中国裁判文书网对撤销村民造房用地许可证的行政案例

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裁判要旨

1.行政许可属于授益性行政行为，一经作出即具有公定力、

确定力，对于行政机关和相对人都产生约束力。对此，《行

政许可法》第八条第一款有明确规定，公民、法人或者其他

组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改

变已经生效的行政许可。因此，行政机关作出行政许可应当

受到严格限制，在已经作出行政许可的情况下，撤销许可更

应当受到严格的限制，在没有扎实充分的事实依据且达到足

以撤销的法定条件的情况下，不宜轻易撤销已作出的行政许

可。

2.虽然《行政许可法》没有规定撤销行政许可的具体程序，

但因撤销涉案行政许可属于涉及相对人的重大利益，根据程

序正当原则，行政机关在行使行政许可撤销权时，应当听取

相对人的意见。

裁判文书

北京市通州区人民法院

行政判决书

（2020）京0112行初198号

当事人信息

原告贾山，男，1990年*月*日出生。

委托代理人李文鹤（原告贾山之妻），1988年*月*日出生。

被告北京市通州区宋庄镇人民政府，住所地北京市通州区宋

庄镇政府路*。

法定代表人王艳，镇长。

负责人裴剑峰，副镇长。

委托代理人于婕，北京市通州区宋庄镇人民政府工作人员。

委托代理人，北京嘉润律师事务所律师。

诉讼记录

原告贾山因不服被告北京市通州区宋庄镇人民政府（以下简

称宋庄镇政府）作出的宋政发〔2019〕35号《宋庄镇人民政

府关于撤销农村私有房屋用地建设工程规划许可证（村民翻

建房）的决定》（以下简称被诉决定），向本院提起行政诉

讼。本院于2020年3月23日依法受理后，于2020年3月

25日向宋庄镇政府送达起诉状副本及诉讼通知书。本院依法

组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。原

告贾山及其委托代理人李文鹤，被告宋庄镇政府的负责人裴

剑峰及其委托代理人于婕、到庭参加诉讼。本案现已审

理终结。

案件基本情况

2020年1月2日，宋庄镇政府作出被诉决定，主要内容如下：

宋庄镇政府在接到北京市通州区宋庄镇北寺庄村民委员会

（以下简称北寺庄村委会）报送的村民贾山翻建房申报材料

后，依据农村私有房屋（正房）翻建的审批办法及流程进行

了审查审批，7月15日，宋庄镇政府向建设单位（个人）贾

山下发了2019年宋建农字0222号《北京市通州区宋庄镇农

村私有房屋用地建设工程规划许可证（村民翻建房）》（以

下简称《规划许可证》）。2019年10月镇规划办接到众

举报，经调取历史影像资料及走访周边众后确认，该地块

范围内在2019年7月15日前不存在正式地上建筑物。因村

民翻建房不属于重大建筑工程事项，镇规划办前期审批核验

资料时未进行现场踏勘，致使在该地块内不存在拟翻建正房

的情况下宋庄镇政府审批并下发了《规划许可证》。宋庄镇

政府决定对此行政许可依法予以撤销。

原告贾山诉称：贾山与贾民朋系父子关系，贾山于2019年7

月向宋庄镇政府申请农村私有房屋用地建设工程规划许可

证，同年2019年7月15日宋庄镇政府向贾山出具了《规划

许可证》，后贾山于2019年10月翻建房屋，房屋翻建完工

后已经居住。2020年1月2日宋庄镇政府以翻建房屋不属于

重大建筑工程和规划办未进行现场踏勘等为由，向贾山出具

了被诉决定，宋庄镇政府草率违规的行政许可行为给贾山造

成了重大经济和精神损失。综上，贾山诉至法院，请求撤销

被诉决定，诉讼费由宋庄镇政府负担。

原告贾山依法向本院提交了以下证据材料：

1.原房屋照片、原地基照片，证明宅基地上曾建过房屋；

2.（2004）宋规建字265号《农村私有房屋用地建设规划许

可证》，证明合法宅基地；

3.《规划许可证》，证明是合法的行政许可证。

4.刘文彪、黄立荣证人证言，证明涉案宅基地上曾经建过房

屋，因家庭矛盾，贾民朋将房屋推倒一半，残留一部分，贾

民朋离异后一直租住在村北地里，2019年因企业腾退，贾民

朋没有地方居住，贾山向北寺庄村委会申请翻建，北寺庄村

委会两委会议商议后向宋庄镇政府规划部门咨询，宋庄镇政

府规划部门回复可以翻建。

被告宋庄镇政府辩称：一、被诉决定是宋庄镇政府作出的行

政许可撤销行为，宋庄镇政府具有作出被诉决定的职责。1.

