美国法律中的语言政策

美国法律中的语言政策

一、美国语言政策发展

1、惟英语运动

美国的惟英语教育的思想早在美国独立之时就存在,并逐渐突出地表现在各

个时期。如1889-1890年,美国许多州都试图通过立法的形式来阻止当时十分盛

行的德语,以巩固英语的地位。而在美国领土西扩的18-19世纪,美国重点打压的

语言是美国印第安语言和移民语言。美国在西进过程中,美国政府从西班牙、墨

西哥以及俄国获得大片土地,尽管生活在这些土地上的人不说英语,但在这些土

地上的学校只能教授英语。在全球化时代,美国的惟英语运动与早期的美国英语

教育有本质的区别。此运动始于1981年的《英语修正案》,该法案要求将英语定

为美国官方语言。当时的参议员S.I.早川提出了三点理由:一是一个共同的语言

才能统一社会,无共同的语言会分裂社会;二是学习英语是每一个移民的主要功

课;三是一个移民只有通过学习英语才能够参与美国民主政治。从1981到1995

年,美国国会接到14个英语官方化的提案,尽管提案没有在美国国会通过,但很

多州却通过州立法将英语定为州官方语言。美国惟英语运动的实质是害怕移民不

能同化,支持者并不仅仅是一部分民族激进主义分子,而是有相当数量的美国人

支持这一想法。很多人认为,语言的多样化会使英语的地位受到挑战,导致语言冲

突,种族仇恨,最后导致政治分裂:说不同语言的人难以和谐的居住在一起,因此,

美国政府要通过惟英语运动来树立“一个国家,一种语言”的信念。英语可以成

为美国社会的“粘合剂”，是重要的共同纽带,英语可以帮助来自不同背景的美利

坚人互相理解,消除隔阂。

2、双语教育

美国的双语教育历史久远,可以追溯到1568年-1815年的起始阶段,1816年

到1957的限制阶段,1958年到1967年的恢复阶段,1968年到2002年的发展阶段。

全球化时期的双语教育主要以《双语教育法》的颁布为主要标志。

1959年,美国成立“国家双语教育协会”，1968年将《双语教育法》纳入到

《中小学教育法》，旨在解决“英语水平欠缺者的教育问题”。《双语教育法》的

出台,使双语教育正式成为联邦教育政策的重要组成部分,从而使为少数民族学

生争取平等机会的运动转化为国家强制执行的教育政策。1978年国会修正了

1968年《双语教育法》,强调以提高英语语言能力为目标,限制对过渡性双语教

育计划的支持。1984年国会为《双语教育法》设立了几个新目标:“发展双语计

划”,使学生有机会在学会英语后保持母语;“学术优秀计划”,推广双语教育中

的成功办法;“家庭英语读写能力计划”，面向英语水平不足的父母。美国联邦政

府、州政府通过双语教学资助项目,为超过60种语言的人提供帮助。事实上,

美国双语教育的目的还是为了最终实现“惟英语运动”,其双语教学的对象是美

国土著和移民,目的是让他们从原来的语言转换到英语上来。美国的双语教育的

项目包括了双语过渡模式、完全浸入目标语模式、维特模式和双向浸入模式。

美国国内对双语教育的利弊争论由来已久。支持者认为,移民保持原有的语

言和文化有利于发展有益的本体意识;反对者认为保持原有的语言和文化对移民

来说是有害的,会使他们与社会分离开来,丧失掌握好英语的信心。“在双语教育

存在的34年中,事实上它经常遭到攻击。其中部分原因可以被看成是出于对工作

和领土的保护,因为双语教育的提倡者认为,只有少数族社区的成员能够教授

或管理双语项目。双语教学计划的政治决定趋向把这限制在弱势学生和弱势学校,

仅仅发展双语项目是不足以弥补政府多年来对贫穷和犯罪的忽视。”同时,在许多

美国人的观念中学校教授任何一门外语都势必会影响英语教育,减少教授英语的

时间。

3、英语的国际推广

美国一直重视英语的推广,在全球化时代,美国英语推广的空间和手段都有

了进一步的发展。一方面,美国是世界上最大的留学教育目的国,2008-2009学年

