我国食品安全法律保障体系的完善

我国食品安全法律保障体系的完善

杨辉

【摘要】@@食品安全问题是全世界普遍关注的热点问题.尤其是经济全球化、一

体化的趋势下,一国的食品质量安全管理不仅关系到本国居民的安全,而且还关系到

他国居民的生活安全.

【期刊名称】《口岸卫生控制》

【年(卷),期】2011(016)001

【总页数】8页(P1-8)

【作者】杨辉

【作者单位】上海大学,上海,200444

【正文语种】中文

【中图分类】R155.5

食品安全问题是全世界普遍关注的热点问题。尤其是经济全球化、一体化的趋势下，

一国的食品质量安全管理不仅关系到本国居民的安全，而且还关系到他国居民的生

活安全。目前中国现行的食品质量安全管理法律体系不能完全适应市场经济发展和

新时期新任务的要求。此文将在阐明中国食品质量安全管理体制存在问题的基础上，

借鉴发达国家的先进经验，提出若干完善中国食品质量安全管理法律体系的建议供

大家探讨。

1中国食品质量安全管理法律体系现状及存在的问题

2010年6月12日，中国卫生部食品安全综合协调与卫生监督局局长苏志在出席

“后危机时代的国际食品安全合作”论坛时指出，中国是一个农业大国，小农经济，

分散的种植和养殖是影响我们食品安全统一监管的制约因素;另外，中国目前有40

多万家食品加工企业，90%是中小企业，还有很多是个体作坊，这对政府食品安

全监管带来巨大挑战。中国是世界上人口最多的国家，也是世界上对食品需求量最

大的国家，因此，食品质量安全对于保障人民生活和促进社会稳定都具有特别重要

的战略意义。食品质量安全是指与人民生命健康安全密切相关的食品安全控制措施

和手段。食品安全与人类的生产生活密切相关，它关系到人民众的身体健康和生

命安全，关系到健康发展和社会的和谐稳定，因此说它是一个庞大的体系，整个体

系运行涉及的食品加工、生产销售、进出口、卫生监管、国家干预等各环节，同时

也代表了一个国家的经济实力和对人民生命健康的重视程度。而食品安全法律体系

是指有关食品生产和流通的安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法规、

规范性文件构成的有机体系。目前，中国有关食品安全管理部门有:卫生部、农业

部、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局;依据食品安全法律规范

的具体表现形式及其法律效力等级，中国食品安全法律体系主要由以下构成:覆盖

面较广的综合性法律法规;国家各部委制定颁布的专门性规章;国家制定的食品相关

标准—食品安全标准作为配套技术规定，是食品法律体系的重要组成部分;其他规

范性文件——在食品卫生法律体系中，还有一些属于省、自治区、直辖市人民政

府制定的食品安全规范性文件。中国对食品安全管理的现状是:一是颁布并实施了

一系列安全管理法规。如《食品安全法》(2009)、《农产品质量安全法》(2005)、

《食品卫生监督程序》(1997)、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特

别规定》(2007)等数部单行的有关食品安全的法律和近百个配套规章和近500个

食品卫生标准为主干，以及诸如《消费者权益保护法》(1994)、《传染病防治法》

(2004)、《产品质量法》(2000)、《标准化法》(1989)、《农业法》(2003)、

《中华人民共和国进出口商品检验法》(2002)、《刑法》(1997)等法律中有关食

品安全的相关规定为补充而构成的集合法形态。二是加强了食品标准体系的建设。

标准为产品、服务、相关体系、生产过程及相关材料等提供了相应的技术规范和质

量要求。三是多数食品企业，特别是大中型食品企业已通过QS(质量安全)认证，

获得国家质量监督检验检疫总局颁发的《食品生产许可证》(即QS证书)。四是初

步形成了食品质量控制监督检测体系。据统计，分布在卫生、农业、质检和环保等

部门的食品安全专业人员已经超过百万人，形成一张巨大的监管网。其中，卫生部

有国家、省、市、县四级监督管理和技术保障体系，在全国部分地区设置食品污染

