，可以采取大规模联建的模式；而对区位条件一般，区域经济发展基

础较为薄弱的地区，则适合采取小规模联建。

4.2成都市推广农村住房联建的区域划分

根据上述原则，我们将成都市农村住房联建划分为三个区域：联建禁止区、联建限制区

和联建支持区。

联建禁止区：联建禁止区主要在第一圈层和一些特殊区域。第一圈层内的高新、金牛、

武侯、青羊、锦江等区县，不仅宅基地面积小，而且很多区域属于城市未来发展区域，如果

现在联建会导致以后城市发展受限制。此外，风景名胜区核心区、自然资源保护区、历史文

化保护区核心区、水源保护区、基础设施保护区（带）等也为绝对禁建区。

联建限制区：联建支持区主要是经济较为发达的第二圈层的区县。这些区县其户均宅基

地面积较小，只有通过大规模联建，统筹安排才能实现土地的集约利用，也才能带来真正的

项目发展。因此，在这些地区的联建一方面在联建模式上主要采用零星建设用地整理模式或

者政府主导联建模式；另外一方面在联建应结合当地产业发展规划，对于联建方项目符合当

地产业发展规划，属于当地大力支持和发展的产业，给予支持；对联建方项目不符合当地产

业发展规划的联建项目，限制发展。具体包括：新都、双流、郫县、温江、龙泉。

联建支持区：联建支持区主要是本次受灾较为严重的区县和第三圈层的区县。这些区域

户均宅基地面积较大，同时很多地区经济相对较为落后，农民对宅基地流转有较强的现实需

求，因此在这些地区可以采取大规模联建与小规模联建相结合，通过农村基础设施建设和规

范化管理，优化宅基地资源配置。具体包括都江堰、大邑、邛崃、青白江、金堂、新津、崇

州等。

4.3成都市推广农村住房联建模式的选择

4.3.1不同联建模式特点分析

（1）农户主导的单户联建模式

单户联建具有投资量小、灵活性强的特点，因此在一些集中居住困难的山区，可以采用

单户联建模式。单户联建通过联建方式实现了农村建设用地的价值，在交换中实现了农村集

体建设用地与国有土地的"同地、同权、同收益"的目标。

（2）市场化的多户联建模式

多户联建就是由具有联建需求的多个农户与联建方达成协议进行联建，多户联建通过市

场的供求、竞争、价格机制配置农村集体建设用地资源，既提高了土地资源配置效率，又实

现了农村集体建设用地价值。

（3）村集体主导的零星建设用地整理模式

零星建设用地整理模式主要做法与灾后重建中零星建设用地整理模式类似。零星建设用

地整理模式主体为村集体，村集体通过对零星建设用地整理后，利用整理集约出来的土地进

行项目或者产业联建，联建方一方面弥补土地整理的成本，同时村集体以集约出来的土地在

项目中进行土地入股，通过入股收益体现农村集体建设用地的价值。零星建设用地整理模式

核心在于通过对零星建设用地整理后，节约利用的土地能够产生较高的收益，弥补土地整理

的成本，并为农村发展带来新的产业或者项目收入。因此，零星建设用地整理模式主要适用

于：城市郊区、具有可开发的旅游资源的地区。这些地区区位条件较好，通过零星建设用地

整理出来的土地，具有较高的价值，能够吸引外部资本联建，并产生收益。

（4）政府主导的宅基地换住房和收益模式

对一些地区区位条件较差，通过土地整理出来的农村集体建设用地难以吸引外部资金在

就地联建的地区，可以通过政府主导的宅基地换住房和收益模式。即政府通过宅基地整理和

复垦，获得新的农村建设用地指标，政府将整理后的指标进行储备，通过流转市场进行流转。

但考虑到偏远地区经济不发达，土地增值潜力较小，而土地整理和复垦又需要大量资金投入，

因此在偏远地区所获得的集体建设用地指标不能在当地流转，而只有通过建设用地市场进行

异地流转，以获取土地整理和复恳所需要的资金投入。宅基地换住房和收益模式一方面通过

指标挂钩，解决了偏远地区不能享受城市化进程土地价值升值的弊端，同时在保持建设用地

总体规模不变的前提下也为城市发展提供了新的土地资源。

