调研文章

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今年是我国实施“全体公民基本普及法律知识五年规划”的第27个年头，27年来，通

过各级党委、政府以及普法职能部门的努力，全民普法教育工作一步一个脚印，取得了举世

瞩目的伟大成就。随着全体公民法律意识和法律素质的不断提高，我国正在逐步进入依法治

国的时代。由于我国是一个农业大国，绝大多数人口在农村。因此，农村的普法宣传教育对

提高全民法律素质、稳定社会、促进经济发展、实现依法治国方略显得尤为重要。那么，当

前农村普法宣传教育现状如何，能否适应社会发展的要求？笔者通过调研了解发现了一些不

容乐观的现象，有些问题已经影响着农村普法依法治理工作和新农村建设。

目前农村普法宣传教育存在的问题

一是重视程度不够。不少乡镇领导和基层干部（含村、居委会干部）对农村普法工作是

“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。其主要精力都放在了发展经济、招商引资增加

GDP收入等硬件建设上，忽视了费时费力又难见经济效益的普法工作。

二是农村普法出现了“四难”：

1、人员难集中。随着农民经济意识的不断增强，青壮年大多都外出务工，只有老少在

家留守，农村人口结构发生了根本变化，普法学习难召集；

2、时间难安排。自从土地承包，分散经营后，农民就丧失了集体观念。他们的时间都

是自由安排，除了外出务工就是农忙时节，普法学习时间难安排；

3、内容难理解。由于农民文化水平普遍偏低，对规范抽象的法律条文难理解，学不懂，

记不住，影响了学习法律的积极性，给农村的普法教育造成了一定影响。

4、效果难体现。由于上述“三难”加上经费保障不足和一些农民主观上学习法律知识

的积极性不高等诸多原因，尽管各级做了一些工作，但是，农村普法还是难以取得明显效果。

三是由于学法少，一些农民法律观念淡薄，缺乏依法维权意识，在自身权益受到侵害后，

不能运用法律手段依法维权。要么畏于权势默默忍受，要么采取暴力手段、过激行为，导致

违法犯罪。

四是部分农民民主意识、权利意识增强，但法律意识、义务意识淡薄，利益诉求和表达

方式不当，对社会和谐冲击增大。主要表现在重上访轻诉讼，出现纠纷就去上访，甚至聚众

围堵冲击党政机关，不愿意到法律服务部门、人民调解部门和司法部门，通过法律渠道，利

用调解或诉讼程序解决纠纷。

五是普法宣传教育工作方法简单，形式呆板，缺乏吸引力。习惯于注重交通方便的集市，

忽视了广大农村。尤其是运用现代化手段结合本地实际开展形象、直观、生动地普法内容少，

农民众难以全面学习理解普法内容，以致普法工作流于形式。

六是普法宣传教育只注重规划和计划的制定，对具体实施缺乏严格的监督、考核和验收

机制，存在着推推动动，不推不动，上面热，下面凉的现象。

七是由于地方财政困难，对普法宣传教育工作经费投入不足。“法律进乡村”普法宣传，

没有宣传车、投影机、摄像机，没有钱印制普法宣传资料、制作宣传节目，没有钱请法学专

家搞法制培训讲座。不少地方普法工作成了“无米之炊“。

上述存在问题和困难，制约着农村普法宣传工作的深入开展。

加强和创新农村普法宣传工作的对策

一是切实加强普法宣传教育工作的领导。建立健全领导小组及办事机构，并随着主要领

导的变动及时调整领导小组成员，充实新生力量，保证普法工作持续发展。把普法依法治理

工作列入议事日程，一把手亲自抓，负总则。定期听取普法宣传教育工作的汇报，深入基层

检查、指导普法宣传教育工作，确保普法宣传教育工作深入扎实开展。

二是整合力量发挥骨干宣传作用。结合“一村一干一员一警”大走访活动，把乡镇“五

个中心”的工作人员、公安派出所干警、法庭、司法所工作人员、人民调解员、中小学教师、

村“两委”干部、村组长、人民联络调解员、平安信息员、信访信息员这一批力量作为骨干

整合起来，形成网络，发挥各自作用。真正实现“法律进村”培养一户一个法律明白人。

三是开展“五进农家活动”，实施法律帮农：

1、普法宣传进农家。组织人员编写依法维权、依法信访、安全防范、土地管理、民事

诉讼等与新农村建设相关农民看得懂、记得着、学得会的普法宣传资料，印制成常用法律知

识小册子或明白纸，组织人员定期开展送法下乡活动，免费向农户发放。

2、人民调解进农家。充分发挥人民调解网络和人民调解员的作用，经常开展”地毯式”