美国仅接待中国新生就达9.8万人,到该学年为止美国有67.16万在读外国留学

生。去美国留学的国际学生,需要通过TOEFL或GRE的考试,这自然刺激了海外英

语的推广。另一方面,美国通过向世界各国推销其文化产品,无形中加强了英语推

广的力度与广度。同时美国推行英语援助的教育政策。美国至少有7个政府机构

参与了国际推广英语教学的活动。它们是美国国务院(富布赖特项目)、国际发展

署、教育部(国际教师交流项目)等。非英语国家几乎无一例外的受美国英语推广

政策的影响。

二、《英语习得法》

美国于2002年颁布的《英语习得法》明确了英语学习者习得英语、提高

学业成绩的目标，确立了英语熟练标准和年度测试成绩三级目标的评价体系，改

变了以往《双语教育法》规定的多元教学模式，弥补了以往语言学习和学业成绩

评价体系的缺憾。然而，人们对英语迅速习得及学业标准是否过高、学业成绩评

价体系是否公正一直持置疑态度。为满足英语学习者的特殊教育需求，美国联邦

政府对该法案进行了及时的修正。

美国《英语习得法》自2002年生效之日起，与《不让一个孩子掉队法》（简

称CLB法）一样，受到了言辞激烈的批评，尤其是对需要接受特殊教育的英语

学习者（简称ELLs）必须参加州或全国统一考试，以及用与英语为母语的主流

学生同样的标准，衡量他们是否达到了年度进步目标的批评更为激烈。语言专家、

教育学者及一线教师就针对ELLs提出的英语迅速习得及学业标准是否过高、学

业成绩评价是否公正、政策执行是否切合非主流体学生的实际情况等充满置

疑。因为有些ELLs刚开始学习英语，或者说在英语尚未达到学术语言熟练程度

时，就要接受英语和以英语为媒介语的州标准化考试，因此，这部分非主流体

学生的考试成绩往往难以达到标准要求，相当数量的好学校为此背上了沉重的包

袱。事实上，美国多所学校因为ELLs这一特殊学生体的学业成绩未能达到标

准要求，被贴上了“有待改进学校”的标签，并被公诸于众，受到各种惩罚。虽

然人们对《英语习得法》持不同的看法，但毕竟它取代了1968年双语教育法，

引发了美国所有学校对ELLs的语言习得和学业成绩评价等进行根本性的改革，

甚至引发了美国学校文化的改变，值得语言与教育专家及决策者的重视。

（一）确立英语学习者的年度测试成绩分级目标

《英语习得法》旨在确保ELLs达到熟练的英语水平，达到使用英语进行

的较高水平的学业成就，达到所有孩子必须达到的、富有挑战性的州学业内容和

学业成绩标准。

为了实现这一目标，联邦政府为州和地方教育机构提供资金，资助他们实

施语言教学教育计划，帮助他们掌握英语，并在核心学科达到较高水平。年度测

试成绩目标（annualmeasurableachievementobjectives）是《英语习得法》

文本中提到次数（16次）较多的一个术语。该术语用来表示ELLs在英语学习

方面取得的进步，以及语言教学教育计划是否为ELLs提供了较好的服务，体现

了联邦政府要求州和地方教育机构为ELLs切实负起责任、以及为评价ELLs提

出的语言习得和学业成绩进步的三个具体指标：

（1）年度测试成绩目标1：必须反映ELLs每年学习英语进步的人数或百

分比，进步率要求达到95%/85%；

（2）年度测试成绩目标2：应该反映出每学年末在英语能力提高方面增加

的人数或百分比，语言熟练程度到达95%/10%

（3）年度测试成绩目标3：还应该包括ELLs在阅读和数学方面取得充分

年度进步的情况，与州充分年度进步的其他标准要求相同。

《英语习得法》规定：首先，州每年提交年度测试成绩目标状况报告，如果

有必要，学校要采取弥补修正的措施，例如：及时通报家长、学校改进计划、反

思教学方法和教师等方面的情况。州必须要对未实施年度测试成绩目标的学校提

供支持网络。州可以根据实际情况对学校实施制裁，如告知家长、改进教学计划

