网络的边界：法眼看非经营性网站备案制度

网络的边界：法眼看非经营性网站备案制度

互联网在中国的发展已经进入一个高速增长期，据统计国

内www站点已经突破60万个，网络已经成为现代生活不可或缺的

一部分。然而，网络也是一把双刃剑，网上不良信息也成为一个严重

的社会问题。为了加强对网络的管理，2004年，全国范围掀起了网

络扫黄风暴，一批因此关门大吉。从2005年3月20日起，

信息产业部33号令发布的《非经营性互联网信息服务备案管理办法》

开始实施，要求所有的非经营性网站进行备案。这个规章发布后，在

网上引起了热烈的讨论。在法治社会，一项立法能引起广泛关注

总比无人问津强得多，至少说明这项立法对社会具有强大的影响力。

而且，事实上很难到一个尽善尽美的立法，社会各界的意见建议可

以成为不断完善立法的动力，所以在这个意义上说，不同观点的碰撞

比简单的附和叫好更有利于法治的进步，这也是法治的要义所在。

一、规范非经营性网站的法律法规

离开法律，互联网必将处于无序状态，因此，互联网就是法网。

虽然互联网在我国发展的历史并不长，相关的网络法律法规也很不完

备。但是，调整网络的法律规范还是不少的。据不完全统计，从1996

年以来，关于网络的法律法规多达45个之多。从法律的层次上讲，

最上位的非宪法莫属，宪法上明确了规定了公民的言论、出版自由，

这实际上是建立网站的法律基础。另外，《全国人民代表大会常务委

员会关于维护互联网安全的决定》也是规范互联网的基本法律规范。

在法律之下，还有行政法规，如国务院2000年9月20日通过的《中

华人民共和国电信条例》和《互联网信息服务管理办法》，后者专门

明确要求对非经营性网站进行备案。而信息产业部33号令发布的这

个规定在法律层次上属于行政规章，虽然其效力低于法律、行政法规，

但可以说是小法影响大，从网络上对这个规定出台后的反响可以看出。

在法治社会，一切都是“法律之治”，因此立法是非常必要的。但是，

立法也并非越多越好，而要考虑到立法本身的价值、效果。上述的几

十个法律规范中，绝大部分都是行政规章，级别较低。

二、非经营性网站的权利与义务

法律规范的作用，既包括对违法行为的制裁，而更重要的则是对

权利的保护。对包含违法内容的非经营性网站，当然要依法予以惩处，

这是无庸置疑的。而绝大多数的非经营性网站是合法的，提供了大量

的有益信息，对网站发布者权利的保护，实际上也就是保护了网民依

法从网上获取信息的权利。在现代信息社会，这是公民的重要的权利

之一。而目前的法律规范中，对非经营性网站保护的内容不多，而限

制的内容不少。根据《中华人民共和国电信条例电信条例》的规定，

互联网信息服务属于增值电信业务，而经营这种业务的经营者为依法

设立的公司，而非经营性网站多为个人网站，无法成立公司。如果成

立公司，可能就已经是经营性网站了。而非经营性网站如果开办论坛，

根据信息产业部发布的《互联网电子公告服务管理规定》，还要提出

专项备案申请，而这种审批更加严格，目前取得论坛开办资格的网站

了了无几，因为论坛要求24小时监控，有几个人能不睡觉办得到？

这样严格的规定与网上热闹的论坛景象不成比例，使得法律的实施效

果大打折扣。而非经营性网站如果刊登新闻，根据《互联网站从事登

载新闻业务管理暂行规定》更是不行的。个人网站即使挂个付费广告

条，以维持网站生存，可能也被视为非法经营广告业务。如此下去，

非经营性网站难道只能靠“无私奉献”，这样的网站可能会生存艰难，

互联网的生机将会何在？法律，不应当是限制的代名词，而更是权利

的保护神，包括保护网民上网的权利和网站发布合法信息的权利。

三、非经营性网站备案的必要性

33号令调整的对象是非经营性网站，所谓非经营性网站，指通

过互联网向上网用户无偿提供具有公开性、共享性信息的服务活动，

它相对于经营性网站而言。目前，从网络上的情况看，绝大多数网站

都是非经营性网站，正是这些网站成为人们获取信息的最重要来源。

而在非经营性网站中，有相当数量的都是个人网站，这些个人网站大

多是网站站长们在业余时间自费建立起来的。守法的非经营性网站对

促进信息共享、文化繁荣和社会进步发挥了重要作用。但正是少数不

良网站的存在，迫切要求国家加强对网络的管理，而备案是一种重要

的管理方式。但是，由于社会上对网络理解程度的差异，也存在着一

些对网络“妖魔化”的倾向，把一些不良现象统统归咎于网络。但如果

在在立法时，也对非经营性网站设置重重壁垒，实际上会阻碍网络的

发展。管理网络，其实也应当象大禹治水一样，在于疏而不在于堵。

虽然《互联网信息服务管理办法》已经要求对非经营性网站进行备案，

对不存在违法内容的网站应当及时予以备案，而违法内容应当有明确

的法律界定，不能随意进行扩大解释。

四、行政机关在备案管理中的义务。

权利与义务从来都是相等的，行政机关享有备案权的同时，也负

有一定的法律义务。从行政法的角度来讲，备案属于行政许可的一种，

备案也是管理，这从33号令的标题就可以看出。方便、高效，是行

政许可的基本要求。33号令也要求省通信管理局在备案管理中应当

遵循公开、公平、公正的原则，提供便民、优质、高效的服务。由于

经营性网站与非经营性网站在行政管理上的要求是不一样的，前者需

要许可，后者只是备案。备案，只是一种形式审查。根据《互联网信

息服务管理办法》第八条的规定，省级通信管理局对备案材料齐全的，

就应当予以备案并编号，这里的要求只是材料齐全，而并没有其他的

特别要求。现在实行的是网上电子备案，应当说是一个巨大的进步，

比以前要提交纸质书面材料方便多了。但是如果通信管理局未按规定

进行备案，就可能构成行政不行为。33号令对备案的时限也进行了

明确，材料齐全的，应在二十个工作日内予以备案；材料不齐全的不

予备案，并在二十个工作日内通知备案人且说明理由。应当说效率还

是比较高的，并且规定不论是否备案都应当予以答复。但是，这样的

规定仍然没有过到《行政许可法》的要求。按照《行政许可法》第三

十二条规定，行政机关对申请人提出的行政许可申请，申请材料不齐

全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需

要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。

也就是说省级通信管理局对申请人的备案申请应当在5日内作出材

料是否齐全的受理答复，超过5日不告知即视为受理。