《规划许可证》系宋庄镇政府于2019年7月15日向贾山作

出，该行为系宋庄镇政府作出的许可贾山翻建房屋的行政许

可行为。被诉决定是宋庄镇政府向贾山作出的撤销上述行政

许可行为的决定，即行政许可撤销行为。2.根据《村庄和集

镇规划建设管理条例》（1993年）第十八条、《中华人民共

和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第六十九条

第一款、第二款的规定及《规划许可证》上告知事项，宋庄

镇政府发现该行政许可具有应当依法撤销的情形，有权予以

撤销。《规划许可证》上告知事项中载明，“在本《规划许

可证》有效期内，规划行政主管部门依据法律、法规、规章

的规定，可变更或撤回已作出的规划许可决定”。

二、涉案《规划许可证》系贾山以欺诈手段取得，依法应予

撤销。1.贾山于2019年6月向宋庄镇政府提交申请，称其

在北寺庄村有房屋一所，现已老化，特申请原址翻建房屋，

其房屋状况为面积84平方米，居住人数为三人，并提交承

诺书两份，北寺庄村委会经会议审议作出同意决议，宋庄镇

政府根据贾山的申请材料及北寺庄村委会审核意见，作出涉

案《规划许可证》。2.《规划许可证》作出后，有众举报

贾山翻建申请存在虚假陈述，其翻建房屋处为空白场地，不

存在原有危房。经宋庄镇政府实地走访及调取历史影像资料，

确认涉案地块范围内在贾山提交建房申请前为空白场地，其

正房范围内不存在正式建筑物。

此后，贾山建房处被国土监测卫星拍摄，已涉嫌土地违法行

为。因此，宋庄镇政府认为《规划许可证》属于贾山编造事

实，以欺骗手段获取的行政许可，依据《行政许可法》第六

十九条第二款的规定，该行政许可应当予以撤销，故宋庄镇

政府作出了被诉决定。三、被诉决定的作出，符合法律规定

程序。就被诉决定，宋庄镇政府经过了走访调查、调取影像

资料等调查核实程序，依法向贾山予以送达，并告知了其享

有的救济权利，行为的作出符合法律规定的程序，不存在违

法情形。综上，请求法院驳回贾山的诉讼请求。

被告宋庄镇政府向本院提交以下证据、依据：

其中事实证据为：

1.《规划许可证》，证明被诉决定系针对《规划许可证》的

行政许可撤销行为；

2.贾山翻建申请，证明贾山所陈述的其原房屋状况及建房原

因，村委会审核通过；

3.建房承诺书，证明贾山承诺其提供资料均真实；

4.北寺庄村委会会议记录，证明村委会经查看确认了贾山原

房屋情况，并审核通过贾山建房申请；

5.贾山建房处在其提交建房申请前卫星图片，证明涉案地块

范围内在贾山提交建房申请前为空白场地，其正房范围内不

存在正式建筑物；

6.贾山建房卫星图片，证明贾山新建房屋已被国土卫星拍摄，

涉嫌土地违法行为；

7.举报信，证明贾山建房申请存在违法情形。

其中法律依据为：

1.《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993年）第十八条第

一款；

2.《行政许可法》第六十九条第一款、第二款。

经过庭审质证，双方当事人发表质辩意见如下：

对于贾山提交的证据，宋庄镇政府对证据1的真实性无法确

认，证明目的不认可，照片并非已建好的房屋；对证据2的

真实性认可，不认可其证明目的，该规划许可证已经过了两

年有效期；对证据3的真实性认可，不认可其合法性及证明

目的，《规划许可证》不符合法定条件，已被宋庄镇政府撤

销；对证据4的部分陈述不认可。

对于宋庄镇政府提交的证据，贾山对所有证据的证明目的均

不认可，《规划许可证》是贾山按照农村翻建房屋流程合法

申请取得，提交的申请材料真实有效，承诺书和申请书是民

政统一下发的模板并由本人签字，翻建申请经北寺庄村委会

两委会审议通过，房屋现状在北寺庄村委会报批宅基地翻建

房屋手续时已经向宋庄镇政府规划部门说明，没有完整房屋，

只剩一些框架和砖瓦木料，宋庄镇政府当时答复可以办理翻

建手续，涉案土地有明显建筑物，并非空白场地，不存在欺

骗行为，举报信中提到的贾明鹏不是贾山的父亲贾民朋的名

字，对举报信的内容不认可。

本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对证据认

证如下：

关于贾山提交的证据3中被诉决定，系本案被诉行政行为，