的方案、教学计划的改变或教师资源的调整。其次，如果地方教育机构连续2年

不能达到州年度测试成绩目标标准的话，地方教育机构必须向州提交整改计

划和方法，州也必须予以技术援助，帮助地方整改计划和实施。如果地方连续四

年未能完成年度测试成绩目标，那么地方教育机构必须采取有效的行动。

《英语习得法》要求对ELLs进行每年一次的英语水平测试，包括学生听、

说、读、写四个方面综合能力的评价，这是一部较为具体的提出ELLs英语提高

和发展评价标准的法案，也是《双语教育法》未曾涉到的。这体现了联邦政府对

美国公立学校中ELLs人口急剧增加与日益多元化做出的政策回应，但该政策在

州和地方学区的教学实践中，难免会出现一些问题。不少学校管理者和教师认为

应该取消年度测试成绩目标的规定，因为《CLB法》第一款充分年度进步已经

对所有学生进行相同测试的评价，或者说，年度测试成绩目标对ELLs的测试已

经包含了充分年度进步的测试内容。联邦法案应给予州和学区的学术测试的灵活

性，允许第一年移居美国接受学校教育的ELLs，需要提高的不仅是英语/语言艺

术，还包括像社会科学等的语言强化的内容，有必要增加相应的教育经费资助，

评价英语水平测试需要从多方面入手，并取消当前针对这些学生的充分年度进

步。决策者应当理性地考虑在恰当的时间，利用有效和可靠的方式对英语能力有

限学生进行评价。例如，对国外出生的学生在美国居住的年限、以前在其居住国

所接受的教育、运用第一语言获得学科知识的能力（可以使用这些学生的第一语

言进行测验）、英语语言熟练程度等因素都是评价时不可忽略的重要因素。

因此，ELLs参与评价的方式可以从三个方面来审视：

首先，ELLs和新来美国学校读书的学生，应该排除在常规考试之外，不应

该将其考试成绩计入在内，应该增加选择性的评价方式或过程；其次，中高水平

学生可以采用基于科学研究支持的以及经过调整的考试，考试的调整要基于对每

个学生的评价、基于以上提到的标准，而当前研究的不足导致支持这种评价。最

后，还应该根据以上标准为英语熟练程度达到优异的学生提供经过调整的考试。

如果要对新近来到美国以及对那些处于或低于中级水平的学生进行评价，其考试

成绩可仅供参考，这样才能使教学不至于局限在考试范围之内，考试必须能够满

足学生语言和学术的需要，换句话说，什么时候开始测试ELLs，取决于学生的

英语熟练程度和其他因素，而不仅仅基于年限要求。

另外，有些州则就如何使用年度测试成绩目标1和2，衡量接受《英语习得

法》资助服务的ELLs英语进步情况的规定提出了质疑，担心这种英语听说读写

的综合测试，不能准确地说明他们在语言习得过程所表现出的优点和缺点，让老

师难以判断他们是听说还是读写方面需要进一步提高。然而，联邦政府认为没有

必要将听说与读写分开测试，因为如果不从综合方面对ELLs进行年度测试成绩

目标1的评价，很难达到年度测试成绩目标2的熟练水平。鉴于语言习得的本

质，有些学生某一学年并非需要在听说读写每一个方面或者所有方面都取得进

步，才能说明英语水平有所提高。但是，从州和地方教育机构实际操作的角度看，

联邦政府要求各州对ELLs的语言进行年度测试成绩目标考核时，必须考虑给各

州带来的频繁考试以及相关责任的巨大压力。因此，应从政策层面给予州技术和

政策的支持，这样各州才能得到有效的、可信的评价结果，否则，只会给ELLs和

服务于这些学生的一线教师带来不利后果。

（二）适时修正英语学习者的评价标准

州和地方教育机构一再呼吁，应该将ELLs来美国学校就读的时间长短作为

参加州英语水平测试的依据，或者说新近来到美国学校就读的低年级ELLs，是

否应该参加英语听说读写四个方面的语言测试。有教师建议新来美国学校就读的

ELLs不应该参加阅读和写作的测试，在他们的口语和听力技能有较大的提高之

前，其成绩也不应列入年度测试成绩目标中。一线教师更是呼吁《英语习得法》