的矛盾纠纷排查活动。发现纠纷及时上门调解，力争现场化解矛盾。依法引导、帮助当事人

尽可能的采取调解方式有效化解村与村、农户与农户之间的矛盾纠纷，做到调解一案，教育

一片。

3、法律顾问进农家。充分发挥律师和法律工作者的普法优势和法律服务职能，律师事

务所、基层司法所和法律服务所的执业律师和法律工作者要深入基层，走进农户担任乡镇、

村委、乡村民营企业、个体经营（种、养殖）户的法律顾问。主要开展给乡村干部上法制课；

为乡（村）起草的乡（村）规民约把关；为乡村民主决策、民主管理；为民营企业、个体经

营户、种（养）殖专业户依法生产经营提供法律咨询和法律服务，在法律服务过程中普及法

律知识。

4、法律服务进农家。经常组织法律工作者深入农村上门走访，及时为农民依法起草审

查民间合同（协议）、代理法律事务、提供法律咨询等服务。确保生活困难、行动不便、居

住偏远的农民能够及时得到法律服务，提高农民的依法维权意识。

5、法律援助进农家。全面开通“12348”法律援助免费，在乡镇依托司法所建

立法律援助工作站，及时受理涉农法律援助，认真搞好服务。

四是建立农村普法宣传教育阵地。县级普法依法治理办事机构开办普法网、广播电视台

开办普法宣传教育栏目，通过现代化的宣传工具把法律知识传播到千家万户。每个行政村建

立一个法律图书专柜，方便农民众查阅有关法律资料。充分利用墙报、板报、宣传栏、标

语、横幅、传单和平安大喇叭等形式经常开展宣传教育活动，形成浓厚的普法氛围，使广大

农民在潜移默化中深受教育。

五是把普法宣传教育融入行政执法之中。当前农村违反人口与计划生育法律法规、乱占

耕地、盗伐林木、机动车“三无”（无牌、无证、无照）等现象严重，与行政执法之间的矛

盾突出。因此，组织行政执法部门要采取多种形式，开展有针对性的普法教育，努力提高行

政执法水平，化粗暴执法为文明执法，化单纯处罚为教育引导，化解执法者与被执法者之间

的矛盾，切实解决农民众关心的热点难点问题，真正树立行政执法的良好形象，实现法制

效果与社会效果的相互统一。

六是把普法宣传教育融入解决信访案件和体性事件之中。当前，信访案件和体性事

件日益增多，规模日益扩大，表现形式趋于激烈，给维护社会和谐稳定带来了新的压力与挑

战。因此，首先要加强信访队伍的建设，组织他们学习培训与人民众生产生活密切相关的

法律知识，熟知民事法律程序，及时分析案情，宣传相关法律知识，引导上访者走调解和诉

讼渠道解决问题。其次，对疑难案件或体性事件，要实现县、乡、村三级联动，多部门配

合，查清事实，对重点人员要组织相关人员包干负责，登门谈话，动之以情，晓之以理，宣

传法律法规，进行政策攻心，注重亲情暖心，制止事态扩大和恶化，引导、教育上访者依法

反映合理诉求，及时有效地化解矛盾纠纷。其三，加大对依法合理解决信访案件和体性事

件典型案例的宣传力度，促进依法信访工作的深入开展。

七是加强普法队伍建设，强化保障机制，推进普法依法治理工作深入开展。主要抓好两

点：1、普法队伍建设。一是从律师、公证员、法律工作者、司法机关、行政执法单位、党

校教员、学校教师中选拔政治、业务素质较高的人才组建“普法讲师团”，深入农村巡回宣

讲相关法律知识、开办法制讲座、培训基层普法宣讲骨干、为普法网和广播电视台法制专题

栏目供稿等，保证普法宣传教育有充足的理论队伍和师资力量。二是搞好各级各类学校法制

副校长、法制辅导员的选配和法律知识培训，强化校园普法工作。全面开展“小手拉大手”