不能作为证据使用；关于贾山提交的证据4系证人证言，基

于贾山的申请，本院准予北寺庄村委会书记兼主任刘文彪、

北寺庄村委会妇女委员黄立荣作为证人出庭作证，庭审中刘

文彪、黄立荣陈述其现场勘测涉案宅基地、村委会会议讨论

通过及向宋庄镇政府提交翻建审批等情况，内容具有可信性，

本院予以采信。关于贾山提交的其他证据，内容真实，与本

案具有关联性，本院予以采信。

关于宋庄镇政府提交的证据6，与本案审查的内容不具有关

联性，本院不予采纳；关于宋庄镇政府提交的证据1、2、3、

4，能够证明其收到贾山翻建申请材料及北寺庄村委会讨论

通过的情况；关于宋庄镇政府提交的其他证据，能够证明其

接到举报后开展调查的情况，但不足以证明贾山已经取得的

许可达到撤销的程度。

通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下

事实：

贾山系贾民朋之子，2004年8月31日贾民朋取得2004宋规

建字265号《农村私有房屋用地建设工程规划许可证》，准

许贾民朋在宋庄镇北寺庄村新建北房，用地面积为东西14

米、南北14米，间数为四间，建筑面积为84平方米。贾山

称因该宅基地原为垃圾坑，需要将垃圾拉走、用土填埋沉淀，

又因贾民朋涉刑事案件被判刑一年，该地块于2009年新建

北房4间，后因家庭矛盾，贾民朋将上述房屋推倒，只剩地

基、部分墙壁和房顶，年久坍塌后残留地基和部分墙壁。经

法庭询问，宋庄镇政府称从卫星图片来看，翻建前该宅基地

上确有部分墙壁，但是看不出来是否有地基。

2019年6月，贾山向北寺庄村委会申请宅基地翻建，并提交

了涉案宅基地现状照片。北寺庄村委会召开会议并形成会议

记录，会议内容：第一，关于贾山家东西长14米、南北长

14米，因房屋墙面断裂无法居住，申请宅基地房屋翻建；第

二，经村委会工作人员现场核实，贾山家现正房东西长14

米，现正房面积84平方米。后北寺庄村委会形成决议，通

过贾山翻建申请，并在《村民翻建房（正房）申报表》中村

委会审核意见一栏中写明经审核，该村民申请翻建房所提供

资料真实有效，同意翻建申请，并有北寺庄村委会书记兼主

任刘文彪的签字及加盖北寺庄村委会的公章。

在该申报表中载明建房原因为危房，四至：东至贾民生、西

至道、南至道、北至空闲，该宅基地东西长14米、南北长

14米，建筑面积为84平方米，四邻意见一栏东邻处有贾民

生签字同意。此外，北寺庄村委会书记兼主任刘文彪及负责

本村翻建审批工作的妇女委员黄立荣作为证人到庭陈述，表

示其到现场勘测过涉案宅基地上情况，上述会议记录中也如

实列明了现状，房屋墙面断裂无法居住即指翻建前该宅基上

残存地基和部分墙壁，正房面积是按照实际测量后的地基核

算出来的，并且其就该宅基地上情况与宋庄镇政府规划审批

部门进行了如实告知。

之后，北寺庄村委会将贾山的《村民翻建房（正房）申报表》、

正房翻建承诺书及北寺庄村委会会议记录等材料提交给宋

庄镇政府，宋庄镇政府复核了上述申请材料，并于2019年7

月15日核发《规划许可证》，批准了贾山的翻建申请。2019

年10月，贾山开始动工建房，在该宅基地上翻建北房三大

间。

2019年10月，宋庄镇政府收到《举报信》，举报上述建房

行为违法等。宋庄镇政府调取该宅基地2009年6月、2017

年9月、2018年9月、2019年3月的卫星图片及向举报人

了解情况后，认为涉案地块在贾山提交建房申请之前没有正

式房屋，遂于2020年1月2日作出被诉决定，决定撤销《规

划许可证》。作出被诉决定后，宋庄镇政府通知北寺庄村委

会书记兼主任刘文彪领取，后刘文彪并未签字领取，仅将被

诉决定书拍照后转发贾山。贾山对被诉决定不服，提起本案

诉讼。

裁判分析过程

本院认为：根据《北京市城乡规划条例》第四十条第二款的

规定，在规划农村地区，村民使用宅基地进行村民住宅建设，

应当征询相邻土地使用权人意见，经村民委员会审议后上报

乡镇人民政府批准。《行政许可法》第六十九条第二款规定，

被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当

予以撤销。据此，宋庄镇政府有权撤销其对辖区内村民使用

原有宅基地进行住宅建设核发的乡村建设规划许可证。