物监测网络。五是在中国，食品生产的原料以农户的分散供应为主，大规模生产和

产、供、销一条龙大户经营的少，而且在原料的供应和储运过程中缺乏监管;食品

企业大多数是生产规模小、工业化程度不高的传统企业，多数中小食品企业未建立

食品安全卫生控制体系HACCP(危害分析与关键点控制)，随着中国科学技术的发

展、生产水平的提高、普遍实现传统食品生产工业化、规模化是中国经济发展的必

要趋势。中国食品质量安全管理工作总的来讲，还处于不完善的阶段，有待于加快

改革和发展。

食品安全的法制化，究其根本是要构建一个合理的，有效率的食品安全法律体系。

首先，食品安全法律体系应该是多层次、分门类的，囊括立法、执法、法律监管，

行政处罚以及刑罚的综合性法律体系。其次，法律体系功能的发挥要通过法律体系

的结构来实现，法律体系的结构本身就体现着法律体系的功能。因此，构建法律体

系首先需要的是赋予该体系一种科学合理的结构［1］。

1.1食品安全相关法律缺乏系统性和完整性

纵观中国食品安全的法律现状，是由《食品安全法》、《产品质量法》、《标准化

法》等法律为主导，《食品卫生行政处罚办法》、《食品卫生监督程序》等有关食

品安全的专门规章为主体以及诸如《消费者权益保护法》、《传染病防治法》、

《刑法》等法律、法规中有关食品安全的相关规定和国务院各部委出台的规章、

“两高”的司法解释等。中国关于食品质量安全的法律法规虽然数量较多，但因分

段立法，条款相对分散，单个法律法规调整范围较窄。但是上述法律、法规是由不

同级别、类型的国家机关在不同的时期制定和颁布的，相关的规定被分散在经济法、

行政法、刑法、民商法和中国批准参加的国际条约中，众多的部门法不能解决单一

法律调整范围狭小且因相互间矛盾带来的执法难的事实。

1.2食品安全标准有待于进一步完善

统一、完善的食品安全质量标准，是保证食品质量，提高食品安全，参与国际竞争

的基础性条件。目前，中国食品相关标准由国家标准、行业标准、地方标准和企业

标准4个等级构成，而且是强制性标准。总体来说，在标准化监管方面，近几年

有较大的改进，企业食品安全水平明显提高。但由于中国的标准体系之间缺乏有效

的协调机制，食品卫生和安全标准普遍存在着交叉、重复和空白的问题，导致同一

产品有几个标准，检验方法不同，含量限度不同。“标准”既是法律问题又是技术

问题。由于制订标准工作缺乏有效的统一协调机制，中国现有的食品安全标准在实

施中暴露出或方法不同或含量限度要求不同或标准低于国外要求等问题，这不仅让

相关食品加工生产者颇为头疼，也使得政府部门在对不少食品的监管上陷入了尴尬

的境地。目前，市场上有“无公害农产品”、“绿食品”、“有机农产品”等等

的安全食品，可以看出这些都不是食品安全规范。中国的食品标准由国家标准、行

业标准、地方标准、企业标准等4级标准组成，共有约2600项的安全标准。中国

有些食品标准因出口和内销的不同而形成两套标准，如碳酸饮料、饮用纯净水、食

盐、酱油等均是两套标准。这与中国积极参与国际经济活动并将成为该体系重要一

员的地位不符。国内外形势迫使中国的食品安全标准体系必须尽快和国际接轨，努

力缩短和联合国粮农组织(FAO)、世界卫生组织(WHO)、世界贸易组织(WTO)等

国际标准的差距，建立起符合国际标准和要求的食品安全标准体系。

1.3食品安全的法律责任不够全面和严厉

中国关于食品安全责任的规定散见于《民法通则》、《产品质量法》、《刑法》、

《消费者权益保护法》等法律法规关于产品责任的法律条文中。这些法律规定多是

针对整个产品制定的，并未考虑到食品的特殊性。食品安全责任及其抗辩事由分散

在属性不一的部门法中，在适用时难免会出现相互交叉重叠甚至冲突的情形。法律

应当规定食品经营者对食品安全承担主要责任和专属责任。他们有义务通过自检和

现代化的危害控制技术来保证食品安全。而一旦由于其过失或故意引发食品安全责

任事故，其理应为此承担高额的代价。在惩罚售假方面，一些西方发达国家对

违法者的处罚是很重的，假冒伪劣现象是个顽症，是恶性的信誉缺失行为，是影响

中国经济与社会发展及中国市场经济体制建立和经济健康运行的毒瘤。美国获诺贝

尔奖的经济学家贝克认为:成本有三种:一是直接成本，即实施犯罪过程中产生

