市深化与完善政府法律顾问工作的调研报告

市深化与完善政府法律参谋工作的调研报告

即将召开的中共中央十八届四中全会首次将以依法治国作为专题讨论，标志着我国依法治国、

法制化进程的全面提速。而对承载着具体行政职能的政府部门，在依法行政上提出了更高的要

求。因此，除了政府部门依靠自身力量提高依法行政的水平，还需要依靠专业力量对政府重大

决策、标准性文件拟定、对外交往与重大工程建设、信访与行政调解、具体行政工作等方面提

供法律咨询、风险评估及合规建议。农工党**市委会法律工委会结合近年来**市政府法律参

谋工作的具体情况，组织了专门人员进行专题调研。

一、**市法律参谋工作的现状与特点

(一)法律参谋工作制度化

**市政府高度重视政府法律参谋工作，早在**年就专门制定了?**市人民政府法律参谋工作规

那么?，相较于**年?**省人民政府法律参谋工作规那么?出台，以及包括**等地市相关政府法

律参谋工作规那么也是在**年之后出台。我市在全省应当是较早将政府法律参谋提升到制度

化、标准化。

(二)政府法律参谋工作全市已普遍推进

截止目前，全省有超过****家处级以上政府部门聘请法律参谋。**市政府及县市区政府均以

政府法律参谋团(组)形式，从律师事务所、高校聘请律师、法学专家等作为政府法律参谋。

多数局级政府部门也单独聘请了专业律师作为政府法律参谋。政府法律参谋工作在全市已经普

遍推进。

(三)政府法律参谋工作扩展到公共法律效劳

政府法律参谋工作从原来为政府部门提供法律参谋效劳以外，还通过政府搭建平台，由政府法

律参谋或专业律师向平台上的单位、个人提供法律参谋效劳，有效的帮助社会单位、个人预防

与控制法律风险，化解矛盾纠纷。其中，包括**市司法局近几年推广的一村一法律参谋的农

村法律参谋制度，在全国属于首创，其经验并司法部推广;另外，例如以**市总工会、司法局

共同搭建平台，劳动法律师进企业，标准企业用功制度;以外经贸局、司法局共同搭建涉外律

师平台，为**外贸企业提供法律体检;以交通委、司法局牵头，让律师为交通企业提供法律体

检效劳;还有街道、社区组织的律师进楼宇等。这些形式多样的律师法律效劳，均表达了政府

法律参谋工作已经扩展到公共法律效劳领域。

从调研现状而言，**市政府法律参谋工作总体上呈现有体系、有广度、有效果的特点。但调

研中也发现了一些存在的问题，有待进一步改善。

二、政府法律参谋工作目前存在的问题

(一)政府法律参谋工作荣誉化、形式化

经访问多位担任**市及局部区县政府的法律参谋专家，在谈及他们在担任政府法律参谋工作

的最大体会时，直言政府法律参谋更多时候对他们是一种职业荣誉，担任了政府法律参谋的律

师、教授，在各自行业中的美誉度会明显提升。但是，这种政府法律参谋长时间出现只顾不问

的状态。政府法律参谋成为荣誉的代名词，逐渐形式化，并未实际参与到政府决策的法律意见

咨询工作中来。

政府法律参谋工作出现荣誉化、形式化问题，在结合相关调研情况分析，主要有如下几个原