4.3.2不同区域联建模式选择分析

根据联建区域及不同联建模式特点，我们可以就在不同区域所采取的联建模式进行总

结，具体可以见下表：

4.4成都市推广农村住房土地用途

为避免联建对成都市房地产和土地市场产生冲击，同时从根本上杜绝小产权房，在联建

中应对联建后剩余集体建设用地的用途进行明确界定。

（1）对单户联建、多户联建和零星建设用地整理模式中联建方所取得的集体建设用地

只能用于产业项目发展，不得用于房地产开发和销售，从根本上杜绝小产权房；对于宅基地

换住房和收益模式中所取得的集体建设用地指标应优先满足当地产业发展需求。

（2）在联建后，节约出来的集体建设用地产业选择上，应该根据各地的实际情况，选

择合适的产业进行发展。

5成都市农村住房联建对成都市经济发展的影响

5.1对成都市经济社会发展的正面影响

5.1.1促进成都市经济增长

灾后地区联建的实践已经说明，农村住房联建能够拉动内需，带动相关产业发展，促进

相关地区经济增长；而推广农村住房联建，是从一个更大规模、更广阔地区和更深层次带动

经济增长。这对于缓解当前全球金融危机下内需不足、经增长放缓具有重要的意义。

5.1.2解放和发展了农村生产力

从农村产权制度变迁的历史看，家庭联产承包责任制促进了农村生产力的发展，其关键

在于通过这种制度变迁解放了农民，给予了农民更多选择的自由，最终结果是我国农村实现

了快速发展。而在原有的农村宅基地管理制度下，由于农民宅基地是无偿无限期使用，使得

农村宅基地粗放利用，浪费了土地资源；宅基地不能转让或者只能在集体经济组织内转让，

不仅使得农村宅基地价值未能得到真实体现，从而出现了在城市化进程中，很多农民进城打

工，已经成为城市人口，但农村住房依旧存在的普遍状况；而通过农村住房联建，让农民通

过联建获得一定的收益，将农民原来所拥有的实物资产转变为一种货币资产或者股权投资，

给予农民更多的自由选择，从而在根本上解放一部分农民；而且联建过程中伴随的产业项目

投资往往还可能带来农村耕地的规模化经营，也将促进农村生产力的发展。

5.2对成都市经济社会发展的负面影响

5.2.1对成都市土地和房地产市场的影响

由于农村住房联建所节约出来的土地只能用于产业发展，而不能进行房地产开发，因此

从总体看农村住房联建并不会对当前房地产市场和土地市场产生较大的冲击；反之从另外一

个角度看，联建满足了产业发展的用地需求，从而降低了城市化和工业化对城市建设用地的

需求，从而为城市建设用地提供了更多的土地资源和发展空间。

5.2.2对成都市三个集中的影响

成都市为统筹城乡发展，推进城乡一体化，提出了工业向集中发展区集中、农民向城镇

集中、土地向规模经营集中的"三个集中"的发展战略。农村住房联建与三个集中的战略并不

相违背，从某种意义上可以作为"三个集中战略"的另外一种运作模式。

首先，农村住房联建是在符合规划的前提下，因此农村住房联建并不会导致规划区内的

工业、农民和土地的分散。

其次，农村住房联建过程本身也是土地集约利用的工程，在这个过程中，联建方通过基

础设施的建设和土地的整理和复恳，将农民集中安置和集中居住，与三个集中并不矛盾。

第三，从产业发展看，联建方参与联建获取土地经营权，看重的是联建项目所带来的经

营收益，从另外一个角度说，是联建的区位条件为联建方所带来的这种收益，因此这种产业

或者项目并不适合集中；而且，从目前的实践操作看，与联建相联系的还有农村耕地的流转，

而这种流转实现了农村土地规模化经营。

第四，联建为农民实现宅基地收益提供了条件，为农村富余人口转移奠定了基础。

6成都市推广农村住房联建中政府的管理和配套

6.1农村住房联建过程中政府的管理

6.1.1联建过程的规范化管理

政府通过出台政策对联建进行规范和管理，有利于化解私下流转过程中的纠纷，确保联