的成本，包括作案工具、材料、经费、假冒标志(防伪)等直接开支。二是机会成本，

即用同样时间通过合法途径谋利可能产生的纯收益。三是处罚成本，即被查处、没

收、或判刑总和。那么针对这三种成本，笔者认为一是要在打防结合方面多想

实招，如:提高防伪产品、标志的科技含量，提高生产率、技术更新和改造，降低

生产成本，缩小犯罪分子牟利空间，缩小相对差额，以增加其直接成本;二是

要打扶结合:打与扶，堵与疏相结合。在打击假冒伪劣的同时，制定疏导、扶持措

施，帮助一些热衷的人通过合法途径致富，以转移者的机会成本;第三则

是打假结合，依法治假，加大其处罚成本。

1.4食品安全监管多头执法，职能部门责权界定不清，协调机制运转效能不高

中国食品安全监管体制历来饱受批评——“多龙治水”，监管顾虑太多。世界卫

生组织食品安全专家康彼得(PeterBenEmbarek)还记得七年前中国有一句很著名

的话:六个部门都不能保证一个食品安全。《食品安全法》的颁布实施，伴随着国

家深化“大部制”改革，整个食品安全监管体制随之发生重大腐化。2009年6月，

国务院重新规定食品安全监管方面的职责分工，根据十一届全国人大一次会议通过

的《国务院机构改革方案》，《卫生部主要职责、内设机构和人员编制规定》已经

国务院常务会议审议通过并发布。2009年9月，《关于进一步明确部分领域食品

安全监管职责的意见》的出台，进一步明确了食品安全监督管理职责。食品安全监

管是市场条件下国家运用公权力对食品安全进行的必要的、适当的干预。根据《农

产品质量安全法》与《食品安全法》的规定，农业部门负责农产品生产环节的监督，

而质监、工商、食药监管部门则分别对食品(除农产品)生产加工、流通以及餐饮服

务活动实施监管，在此基础上，再由卫生部门承担食品安全的综合协调职责。食品

的供应是一条涵括食品生产、加工、流通、消费等环节的完整链条。在中国，食品

安全管理采取多个部门分段管理的方式，不同部门负责食品链的不同环节。部门多，

职责分配交叉不清楚，管理重叠，使各个部门之门相互矛盾和扯皮现象屡见不鲜。

而且一旦出现食品安全问题，各个部门互相推托责任，“管理有我，责任无我”。

1.5农村食品卫生问题严重，食品市场的发展现状和地方立法不协调

随着三鹿奶粉问题曝光，加工制成品的卫生质量更成为人们关注的重点。尤其在农

村集贸市场、城乡结合部、小摊贩、小作坊加工的熟食品和小门市店出售的制成品，

其卫生和质量存在的问题较多。近年来食品中毒多发生在农村，而且以家庭内引起

的食物中毒居多。首先，由于农村卫生条件差，农民缺乏基本的食品卫生安全意识。

而且食品及原料的采购、贮存、加工缺乏卫生安全意识，尤其是家禽、家畜宰杀前

不检疫，宰杀后加工、操作、贮存不当，引起细菌性食物中毒。其次，农村市场监

管薄弱，而劣质食品也正在将监管力量和安全意识薄弱的农村变为销售场所［2］。

农村食品生产部分是前店后厂，自己生产自己销售，市场是自发形成的，消费者依

据消费习惯就近购买，再加上农村地域辽阔，形成局部监管盲点，因此农村的食品

卫生形势严峻，问题严重。但目前许多地方并没有制定农村食品卫生安全监管的地

方性法规，也没有完善的食品安全地方性法规，现有的卫生执法队伍和力量又难以

覆盖到地域辽阔的广大农村，执法监督体系也不完善，因此农村食品完全统一监管

存在诸多困难。

2部分发达国家食品质量安全管理体制的特点

2.1关于管理法规

在内容选择上，世界上大多数国家的食品安全法都是采取单独立法的模式，即仅在

立法中规定食品以及其他与食品紧密相关的事物，如饲料、农兽药、食品包装、食

品机械等等。采取这种立法模式的国家以日本为典型，日本在其《食品安全法》中

第二条明确规定:本法律中所指的“食品”是指所有的饮品、食品，不包括药事法

规定的医药品及与医药相关的产品。这就将与食品没有直接关系的其他产品明确地

排除在外，这种立法模式严格地区分了食品与其它同层次产品，如药品和化妆品等

的界限，通过单独立法的方式专门规定了仅与食品相关的内容，具有极强的针对性。

英国是较早重视食品安全并制定相关法律的国家之一，其体系完善，法律责任严格，