活动，让青少年学生把法律知识带进千家万户，保障农村普法工作不留死角。三是搞好村“两

委”干部、尤其是大学生村官的法律知识培训。保障普法前沿阵地有一支懂法律、会宣讲、

强有力的宣传队伍。2、强化保障机制，确保普法经费足额到位。常言道：兵马未动粮草先

行。普法亦是如此，开展各种活动都需要相应的工具、器材、物资经费支持。没有经费，普

法就是一句空话。因此，各级各部门一定要把普法经费纳入年度预算，足额拨付，以保证普

法工作顺利开展。

普法依法治理是推进依法治国基本方略实施、建设社会主义法治国家、提高全民法律素质的

一项基础性工作，也是全面建设小康社会、建设社会主义新农村、推进农村基层和谐稳定的

重要保障。司法所作为辖区法制宣传教育的牵头部门，必须积极主动调研新形势下农村普法

依法治理的新情况、新问题、新措施，扎实推进农村普法依法治理工作深入发展，为保证和

推动社会主义新农村建设的顺利实施，维护农村社会和谐稳定营造良好的法治环境。

一、基本成效

“五五”普法末，大溪各级干部接受法律知识培训5000余人次，上法制课96场次，为

众解答法律咨询6280人次。全镇共建立了有近400名比较稳固的法制宣传骨干队伍，有

600余名各级各类人员从事农村一线的法制宣传教育工作，培育了学法用法中心户210户。

截止目前，全镇共创建“法治示范村（单位）”8个。“五五”普法规划和决议实施以来，

全镇加大农村普法依法治理工作力度，有力地促进了农村的改革、发展和稳定。

一是普法教育和依法治理得以深化。在普法教育上，通过“法律赶场”、“法制宣传院

坝日”、“法制院坝故事会”、编印法制宣传书籍“送法下乡”、巡回播放法制光盘、组织

法制文艺演出等形式开展法制宣传教育。在依法治理上，把法制教育与“民主法治”创建活

动有机结合起来，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督“四项制度”得到了较好的落

实，基层民主法制建设普遍得到加强。

二是法律意识和法制观念得以增强。与农民众生产生活密切相关的法律法规得到广泛

宣传普及，农民学法用法的积极性不断高涨，法律知识不断丰富，法制观念不断增强，法制

环境不断改善，农民积极参与村级事务管理的意识明显提高，自觉履行法定义务，依法维护

合法权益，民主权利得到落实。农村基层干部依法管理、依法办事的观念基本树立，管理农

村事务的能力逐步提高。

三是基层政权和民主政治得以推进。普遍实行了村民自主选举村委会，民主选举更加规

范；普遍建立了村民（代表）会议制度，重大村务都提交村民（代表）会议讨论决定，民主

决策扎实有效；建立了村民会议决策、村民代表会议议事等制度，民主管理规范有序；村务

公开、民主理财已普遍推开，民主监督形式多样；“四民主、两公开”得到有效落实，日益

完善的村民自治制度有力地推动了基层民主政治的建设步伐。

四是社会事业和法治水平得以发展。坚持以依法建制、以制治村、村民自治、民主管理