因：

1.政府工作人员更愿意向自己体制内的法律智囊团咨询法律意见。例如市政府及县市区有自

己的法制办，各部门有自己的法制科，在很多时候都会询问他们的专业意见。另外，在涉及潜

在法律风险或纠纷时，政府工作人员更多愿意直接向人民法院等司法部门直接咨询，而不是向

市场化的律师事务所的律师咨询。人民法院的法官也会经常参加政府部门组织的各类内部协调

会，提供相关的法律意见。很多政府工作人员认为，法院是做出判决的，其意见比律师的意见

要更加权威或可信，而且法院都是属于公务员体系内，有更多接触熟悉时机和相似话语。因

此，无论是从先天的疏密关系，还是从法院等司法机关的权威角度，都影响到政府部门更愿意

向谁咨询法律问题。这样，政府外聘的法律参谋就会边缘化，出现只顾不问的状态。

2.政府内部决策程序会无法兼顾到事先咨询法律参谋。政府部门有自己的内部决策程序，很

多时候一些重大决策涉及到公共利益、社会秩序、综合治理、宏观调控等方方面面复杂局势。

从政府而言，不会在前期方案未成熟之前就咨询外聘的政府法律参谋，而很多时候一旦成熟方

案已经出台，有时政府部门会认为再去让外聘法律参谋参与也无必要。这样，政府决策程序本

身，与法律参谋前期参与的重要特征，无法兼顾。政府法律参谋无法提前参与到政府的一些重

大决策的法律会诊，久而久之，也会逐渐没有积极性，加剧了只顾不问的问题。

3.律师的先天特性导致政府部门对其缺乏足够的信任感。律师最早来源于西方社会，在近代

兴旺国家的律师作用更多的表达在约束公权力。而加上律师行业已经完全市场化，属于体制外

的队伍。因此，对于很多政府部门聘请法律参谋，更多是完成一个形式或任务，对于律师提供

的咨询意见有如芒在背，觉得政府部门不应该完全向体制外的律师这种自由职业者去托底咨

询，没有充分的信任。这种律师先天的特性，在没有充分信任根底上，也会约束其作为政府法

律参谋作用的发挥。

4.无偿模式下的政府法律参谋注定导致荣誉化。政府法律参谋是外聘的律师或大学教授，其

提供的法律咨询是一种效劳工作。如果是完全的无偿模式，会导致政府法律参谋工作缺乏市场

操作，即在提供效劳、花费时间、提供智慧尝过的专业劳动后，如果没有报酬，政府法律参谋

的身份，那么资深律师、法学教授而言，呈现荣誉、头衔的成份会更多一些，而不会真正花费

时间、精力去有效率的提供法律效劳，做好政府的法律参谋。而恰恰目前大局部政府法律参谋

都是无偿的，而且是越高级别的政府部门聘请法律参谋，更少出现有偿的政府法律参谋效劳。

(二)政府法律参谋工作没有充分表达专业对口

从目前政府聘请法律参谋的情况看，比较看中的是律师、教授的资历，而专业对口没有得到充

分重视。

在法律法规越来越完善、复杂的今天，律师行业也呈现专业化趋势，包括刑事、建筑房地产、

知识产权、海事海商、国际贸易、劳动等法律专业领域，都需要术业有专攻;而万金油的律师

时代已经过去。政府部门应该像企业寻法律参谋的思维一样，需要对自己部门专业对口、