行政许可属于授益性行政行为，一经作出即具有公定力、确

定力，对于行政机关和相对人都产生约束力。对此，《行政

许可法》第八条第一款有明确规定，公民、法人或者其他组

织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变

已经生效的行政许可。因此，行政机关作出行政许可应当受

到严格限制，在已经作出行政许可的情况下，撤销许可更应

当受到严格的限制，在没有扎实充分的事实依据且达到足以

撤销的法定条件的情况下，不宜轻易撤销已作出的行政许可。

本案宋庄镇政府在撤销《规划许可证》的过程中，应当进行

充分的调查与核实，在事实清楚、证据充分的基础上作出行

政决定。

宋庄镇政府撤销《规划许可证》的主要理由为涉案宅基地上

没有正式的地上建筑物、不存在拟翻建正房的情况，贾山以

欺骗手段获取行政许可。结合本案查明之事实，当时涉案宅

基地上情况为残存地基和部分墙壁，贾山在向北寺庄村委会

申请宅基地翻建时，如实告知涉案宅基地上述情况，北寺庄

村委会亦到现场勘测并将涉案宅基地上现状记入会议记录，

会议通过翻建申请后，北寺庄村委会就宅基地上情况如实告

知宋庄镇政府。

现宋庄镇政府称其在办前期审批核验资料时未进行现场踏

勘，贾山就该地块内不存在拟翻建正房的情况存在欺骗情形，

证据不足，属认定事实不清，依法应予撤销。此外，宋庄镇

政府当庭表示涉案宅基地上不存在正式的地上建筑物，应申

请新建而非翻建审批。本院对此认为，当时涉案宅基地上确

有地基和部分墙壁，不能就此否定此为翻建的事实，且考虑

到宋庄镇政府近年基本上停止新建审批，故宋庄镇政府上述

意见缺乏合理性，本院不予采信。关于宋庄镇政府所提其前

期审批核验资料时未进行现场踏勘问题，亦不足以证明贾山

已经取得的许可达到撤销的程度。

根据《行政许可法》第三十六条的规定，行政机关对行政许

可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利

益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进

行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意

见。虽然《行政许可法》没有规定撤销行政许可的具体程序，

但因撤销涉案行政许可属于涉及相对人的重大利益，根据程

序正当原则，行政机关在行使行政许可撤销权时，应当听取

相对人的意见。然宋庄镇政府作出被诉决定之前，没有听取

相对人贾山的意见，且未依法向贾山送达被诉决定，不符合

程序正当原则，存在程序违法。另外，宋庄镇政府作出的被

诉决定中并未引用相关法律条款，属适用法律错误，依法应

予撤销。

综上所述，宋庄镇政府作出的被诉决定认定事实不清，证据

不足，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。贾山要求

撤销被诉决定的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华

人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、

第（三）项之规定，判决如下：

裁判结果

撤销被告北京市通州区宋庄镇人民政府于二〇二〇年一月

二日作出的宋政发〔2019〕35号《宋庄镇人民政府关于撤销

农村私有房屋用地建设工程规划许可证（村民翻建房）的决

定》。

案件受理费五十元，由被告北京市通州区宋庄镇人民政府负

担，于本判决生效之日起七日内交纳。

如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递

交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件

受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如

在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回

上诉处理。

审判长徐晶

人民陪审员陈娜

人民陪审员赵咚喜

二〇二〇年七月三日

法官助理陈幽燕

书记员杨雅静