建按照城市总体规划进行。因此政府应从以下几个方面对联建进行规范化管理：

（1）农村集体建设用地的确权颁证。清晰的农村集体建设用地产权制度是联建的基础，

也是联建过程中农户利益和联建方利益保障的前提。

（2）联建程序的规范化。规范化的程序、公开透明的市场有利于化解联建过程中的交

易纠纷，同时有利于真正实现市场对农村建设用地资源的优化配置。

6.1.2联建中土地使用权流转的规范化管理

联建是社会资金与农户或者农村集体经济组织按照市场机制确定的结果，但为了优化农

村集体建设用地的资源配置，高效集约利用农村集体建设用地，联建后所取得的土地应该通

过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，从而实现在符合规划的前提下

与国有土地享有平等权益。

6.1.3联建中土地流转收益的规范化管理

联建中土地流转收益相对较为复杂，尤其是在初次流转中，这种收益更加隐蔽，例如在

本次灾后重建中，农民只从联建中获得了新的住房。但在联建推广过程中，应加强对联建土

地流转收益的规范化管理，具体包括对联建中土地流转收益的规范化管理和再次流转中的管

理。

（1）对初次联建中土地流转收益的调节和管理

在初次联建中，联建方对农户进行集中安置和集中居住需要大量的资金投入；而在现有

的法律制度下，农村宅基地是无偿使用，因此对农户流转所获得的收益进行分配和管理不太

现实。但政府从调节区域差距，进行基础设施建设等方面可以对联建方征收一定的基础设施

建设资金，一方面作为以前基础设施投入的弥补和未来基础设施的投入，另外一方面可以作

为区域调节基金，用于偏远地区基础设施建设和联建过程中土地整理和复恳，这也有利于将

联建从区位条件相对较好的区域不断向区位条件相对较差的区域推进。而且从现实操作看，

一些地方的村集体已对联建方征收了一定的基础设施配套建设费用并用于当地基础设施建

设投入。因此对联建方征收基础设施建设资金也有利于缩小区域收入差距，实现区域的稳定

和可持续发展。

基础设施建设资金的收取可以依据联建方的面积，结合联建区域国有土地价格进行折

算，对联建面积与折算后的价格之总和按照一定的比例进行征收。

（2）对再次流转中土地收益的管理

由于再次流转所获得的收益主要来自于基础设施的投入所带来的区位条件的改善，因此

从这个角度看政府需要对再次流转的收益进行分配和管理。对此可以参照目前城市建设用地

流转中土地增值税的收取办法进行管理。

6.2成都市推广农村住房联建中的配套

6.2.1加大基础设施的投入和建设

土地效益的体现需要完善的基础设施投入，而基础设施作为公共产品，其资金投入量大，

只能由政府对公共基础设施进行投入，以改善当地的区位条件，提高土地的效益，也符合城

乡统筹发展，不断改善农民生产生活条件的宗旨和目标。

6.2.2建立成都市的城乡统一建设用地市场

建立城乡统一的建设用地市场，可以使集体建设用地与国有建设用地享有平等权益，有

利于逐步形成反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的土地价格形成机制，建立

与城镇地价体系相衔接的集体建设用地地价体系，充分发挥市场配置土地的基础性作用；而

且城乡统一的建设用地市场还有利于充分挖掘集体建设用地的巨大潜力，有利于形成统一、

开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系，有利于联建的推广。

因此，成都市应充分利用成都作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的机会，向国土资

源部申请建立成都市城乡建设用地市场，允许集体建设用地指标跨区、跨县流转，通过联建

节约集约利用出来的土地指标，为成都市城市化和工业化提供更多土地资源。