为基本原则，广大众自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的愿望得到实现，激发和

调动了农民众参与管理，发展生产、增加收入、脱贫致富奔小康的积极性和创造性，农村

经济与社会公益事业不断发展，村民安居乐业，生产生活秩序稳定，文化生活健康向上，各

项社会事务法治化管理水平不断提高。

二、主要问题

虽然我们经过了25年普法教育的栉风沐雨，农村普法依法治理取得了一定成效，但实

事求是而言，农村普法依法治理工作依然还存在不少问题：

一是思想认识不足，基层干部重视不够。普法依法治理工作是一项长期的战略性任务，

艰巨而又繁重，时间长、见效慢，不像一些短平快的经济项目能够立竿见影，加之农村各项

工作较多，且各个部门都强调十分重要，因此，多数基层干部对此不以为然，认为是“软任

务”，普法依法治理便成为“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的工作。还有少数干

部认为，普法依法治理是党委法建和司法行政部门的职责，是一项部门举措，理应由部门去

做，各村各单位主要是抓经济和稳定，无心也无力牵扯太多精力。

二是部门职责不明，协调配合力度不够。当前农村的普法依法治理工作主要是靠司法行

政部门唱独角戏，民政、农业、国土、林业、公安、文化、卫生等相关部门尚未完全介入或

鲜有参与，各有关部门在开展农村普法依法治理工作中有哪些职能、要尽哪些职责，均不明

确，单位和部门重视与自己相关的法律法规的宣传教育，对公共法律宣传教育重视不够，普

法效果受到影响。司法行政部门召集、组织、协调的职能又较弱，因而制约了普法依法治理

工作向广度和深度发展。广大公民对普法工作的认知度、参与度还有待进一步提高，对普法

工作的积极性、主动性、众性还有待进一步加强。

三是创建力度不大，工作实效难以体现。虽然我们开展了“民主法治示范村”创建工作，

也抓了一批试点，但总体而言，表现为力度不够大，点不够多、面不够广、工作还不够深入，

个别地方流于形式，仅仅停留在“纸”上、“墙”上。大部分村干部和村民代表对村务公开、

自治章程、村规民约、村民（代表）会议等规章制度理解不深，对“四民主、两公开”的要

求没有真正落实。在日常工作中，仍然习惯于由村主要干部说了算，村民或村民代表对于履

行民主决策、民主管理、民主监督的职责力度不大，对村委会的决策性工作仅体现在有所参

与而已，导致部分村干部有法不依、执法不严，农村信访稳定形势日益严峻。

四是客观条件制约，法制宣传还不平衡。在农村大多数青壮年外出务工，留守在家的主

要是“老弱病妇小”，一些偏远村，由于交通不便，居住分散，加之司法所人员严重不足，

法制宣传力量薄弱，进村入户进行法制宣传教育困难，致使一部分农民众不能接受到教育，

普法教育组织难，时间难落实，效果不佳。一些企业忽视对企业人员的法制宣传教育，劳动