应该对这些低年级学生进行听力和口语测试。联邦政府从政策层面对教育界人士

的不同声音做出了首次回应。2004年2月19日，联邦教育部颁发了对ELLs

考试要求的修正条例：学校可以选择，但不要求学校对作为ELLs不到一年者进

行阅读测试（mentofEducation,2004）。根据新规定，ELLs以及

在美国学校就读不足一年的学生，免于参加州英语阅读考试。当然，他们还必须

参加州数学考试，但学校在计算年度进步率时可以将他们除外。各州也可以将英

语已达到熟练程度两年的ELLs计入充分年度进步评价范围。这条规定给各州留

出时间，来证明学生何时掌握英语并从这一非主流体中退出。同年3

月，教育部长佩奇还宣布了针对ELLs的一些政策修订：为便于评估他们充分年

度进步情况，此前95%非主流体学生必须参加考试的比例规定，改为非主流

体中95%的学生参加考试。这项新规定允许各州用3年时间达到参加考试的

平均比例，但要求州和地方教育机构对那些不能参加考试的学生做出合理的解释

(mentofEducation,2004)。

佩奇在宣布确保ELLs的绩效责任、灵活性新政策和法规生效的声明中，表

达了联邦政府对评估这一最具影响力的看法，即各州已经具备了就如何评估

ELLs在公立学校第一年学业成绩的灵活方法。此前，所有学生要在第一学年参

加数学和阅读测试，而新政策为学校提供了目前急需的一年过渡期，要求学校提

交一个英语熟练程度的评估。因此，学校也可以对美国公立学校学生第一年的阅

读能力进行评估。

这一新规定允许学校可以灵活选择采取英语语言熟练程度的测评之外，进行阅读

/语言艺术内容测评(Abedi2004:4-14)。联邦政策的这一重大变化正是为了化

解众多教育者和社区组织的担忧，即英语熟练程度有限学生在使用英语进行的考

试中，总是表现出低下的学业水平。

可以看出，《英语习得法》要求各州和地方教育机构，为语言少数族裔学生，

包括社会、经济地位处于不利境地学生的语言习得以及学业成就承担责任。联邦

政府能够针对政策执行过程中出现的问题，从政策的角度做出及时的修正。但值

得注意的是，决策者在制定政策的过程中，需要考虑是否能提供充足的教育经费

拨款、政策是否符合学校的实际情况、政策目标的定位是否准确、是否能高瞻远

瞩地预测政策执行过程中可能会出现的问题、政策的解释和宣传工作是否到位、

政策的出台是否有足够的科学研究支撑等方面的因素。否则，过于理想化的教育

政策不但难以解决社会或教育出现的问题，而且还可能引发新的问题，最终不能

实现政策预设的目标。

联邦政府对ELLs参加考试的时间和比例有所修改，但未对用于充分年度进

步的问责制做出相应的修正，高风险考试对ELLs产生的负面作用仍在继续。

ELLs常被人们视为很少有变化的体，再加上高风险考试政策没有得到研究的

支持而且还是不一致的，致使ELLs的测试成绩不能为其学习提供任何帮助，也

不可能提供可靠有效的帮助。因此，如果对于ELLs的测试时间和方式不进行根

本性的改变，他们的学习成绩不可能有较大的提高。

（三）科学甄别英语学习者，增强政策的一致性

《英语习得法》在实施过程后中，面临的棘手问题是如何界定非主流体中

的ELLs、如何确定ELLs学业进步或充分年度进步、以及年度测试成绩目标。

当ELLs英语熟练程度达到足以在一个学术环境中发挥作用，他就不能再被定义

为ELLs了。每年都有一批ELLs退出这一体，新的ELLs又进入非主流体

的范畴，那么，各州和学校中便会面临一种尴尬的局面：由于已经处于不利地位

的ELLs的

教育需求有别于在普通课堂上接受教育的学生，这一非主流体学生将永远

难以达到充分年度进步的标准。因此，为使ELLs获得学业进步，有必要将ELLs

安排在师生比例恰当的教室里，师生比应该由各州和学区调控。联邦政府应该具

体规定用ELLs母语进行的评估至少需要三年；明确各州应该以ELLs母语进行