监管职责明确，措施具体，形成了立法与监管齐下的管理体系。比如，英国从

1984年开始分别制定了《食品法》、《食品安全法》、《食品标准法》和《食品

卫生法》等，同时还出台许多专门规定，如《甜品规定》、《食品标签规定》、

《肉类制品规定》、《饲料卫生规定》和《食品添加剂规定》等。这些法律法规涵

盖所有食品类别，涉及从农田到餐桌整条食物链的各个环节。在英国，责任主体违

法，不仅要承担对受害者的民事赔偿责任，还要根据违法程度和具体情况承受相应

的行政处罚乃至刑事制裁。

体例编排。国外发达国家食品安全立法主要有统一立法体例和分散立法体例两种。

分散立法统一立法体例，是指在宏观层面建立一部食品基本法，并在此法的纲领性

要求下，制定分门别类的具体法律法规。采用此种立法体例的国家现在很多，其中

以德国和日本为代表。2005年9月德国《食品和饲料法革新法》(LFGB)生效，同

时先前一系列食品安全法都失去效力，比如《畜肉卫生法》、《禽肉卫生法》等具

体食品法律规范的内容都浓缩到该法中，德国食品安全法统一立法的趋势进一步加

强。分散立法体例，是指根据食品(及食品相关产品)种类或食品生产、流通、消费

环节分别制定食品安全法规的立法模式。采用此种立法体例的国家主要以美国为典

型。

国外食品质量安全立法具有层级性。除了由议会通过法律来对食品质量安全管理作

出较为原则的规定外，大量的法律条文的细化和技术性规定都授权行政机关以法令

和条例的形式作出。英国是世界上的食品安全保障特别好的国家之一，英国的有关

食品安全卫生的法律法规特别十分多，这里面既有综合性的如《食品质量保护法》，

也有特别具体的《动物产品检查法》、《鸡蛋类产品检查法》等。

同一层级的食品质量安全立法具有多样性，分别调整食品质量安全管理的不同方面。

这些立法大致可以分为两种情形:一种是在一些综合性法律中通过对食品、农业投

入品、包装和标签的调整从而直接或间接地涉及对农产品质量安全的调整，这些法

律如英国的《1990年食品安全法》(主要调整食品的质量和标准，禁止生产、销售

不符合食品安全要求的食品)，美国的《联邦食品、药品和化妆品法》，加拿大的

《食品和药品法》等;另一种就是在单一性法律中专门就农产品(或农业投入品)的某

一种类或某一环节的质量安全问题作出规定，如英国的《动物防疫法》，加拿大的

《有害物控制产品法》、《饲料法》、《肥料法》、《种子法》、《植物育种者权

利法》、《肉类监督法》、《渔业监督法》、《动物防疫法》等法律，上述不同层

级、不同方面的农产品质量安全管理立法互相配合而又各有侧重，形成比较严密的

农产品质量安全管理法规体系，为农产品质量安全管理提供了充分的法律依据和执

法手段。

2.2主要发达国家食品安全法律规制的特点

2.2.1欧盟食品安全法律规制的特点

欧盟的立法机构为欧洲委员会和欧洲议会，欧盟的法律渊源为法令和法规，颁布的

法令经采纳后对采纳国有效，颁布的法规则对所有成员国直接有效。除此之外，各

成员国还有自己的立法机构，制定符合本国国情的法律条款。欧盟自成立以来就一

直关注食品安全。在“疯牛病”等食品安全事件发生后，针对食品安全监管中存在

的问题，欧盟委员会在2000年发表了《食品安全白皮书》，并在其中提出了建立

一个独立的食品监管机构负责食品安全问题的议案。2002年，欧盟理事会和欧洲

议会发布了178/2002号指令，通过了成立欧盟食品安全管理局的议案。欧盟食

品安全管理局负责整个食品链的监控，根据科学的证据做出风险评估，为政治家制

定政策和法规提供信息依据。具体而言，欧盟食品安全管理局的主要职责有三项:

一是提供区域内食品安全领域的立法及政策建议;二是为制定有关食品链方面的法

规与政策提供科学建议和技术支持，公布可能对食品安全产生广泛影响的科学和技

术因素;三是与成员国和欧盟委员会进行风险信息、风险管理以及危险评估的交换。

在此还需特别强调的是，受一系列食品安全事件的影响，欧盟食品安全管理局十分

重视食品安全相关信息的公开与透明:无论是科学委员会与专家小组的意见，还是

少数人的不同意见都要一起公开发布;与食品安全相关的会议需公开举行并听取不

同的意见;尽可能吸收消费者代表或其他组织团体参加欧盟食品安全管理局的活动;