有用有效的，而不是一味圈定在资格老、名气大的律师。例如，包括市政府在内的各级政府部

门，聘请的政府综合法律参谋团，应该优先考虑行政法专业律师;而各个部门，例如海事局应

当优先聘请海事律师，知识产权局应当优先聘请知识产权律师，外经贸局应当优先聘请国际贸

易专业律师，住建局应当优先聘请建筑房地产方面的专业律师等。

(三)政府法律参谋工作没有建立考核机制

目前，政府法律参谋工作没有年度和聘期考核机制。这导致政府无法科学有效评估政府法律参

谋的工作。这里，主要是因为：

1.政府法律参谋工作很多时候确实没有量化标准，直接导致政府无从下手，不知从什么方面

考核政府法律参谋工作;而全部依赖定性考核，也会太过主观。

2.无偿模式或小额收费模式下，也很难为情对政府法律参谋追加考核约束。

3.政府法律参谋一般为资深律师及法学教授，即使考评也是一般依赖主观印象，而不会不顾

及到中国也有的面子因素。

(四)法律参谋聘请程序上没有完全实现市场化、透明化

政府法律参谋的无偿模式，是缺乏市场化操作的表现之一。而在政府法律参谋的聘请程序上，

也还没有完全实现市场化、透明化。

目前**市政府及区县政府法律参谋团是根据当地司法局的推荐;有的局级政府部门外聘法律参

谋，更多的是部门主管领导或负责领导确定。政府聘请法律参谋，在程序上缺乏市场化、透明

化的运作，会导致缺乏竞争和优胜劣汰机制，会使外界对政府聘请政府法律参谋的程序产生质

疑。特别是有偿模式的政府法律参谋效劳，应该列入政府采购工程，按照招投标程序确定政府

法律参谋机构及律师。

(五)政府法律参谋的利益冲突问题需要引起重视

根据律师法，律师不得进行双方代理或者从事存在利益冲突的业务。而政府法律参谋工作层

面，会出现两种类型的利益冲突问题，需要引起重视：

1.律师受聘作为某个政府的法律参谋，按照相关规定，其所在的律师事务所应作为法律参谋

的受聘主体。这样，如果出现与某个政府存在法律纠纷的事务时，这里该律师所在的律师事务

所就需要按照防止利益冲突原那么。而实际情况是，因为很多政府法律参谋只是无偿的荣誉性

称号，有时出现该律师事务所其他律师代理行政行为相对方的案件，就会出现利益冲突，但是

没有引起重视。

2.在一村一法律参谋中，法律参谋既要充当村委会的法律参谋，也要兼着接受村民的委托咨

询。而在村民与村委会存在矛盾或纠纷中，律师作为该村法律参谋的利益冲突问题，也就会出

现。像此类政府法律参谋向公共法律效劳领域推广时，一方面是政府的法律参谋，一方面又为

政府所管辖的单位、个人提供法律效劳。如果出现利益冲突，政府如何处理?律师事务所如何

处理?这些都需要引起重视。

上述政府法律参谋工作中存在的五个问题，如果归纳成一点，就是政府法律参谋工作需要考虑

市场化因素。

三、深化与完善政府法律参谋工作的建议

针对上述存在的问题，围绕着如何深化与完善政府法律参谋工作，我们提供如下建议作为参

考：

(一)从政府层面;