测试的成绩标准来计算其学业成绩增长情况；按照ELLs英语熟练程度实施的考

评成绩应计入问责制中；允许英语为母语的学生进入一个双向浸入式教学计划

中，并采取适当的第一语言进行评价，联邦也要对用于ELLs的教学支出进行专

项财政拨款。此外，《英语习得法》需要包括以下统计数据：教学计划类型及时

间分配、ELLs重新分类等，这些信息数据系统有助于联邦、州、学校管理者及

教师解决两大难题。第一是辍学干预：优先在小学进行早期介入；对ELLs进行

合适的评价和计划测评；解决ELLs较高留级率的问题；第二是联邦教育部门可

以根据这些数据对政策执行中出现的问题，从政策层面作出及时的调整和修订。

目前联邦政府已经认识到，州教育机构既要执行《CLB法》规定的问责制的充

分年度进步要求，还要执行《英语习得法》对ELLs进行的年度测试成绩目标的

评价，这些数据可以帮助联邦教育部更多地认识到州、地方教育机构、教师和

ELLs所面临的联邦法律巨大的挑战。因此，联邦政府对语言教育政策的修订，

必须致力于使各州在实施《英语习得法》过程中，与不让一个孩子掉队的政策目

标保持一致，帮助各州解决政策实施过程中面临的挑战和问题。2008年发表的

《联邦公告》(FederalRegister2008)表明了联邦教育部及时跟进各州在执行

《英语习得法》过程中出现的问题，关注与《CLB法》不一致或者有违法律的

不当之处，进一步解释了《英语习得法》的意图、目标、实施。

《英语习得法》中的第二个政策改变就是将ELLs确认为非主流体，解决

了英语熟练程度有限学生的归属问题。该政策规定：一旦这些学生的英语达到一

定的熟练程度，他们就从中退出，进入普通的课堂学习。美国教育部长说：这一

政策将给予各州一定的灵活性，以使他们把已经达到英语熟练程度的语言少数族

裔学生包括在长达两年的教学计划中。这给予各州一种选择，同时也给予各州允

许学校和地方教育机构逐年提高英语熟练程度获得信誉的弹性(Paige,2004)。

然而，随着充分年度进步的要求逐年提高，越来越多的学校将达不到标准，

从而会迫使越来越多的州在越来越大的程度上放宽标准，或者迫使联邦政府通过

修改CLB法来使标准更加切合实际，这可能是未来几年的一个重要发展趋势，

因为更加切合实际的较低标准也许更能产生积极的结果。

（四）融语言因素于改革、问责及评价为一体的政策整合

《英语习得法》要求州和学区对语言少数族裔学生的英语（听说读写）能力

实施年度测试，这种为ELLs英语能力提高提供信度和效度较为有保证的评价方

式，是联邦政府积极应对非主流体学生英语习得和发展做出的政策回应。然而，

任何对ELLs实施的评价都要基于对这些受教育体的研究之上，即联邦和州

ELLs鉴别标准的确立，要依据学生的英语能力，采取适合他们特殊语言需求的

学科教学以及科学合理的评价。另外，学生的语言发展状况和学业成绩是密不可

分的，他可能已经掌握了一定的学科知识，但由于英语熟练程度没有达到准确理

解考试的要求，其学科学业成绩可能会表现出暂时不佳的状况。只有当他们的英

语水平达到像母语一样的熟练程度时，他们与主流学生之间的学业鸿沟才有可能

弥合。

语言因素对ELLs的教学和评估所产生的影响，使得学校对他们实施的学业

评估和绩效责任制变得更加复杂。因此，政策决策者应该将这些有特殊教育需求

的、非主流体学生的学业成绩不佳的原因纳入政策修订的范围，并要关注小学

低年级ELLs充分年度进步评估的重新建构。通过网络收集有效的、清晰的信息，

采纳一线教师和教育专家的合理化建议，提供方便教师使用的具体教学范例，以

创新的方式整合现有的语言和文化资源。儿童的语言习得和提高远比政策文本的

撰写花费更多的时间和精力，联邦政府的英语习得政策应采用最有效、最可靠的

学业成绩评价作为问责制的组成部分，为州和地方提供激励(或不使用处罚)