用工不符合法律规范要求。农村外出务工人员、社会闲散青少年、农村留守儿童及空巢老人

由于没有夜校、企业、学校及活动等法制宣传教育载体作为依托，对他们的普法教育还缺乏

行之有效的手段，这一体仍是普法宣传教育的“盲点”。

五是体制机制不全，普法工作受到制约。党委法建办没有独立的编制和职级，挂靠司法

行政部门，人员也是由司法行政部门调剂，多年来形成的司法行政部门“幺房”地位，客观

上形成部分单位对普法依法治理工作还停留在纸上、会上，没有真正落到实处。众对普法

教育的需求增加，普法较以前工作量增加了，工作难度增大了，普法工作的阵地建设、基础

建设、文化建设，特别是“法律八进”活动的开展，都需要经费保障，而普法工作经费没有

按照规定全面、足额纳入财政预算，对农村普法依法治理经费投入严重不足，印发资料和开

展活动较少，在一定程度上制约了农村普法工作的开展。众喜爱的高质量的法制专栏不多，

贴近实际、贴近生活、喜闻乐见的法制宣传节目也有待于进一步挖掘，而法治文化的投入基

本上没有。

三、工作措施

一是要围绕中心，服务大局，在确立新目标上狠下功夫。按照党的十七大提出的“依法

治国基本方略深入落实，全社会法制观念进一步增强，法治政府建设取得新成效，基层民主

制度更加完善”的目标要求，紧紧围绕农村改革、发展、稳定的实际，积极开展有针对性的

法制宣传教育。大力开展以宪法为核心的法制宣传教育，进一步增强农村广大干部众的宪

法意识，树立和维护宪法权威；必须十分注重学习宣传农村基本经营、土地管理、民主管理、

农业支持保护、城乡经济社会发展一体化等方面的法律法规，促进社会主义新农村建设；必

须十分注重学习宣传收入分配、社会保障、医疗卫生、社会救助等法律法规，促进农村社会

保障体系建设；必须十分注重学习宣传房屋拆迁、土地征用与补偿、土地承包经营权流转、

户籍制度改革等生产要素流动法律法规，维护人民众合法权益，积极引导其依法行使权利，

依法履行义务；必须十分注重学习宣传安全生产、食品药品安全、抗灾救灾、公共卫生等法

律法规，保障众生命财产安全；大力开展“民主法治”、“普法示范”创建活动和“法律

进万家”活动，进一步推进农村基层民主法治建设。

二是要开拓思路，与时俱进，在开创新局面上狠下功夫。

首先，要更新观念。坚持以人为本的科学发展观，从众的现实需要出发开展法制宣传

教育，把服务农民法律需求、提高农民法律素质、维护农民根本利益作为农村法制宣传教育

工作的出发点和落脚点。紧紧结合广大农民众的文化需求和思维习惯，选择农民众最喜

爱、最容易接受的宣传方式，使人民众在潜移默化中增强法律意识，在寓教于乐中提高农

民法制观念；针对不同的对象，采取不同的方式手段，因地制宜，注重实效，不断增强法制

宣传教育的吸引力、感染力和说服力，营造浓厚的学法守法用法氛围。

其次，要创新载体。在农村继续开展有针对性的“学法律、讲权利、讲义务、讲责任”