1.充分考虑政府法律参谋工作的市场化因素

(1)建立与完善政府法律参谋的有偿效劳模式。政府聘请政府法律参谋参照市场标准，对各级

政府部门的法律参谋明确公允、有偿的政府法律参谋效劳价格区间。这样，即能解决政府法律

参谋本身的鼓励问题，也能够纳入到政府采购范围，并对政府法律参谋工作也能运用市场手段

进行考核、评价、验收。聘请政府法律参谋的经费，列入到政府年度常规预算，让法律参谋工

作实现经费保障的常态化。

(2)选聘政府法律参谋程序透明化。按照政府采购招投标程序来确定与聘请政府法律参谋，由

政府购置法律参谋效劳。对政府所要的专业对口的法律参谋，在资质职称、从业年限、律所规

模等设定招标门槛，在优秀的律师事务所、优秀律师中通过透明、公开程序选定政府法律参

谋。

(3)重视政府法律参谋的专业对口问题。根据不同职能部门的要求，以及某领域法律参谋工作

的迫切需求，专业对口选定、聘请某领域的专业律师、专家作为该领域的政府法律参谋。让政

府法律参谋工作能够真正落到实处，真真切切帮助政府在某专业领域预防、控制法律风险，标

准政府行政。

(4)建立政府法律参谋工作的量化考核机制。结合定量、定性考核标准，实行优胜劣汰，让政

府法律参谋在有偿效劳模式下，能够提升法律参谋效劳工作的质量，让政府法律参谋认真、勤

勉的提供专业效劳。

(5)继续细化、完善政府法律参谋工作流程。建议按照市场规那么，与政府法律参谋签订聘用

协议、保密协议，对重大参谋事项的工作成果书面化，提供书面法律意见。书面化的法律参谋

工作成果，列入到考核范围，对其专业度、准确度、参考价值进行评价。

2.区分不同性质的政府法律参谋内容，采取不同的工作方式

(1)涉及政府重大决策、重大公共事务、重大社会危机事件等情况，需要提高法律参谋工作的

层次与级别，做到重大事情重点参谋。可以采取如下工作方式：

第一，多方集中法律会诊

对涉及政府重大决策、重大公共事务、重大社会危机事件，政府部门可以采取召集政府法制

办、专业律师、高校法学教授、司法部门(包括公、检、法)进行集中法律会诊、会商。多方

集中法律会诊，需要有预见性的针对可能出现的重大法律风险提供政府部门相关法律参谋意见;

如果出现司法案件后，相关司法部门应当予以回避。

第二，在本市范围外聘高层次法律专家咨询

邀请全国性的权威专家或法律专家，针对本市涉及到的重大法律问题，或者涉及**市对

外交往、政府合作工程的重大法律问题，进行特别法律参谋咨询。

(2)对于政府法律参谋的常规内容，多采取嵌入式、常态化、成果化的工作方式。

第一，事前法律评估对政府事务审批流程中，引入法律风险评估评测，由政府法律参谋提供评

估报告，分析与评估政府事务的法律风险，供政府部门参考;

第二，年度法律体检对政府整体的行政事务，由政府法律参谋每年度对政府的工作事务内容及

所涉文件进行法律体检，出具体检报告，指出已有法律问题或风险，提出修正、完善、预防等

建议。

第三，事后法律审计参照财务审计方式，对政府工作人员任职期间行为，或者对某政府部门的

某项事务，就涉及的法律合规问题，进行法律审计。

通过上述对政府法律参谋内容进行区分，考虑重大、常规事务的不同性质，采取不同的政府法

律参谋工作方式，重点问题集中会诊，常规问题常态跟进，有的放矢。这样，能够解决政府法

律参谋工作只顾不问的内容空洞化、形式化，切实帮助政府提供有用的法律咨询意见，为正确

决策与依法行政提供有效可靠的法律参谋效劳。

3.建立备选参谋机制(法律参谋库)

针对政府法律参谋工作可能存在的利益冲突问题，建议建立政府法律参谋的律师参谋备选机，

建立法律参谋库，即在政府法律参谋在利益冲突不能代表政府时，应当启用备选参谋。

在条件成熟时，可以参考美国、香港等地政府部门，建立专门代表政府的律师队伍，或者设立

只为政府提供法律效劳的律师事务所或律师机构，从而彻底解决利益冲突问题。

(二)从法律参谋层面：

1.根据相关部门制定的法律效劳收费标准，以及参照市场标准，对政府法律参谋工作提供标

准、透明、公允的价格。防止最后竞聘政府法律参谋时出现低价竞争、价格虚高等不良情况。

2.严格遵循利益冲突回避原那么，防止担任政府法律参谋的律师或律师事务所陷入到利益冲

突中，造成执业违规、违法。

3.专门针对政府法律参谋工作，有针对性的完善政府法律参谋的工作流程，建立完整可查的

工作台账，参谋工作成果书面化。

4.律师事务所受聘作为政府法律参谋时，应当配备专业对口的律师团队支持相对应领域的法

律事务，提高政府法律参谋工作的专业水平与质量。

5.建议法律意见书责任制，对法律意见书的专业度、有效性等具体落实责任人，加强出具法

律意见书的政府法律参谋的责任心。

6.政府法律参谋人员需要深入掌握、了解政府事务流程、政府工作思维，树立大局意识，遵

守保密制度，更好的理解政府事务的特性，提供有针对性的咨询意见。

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