公众可任意查阅欧盟安全管理局所掌握的相关文件。

2.2.2美国食品安全法律规制的特点

美国自称是世界上“食品供应最安全的国家”，其食品安全法律体系的特点是权力

分立，立法、司法、执法机构在食品安全保障中各司其责，各行其是:国会作为立

法机构，主要负责制定并颁布食品安全相关法令，并对这些法令的实施给予监督;

执法机构依据国会的授权通过制定实施细则来贯彻国会的法令，并有权对法规进行

修改和补充，即发布司法解释以应对日新月异的市场经济，这些法规每年会发布在

《美国联邦法规汇编》上;当法规无法解决食品安全的特殊问题时，司法部门要根

据以往判例作出公正的裁决。美国食品质量安全法律法规体系包括《联邦食品、药

品与化妆品法》、《联邦肉品检验法》、《禽肉制品检验法》、《蛋制品检验法》、

《食品质量保护法》以及《公共健康服务法》等。日本以《农林物质标准化及质量

标识管理法》为基础，建立起了包括食品卫生、农产品质量(品质)、投入品(农药、

曾药、饲料添加剂等)、动物防疫、植物保护等5个方面的较为完善的农产品质量

法律法规体系。再有，美国食品与药物管理局(FDA)和美国农业部(USDA)，依据

有关法规在科学性与实用性的基础上负责制定《食品法典》(类似于中国的部门规

章)，以指导食品管理机构监控食品服务机构的食品质量安全状况以及零售业预防

食物性疾病。科学、全面和系统的食品安全法律体系为美国食品安全管理构筑了严

密的食品安全保护法律网络，确保了美国食品安全具有很高的公众信任度。

2.2.3加拿大食品安全管理突出特点

加拿大食品检验署是加拿大负责食品安全的核心机构，成立于1997年。建立之初，

该署主要机构分散于四个部，由农业部长负责并向国会直接汇报工作，现在已部分

集中。加拿大食品检验署拥有先进的实验设备以及高素质的研究人员。对于食品加

工企业，加拿大政府根据不同食品的特点，开发出该食品生产和质量监管的通用规

则，要求食品加工企业遵照执行。这种通用规则主要针对两大方面问题，一是从宏

观监管角度，检查厂区的环境条件，车间卫生条件，职工的身体健康状况。二是从

微观角度检查食品添加剂是否符合要求，食品是否存在被化学品、病原菌污染，食

品本身的营养成分是否被破坏。食品检验署定期对食品生产企业落实该食品的通用

规则情况进行检查。其次，食品检验署紧盯食品消费情况，一旦有食品安全方面的

反应，立即做出反应，对涉及的食品进行检测，根据检测情况启动应急预案。

2.2.4日本食品安全法律规制的特点

日本是世界公认的食品供应最安全的国家之一，其食品安全法律体系虽具有大陆法

系的特点，但同美国的法律体系十分类似，也是三权分立，立法、司法、执法机构

在食品安全管理中权责明晰。国会作为立法机构，主要负责制定与颁布同食品安全

相关的法律法规。日本最初的食品安全监管与中国较为相似，也涉及农业、卫生、

环境等多个部门。日本于1947年制定了《食品卫生法》。该法是日本控制食品质

量安全与卫生的最重要法典。为了适应社会经济的发展和日益发展变化的饮食结构，

充分保证食品安全，1972年、1995年和2002年日本政府多次对《食品卫生法》

进行了修订。2001年以来疯牛病和禽流感等食品安全事件，导致消费者对食品安

全的关注日益增强，要求政府进一步采取有效措施，确保食品安全，保护消费者的

健康。因此，日本政府于2003年5月16日针对食品和食用农产品安全制定了

《食品安全基本法》。为了完善食品监管法律法规体系，日本又相继制定了食品安

全的配套法律、监管特定用途的化学物质的法律以及监管流通和销售等的法律。如

果说食品卫生法对食品的生产和标准、有毒有害物质和微生物污染，添加剂的使用

以及容器包装以及业者应遵循的食品规则等作出规定，那么日本的《农药取缔法》、

《肥料取缔法》、《饲料安全法》则是监督特定用途的化学物质的法律。这些法律

规范了农业化学品的生产、流通、使用的基本规则［3］。日本通过不断对原有法

律法规进行完善，形成以贯彻新的食品安全监管理念、以维护食品安全和保护民众

健康为宗旨，控制食品卫生安全、控制农产品质量为核心内容，包括控制特定用途

化学品的使用、标签标识、植物保护、动物防疫、完善检验检疫制度、信息服务、

强化流通销售管理。检查和处罚措施为主要内容的是以食品安全法和食品卫生法为

核心，以及由相关食品安全政令和几百部地方食品安全管理条例的补充构成的食品

安全法律法规框架。法律法规覆盖食品从农田到餐桌的全过程监管，体现出了覆盖

面广，法律门类齐全，关联性强的特征，不但为监管食品安全夯实了健全的法律基

础，也为日本提升食品技术性贸易措施夯实了法律基础。

2.2.5新西兰:简洁明确的法规

新西兰自1974年开始实施《食品卫生条例》，1994年4月又进一步通过了《食