的主题教育活动和“促进干部带众、促进学生带家长”、“法制宣传资料进农家、法制文

艺进农家、法制信息进农家、法律服务进农家”的“两促两带四进农家”活动。通过举办“法

制大讲堂”、“法律沙龙”，开展融知识性、趣味性、艺术性于一体的法律知识竞赛、法制

文艺演唱会、法制摄影和书法、美术展览等活动，让广大干部众受到潜移默化的法制教育，

引导人民众依法表达自己的诉求，自觉用法律规范自己的行为，自觉维护农村基层社会的

稳定大局。

再次，要丰富内涵。集中轮训农村“两委”干部，把法制宣传教育纳入政府对农村公共

服务的重要部分，结合农村土地征用、土地承包、土地流转以及与农民众生产、生活密切

相关等问题，开展“法律进乡村”活动，引导村民依法解决各种矛盾和纠纷，依法表达自己

的利益诉求。采取编写、赠送法律读本和宣传资料，利用农村党员远程教育设施设备和电视、

广播、夜校、院坝、图书室普及基本法律知识，组织法制文艺演出，增强法制宣传教育的趣

味性、导向性、实用性，使广大农民众自觉主动地接受法制宣传教育。

最后，要拓宽视野。切实抓紧抓好进城务工人员和流动人员的法制宣传教育，通过深入

进城务工人员集中居住地、工作场所及主要活动场所开展法律宣传和咨询，利用报刊、杂志，

刊登有关农民进城务工法律知识问答，在电视台、广播电台开辟专栏节目，组织宣传骨干在

每年春节放假期间深入乡村巡回宣讲等活动，增强进城务工农民的法律意识和依法维权意

识，切实维护农民工的合法权益，为农村富余劳动力转移就业提供充分的法制保障，推动农

民收入持续稳定增长。

三是要整合资源，统筹城乡，在促进新发展上狠下功夫。

首先，要整合职能资源。注重发挥司法行政人民调解、法律服务、法律援助、安置帮教、

社区矫正等法制宣传教育功能，融法制宣传教育于人民调解、法律服务、社区矫正以及对刑

释解教人员安置帮教的全过程中，使司法行政在基层的职能作用互相补充、互相作用、相得

益彰，提高法制宣传教育的社会效果。同时，也推动基层司法行政工作的全面发展，为建设

社会主义新农村提供全方位、优质、高效的法律服务和法治保障。

其次，要整合人才资源。充分发挥退休老干部、离职村干部、人民调解员、村综治专干、

法律明白人、学法用法中心户和基层法律服务工作者等队伍了解农村、熟悉农村、深入农村

的优势，开展法制宣传教育；加强农村法制宣传教育队伍建设，组织律师、法律工作者对农

村法制宣传队伍进行传、帮、带，积极培育农村基层法制宣传员、法律明白人和人民调解员，

形成法制宣传教育以城带乡，城乡统筹发展的良好局面。

第三，要整合阵地资源。不断增加对农村法制宣传教育的投入，完善乡、村、组三级“站、

室、角”建设，达到每个乡镇都有一个法制宣传站，每个村都有一个法律图书室，每个村民

小组都有一个法律图书角。在进一步利用板（墙）报、标语、横幅、夜校、院坝等农村传统

法制宣传教育阵地的基础上，充分发挥报刊、电视、广播和网络等大众传媒在法制宣传教育

中的积极作用，将网络法制教育向农村延伸，形成多形式、立体化、全覆盖的法制宣传教育

网络体系。

四是要典型示范，注重实效，在抓出新成果上狠下功夫。把“普法示范”、“民主法治”

创建活动与农村精神文明创建结合起来，建立依法、规范、民主的新农村管理体制，不断丰

富“民主法治村”创建的内涵，建立健全符合新农村发展的村民自治章程，确保广大农民

众依法行使当家作主的权利，促进农村各项事业逐步走上规范化、法制化轨道，提高农村基

层法治化管理水平。及时依法解决农村热点、难点等问题，使农民众切身感受到依法治理

的实际效果。

五是要理顺体制，整体联动，在建立新机制上狠下功夫。目前，全国各地普法依法治理

工作机构设置不一，但绝大多数设在政府司法行政部门的内设科室。基层普法依法治理工作

机构无编制、无职级、缺人员、少经费，“两块牌子，一套人马”、“普治两张皮”等现象，

已成为普法依法治理“小马拉大车”的尴尬与辛酸。为此，应想方设法争取上级党政解决普

法依法治理工作人员、经费等问题；地方党委政府和普法依法治理机构要切实把农村普法依

法治理工作摆上重要议事日程，同农村经济社会的全面发展统一考虑、统一部署、统一考评，

形成整体推进的工作局面；各有关部门要切实履行好自己的职责，为普法依法治理、实施依

法治村方略、建设社会主义新农村做出积极的贡献。

总之，我们的特殊国情决定了中国农村法制现代化道路的漫长和艰辛，只有充分认识农

村普法依法治理的重要性，并合理地利用“普治并举”这种形式，才能真正发挥法制建设在

建设社会主义新农村中“科学发展助推器，和谐稳定减压阀，转型提速防火墙”的作用，加

速我国法制现代化的步伐，更好地推动中国特社会主义法制化进程。