品安全法》，内容相当简明。首先，它规定食品必须安全、符合质量要求;其次，

该法规定食品一旦发生安全和质量问题，消费者有权要求销售商或者生产商承担责

任;再次，《食品安全法》规定，如果双方发生分歧，可提请仲裁法庭解决。上述

法规在具体执行中转化为等级评估制度。在新西兰最大的城市奥克兰，食品安全监

测部门将饭馆、酒店按照不同卫生等级分为A、B、D、E四级。A级符合高标准，

B级符合标准，D级仅符合标准，E级不符合标准。这些标准在网站上公示，顾客

可以据此选择餐馆。一般而言，被评为E级的餐厅生意清淡，很快被迫关张。在

这种等级评估制度下，几乎每个餐馆都把食品安全和卫生视为头等大事。据观察，

新西兰的食品安全法规总体上非常简洁明确。最关键的是执行过程非常严格、透明，

极少发生执法不严、徇私枉法的情况。

2.3主要发达国家在食品安全监管法律体系建设经验借鉴

首先，信息公开，公众参与度高。美国有专门的信息公开法，这部法律设定了行政

管理机关对法定的信息的公开义务，主旨在于保障公众知情权。有了信息公开法的

支持，美国食品安全信息进行得有声有。美国行政机关在制定、修改、补充、废

止有关食品安全法律法规时，将有关食品安全的背景资料通过网络、出版物向公众

进行充分的信息公开，任何个人和团体都可以参与讨论，发表意见。行政机关做出

的决策所依据的信息也向公众公开，公众对行政机关的决策可以提出意见、建议

［4］。如果个人或团体对行政当局的决定或行为有异议，可以请求司法机构做出

裁决。司法机构发现行政机关没有向公众公开有关食品安全信息或者做出行政行为

的理由不充分，就可以裁决行政机关败诉。

其次，强化食品安全的多种监管手段的并用。英美等国认为，食品安全包括农产品

质量安全，首先是食品生产者、加工者和居于食物链中的其他人(包括消费者)的责

任。政府在食品安全监管中的主要职责就是最大限度地减少食品安全风险。这种思

路在很大程度上影响了法律对监管手段的规定。就目前掌握的立法情况看，西方主

要国家在管理农产品质量安全方面主要有以下手段:制定完善标准。制定食品安全

标准并予以强制执行被认为是政府在食品安全监管中首要的和最广泛的职能。这些

标准既包括对掺杂、掺假食品的一般禁令，也包括对食品中不同化学残留容许量的

具体限制;既包括对产品本身的标准规定，也包括对加工操作规程标准的规定;建立

检验检测体系。英、美等国的有关法律都规定主管部长可任命分析员负责检验检测

工作。《加拿大农产品法》第14条更是明确规定农业部长可认可有关实验室承担

检验、分级、试验等工作;加强监督检查。这是农产品质量安全监管的最主要和最

经常的手段，目的在于确保有关法令、标准得到严格遵守。英国、美国、加拿大等

国有关法律均授权监管机关可对农产品的生产、加工和销售场所进行检查，并规定

检查人员有权检查、复制和扣押有关记录，并可取样分析。对于检查中发现的违法

农产品，监管机关可以采取查封、扣押和禁止移动、禁止销售等强制措施;规定严

厉的法律责任。在英国、美国、加拿大等国，农产品质量安全的违法者不仅要承担

对于受害者的民事赔偿责任，而且还要受到行政乃至刑事制裁。这些制裁措施除罚

款外，主要还有没收和销毁违法产品、责令停产停业和吊销营业执照等，违法情节

严重的，还可能被判处监禁。英国《1990年食品安全法》还规定因销毁不合格食

品而产生的费用由食品的所有者承担。

第三，法条整体性和细节性并重。法律最重要的作用是具有引导性，完善的法律能

够引导食品生产加工企业规范化经营，详尽的法律能够使管理机关有据可循，有法

可依。被称为食品安全立法教科书的德国《食品法》，洋洋洒洒几十万条，将一切

可能的实际情况都写入法律，这样可以有效避免法律真空。虽然是一部鸿篇巨制，

但它的整体逻辑性堪称典范，并没有因杂而乱，也没有因为繁而缺乏核心。中国在

制定食品卫生安全法典时也应该注重这种整体性和细节性。

3完善中国食品质量安全管理体制的法律建议

3.1加强食品安全法律建设和法制管理

法律法规是食品安全监管的依据。中国应该积极借鉴发达国家的食品安全立法经验，

以现有的国际食品安全法典为依据，对现有法律法规进行认真清理，补充和完善。

时代要求当代食品安全是一个包含食品数量安全、质量安全、结构安全的无害并有

益于人类身心健康可持续性的广义概念。健全的法律法规是提高食品安全水平的重

要保障。积极开展对外交流与合作，加强国外食品安全法律标准的研究、消化，借

鉴发达国家经验，建立中国食品安全法律、行政法规、地方法规、行政规章、规范

性文件等多层式法律体系，探索和发展既和国际接轨，又符合国情的理论、方法和

体系。整合法律法规资源，完善相关法律法规体系。2009年中国首部保证食品安

全、保障公众身体健康和生命安全的《食品安全法》正式实施，7月国务院又颁布

了《食品安全法实施条例》。但《食品安全法》实施目前还面临着监管体制改革不

到位，配套法规、规章滞后，食品安全标准制定和整合难度较大，食品安全地方经

费投入不足等几大难题。截至2009年底，中国已颁布34部有关食品的法律法规

和2万多个国家标准，而该法及条例的出台实施标志着中国食品安全法规体系建

设的进一步完善，要积极开展对外交流与合作，借鉴发达国家经验，建立中国全方

位、多层次、富有效率的、既和国际接轨、又符合国情的食品安全法律法规体系。

对现有涉及食品安全的法律法规进行认真清理、补充和完善，将散存于各法律法规

中有关食品安全的内容加以整合，尽可能减少和避免立法上的相互冲突，解决法律

体系的混乱，保持法制的统一性和完整性［5］。推行食品生产经营主体分类监管

的模式。即把所有的食品生产经营者，按照经营规模和范围的不同，进行分类，依

法制定强制执行标准，健全自律制度，明确落实法定义务要求等。

3.2整合法律法规资源和执法力量，切实提高执法力度

《食品安全法》明确提出了食品安全的3个责任体系，即地方政府必须负总责、

监管部门各负其责、生产企业是第一责任人的三重责任体系。第一，《食品安全法》

的颁布对中国的食品监管体制做了统一规定，使得这一混乱现状有所改善。横向上，

理顺了各部门职责:国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。国务

院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全信

息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，并负责组织查处食品安

全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本

法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。

使得相关职能部门在一定程度上告别了“多头监管，职责交叉”的历史。纵向上，

规定了县级以上地方政府、县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管

理、食品药品监督管理部门的工作职能。第二，在县级以上地方人民政府层面，进

一步明确工作职责，理顺工作关系。县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、

协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作

机制;统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作;完善、落实食品安全监督管理责

任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。县级以上地方人民政府依照本法

和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药

品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政

区域的食品安全监督管理工作。第三，应当改变运动式执法的现状，强化对食品生

产加工企业的日常监督管理，确保食品安全法律法规的执行力和可操作性，做到令

行禁止、政令畅通。最后，落实执法人员责任制和责任追究制，从制度上保障食品

监管工作顺利进行。强化责任意识，建立责任制，使权力与责任挂钩，使责任追究

落到实处，努力形成工作高效、执法严明的队伍。

3.3健全食品安全标准体系，改善检测设备，提高检测能力

《食品安全法》规定，制定食品标准，应当以保证公众身体健康为宗旨，做到科学

合理、安全可靠。同时明确规定，食品安全标准是强制执行的标准，除食品安全标

准外，不得制定其他的食品强制性标准。该法明确了食品安全国家标准的制定、发

布主体，制定方法，明确对有关标准进行整合。并且明确了食品安全地方标准和企

业标准的地位。食品安全法规定，没有食品安全国家标准的，可以制定食品安全地

方标准。对于企业标准，企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的，

对此应当制定企业标准，作为组织生产的依据;国家鼓励食品生产企业制定严于食

品安全国家标准或者地方标准的企业标准。健全食品安全标准体系。要尽快弥补中

国食品安全标准不规范、不够严密的缺陷，加速建立食品安全标准体系。从食品安

全的全程监控着眼，把标准和规程落实在食品产业链的每一个环节，完善食品质量

标准体系，及时清理和修订过时的农业标准，抓紧制定急需的食品质量安全标准，

积极采用国际标准，加快与国际标准接轨。加快认证体系建设。要将无公害农产品、

绿食品、有机食品的认证工作纳入法制轨道，明确各类认证的法律地位，理顺相

互之问的关系。并在此基础上，积极推行GAP(良好农业规范)、HACCP(危害分析

与关键控制点)体系认证。提高检测能力。要尽快建立独立的、公正的、权威的食

品安全公共实验室，为食品安全管理提供科学的、严谨的技术支撑。改善检测设备。

要加大资金投入，积极引进和研制先进的检测设每，努力缩小与发达国家在检验检

疫硬件方面的差距。提高食品安全领的科技水平，重点从关键检测技术、危险性评

估技术、关键控制技术和食品安全标准等方面组织科技攻关研究。

3.4完善相应法律法规，加强相关法律制度的建设

健全食品销售环节的追溯和承诺制度。应按照从生产到销售的每一个环节可相互追

查的原则，建立食品生产、经营记录制度，实现食品质量安全的可追溯。健全食品

质量安全承诺和召回制度。如果食品安全无法达到承诺要求，生产厂商有将产品召

回的义务。健全食品安全公共实验室和食品安全预警制度。尽快建立独立的、公正

的、权威的食品安全公共实验室，为食品安全管理提供科学的、严谨的技术支撑。

应改变那种当食品安全事故发生后或媒体曝光后才处理的情况，从源头抓起，注重

防范，在事故还未形成之前就将其消灭在萌芽之中。建立健全食品安全社会信用体

系，即建立食品安全信用档案，对食品质量安全卫生情况进行跟踪监测，逐步形成

优胜劣汰的机制。

3.5建立食品质量安全长效监管机制

进一步理顺相关监管部门的职责。按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取

分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任。

按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制。进一步加强食品安

全监管的投入。主要是加强食品安全研究，改进食品监管技术;加强对基层监管组

织的投入，提高监管的实效;加强食品安全的技术支持与人才培养。加快食品安全

企业信用的建立。在安全体系的建立过程中要坚持政府推动、部门联动、市场化运

作、全社会广泛参与的原则;坚持宣传教育与制度规范并重的原则。通过建立对企

业有效的等级评定制度、完善的信用奖惩制度、公开的信用披露制度等，提高企业

的信用。建立健全食品安全社会信用体系。市场经济是法治的经济更是诚信的经济。

诚信法治的基石，是市场经济得以正常运行的根本要求。食品安全不仅需要政府的

监管，也需要政府在信用体系方面加大建设力度，运用市场规律，把食品企业对社

会的食品安全责任真正化为自己的自觉意识。

3.6强化法律惩罚力度，增强威慑力

《食品安全法》第84条规定“违反本法规定，……违法生产经营的食品、食品添

加剂货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下;货值金额一万元以

上的，并处货值金额五倍以上十倍以下的”。这条规定相比原来《食品卫生法》

中的惩罚力度是个进步，但者的违法成本和其利润相比根本不是一个档次，这

样高额的利润和较低的违法成本就催生了者的邪恶念头。完备的法律体系需要

一定的保障机制，法律责任的追究机制就是使法律不至于流于一纸空文的有效惩戒

措施。法律责任是保障食品安全的最后纠正机制，一方面要加强生产、加工、销售

等组织的危害食品安全行为的惩罚力度，不要仅仅适用警告或等方式，还需要

采取包括对受害方的民事赔偿以及刑法中的相关惩罚措施，加大这些组织的违法成

本，甚至可以取消有关组织的生产经营的资格，使有关组织根本没有再犯的能力。

食品安全事故频频发生，除了有关组织的经济利益刺激外，与有关职能部门的监管

不利有很大关系，为了防止寻租行为，激励职能部门对其所管辖的食品安全工作给

予高度的重视，需要建立问责制，它是一种监督和责任追究相结合的制度，这需要

修改《行政诉讼法》、《行政许可法》、《公务员法》以及《刑法》中的相关规定，

明确各相关部门的法律责任，通过问责制度形成对各级监管者的问责压力。加强对

规制者的规制，即对监管人员的监管，这样才能使有关组织机构发挥应有作用。

法律体制建设是抓好食品卫生安全的重要途径，中国食品安全法律制度研究起步较

晚，经验不足，因此有必要学习发达国家的食品安全法律体系和法律制度，借鉴他

们成功的经验为我所用，建立适合中国国情的食品安全管理法律体系，提升中国食

品行业国际竞争力，保障人民众生命健康和财产安全，构建和谐社会。

参考文献

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