的政策，州可以采用西班牙语而不是英语作为评价这些学生的手段，这样，各州

可以根据不同学生的学习能力提供一种更有效和可靠的考核方法。此外，联邦政

府还应该对《CLB法》第一款和第三款（《英语习得法》）责任条款进行重新整

合或调整，以确保各州根据自己的实际情况开发出第一款和第三款连贯一致的问

责制度，减少州和地方重复努力。联邦政策可以将第一款的教师专业发展资金，

用于培训教师掌握ELLs相关的教学基本知识、策略和技巧。

总之，《英语习得法》忽略了语言因素对ELLs的教学和评估所产生的影响，

不但折磨着学生，也使教师倍感痛苦。学生们因为成绩不理想导致失去信心，从

而对语言习得产生不利影响，教师又会因为为考试做准备，失去了更多的教学时

间。学校管理者花费大量时间实施标准化的测验管理，让授课教师往往很沮丧。

联邦政府能够从政策层面进行反思，体认教育处境不利的语言少数族裔学生所面

临的挑战，提供支持语言习得与提高的教学资源与经费资助，缓解引入测试带来

的负面后果，是使《英语习得法》执行的可靠性最大化，使问题和意想不到的后

果最小化的良好开端。

三、当代美国外语教育政策未来动向及战略重点

在全球化时代，个人外语能力以及在学习过程中所获得的对文化的理解能力

对提升公民个人乃至国家国际竞争力显得尤为重要。美国民众已经意识到这一

点。2007年的卡潘·盖洛普民意调查发现，85%的受访者认为学习英语之外的另

一门语言对美国学生来说非常重要或比较重要，70%的受访者认为第二语言教学

应该从小学开始，详见下表。

表1美国儿童学习英语以外的第二语言的重要程度调查结果

（＊小于0.5%）

表2英语以外的第二语言教育开始时间调查结果

＊小于0.5%。

美国要应对21世纪的经济安全挑战，必须有高水平的外语教育应对世界各

国文化的深层次沟通和理解。因此，美国必须加强外语教育，合理规划，在国家

安全的基础上积极参与全球竞争。

1、强化外语教育战略规划

在全球经济竞争和人口多样化的背景下，美国俄亥俄等数州已经意识到21

世纪成功的劳动力必须具备较强的外语和文化知识，因此必须促进和支持外语及

文化学习。这些州将商界、政界、教育届召集在一起召开语言峰会，厘清外语需

求，提出外语战略，最终制定出州层次上的语言路线图。语言路线图通过将国家、

联邦与州、地方层次的力量结合起来，形成国家－州商业合作模式，务实解决外

语需求问题。语言路线图（languageroadmap）就是峰会出台的一个措施。语

言路线图是数州基于当地外语需求，为培养２１世纪成功的劳动力，在美国语言

旗舰项目（thelanguageflagship）的资助下制定的外语及文化教育远景目标

及相关执行措施。路线图使外语教育政策成为州的公共政策；设立专门的外语教

育倡导和协调机构，负责实施语言路线图。

积极培养外语教师，并给有外语能力的人士颁发教师执业证书；提升公众外

语学习意识；实施较早的外语教育，普遍要求从小学甚至幼儿园开始外语教育。

路线图在国家战略的基础之上，第一次从地方需求的角度上对外语教育进行政策

上的引导，对美国外语教育的发展具有里程碑式的意义。

2、推动外语教育国际化

为补救美国因外国语言及文化教育不足而引发的国家安全危机，美国出台了

“国家安全教育计划”这一重要教育政策。该计划目的在于增强美国学生的文化

意识、独立自主性及跨文化交流能力等，通过培养外语人才维护美国国家安全，

进一步巩固美国在世界上的领导地位。创造一种多元文化的气氛，通过对另一种

文化的了解和比较，可以对自己的传统和文化有更深一层的认识，并获得开阔的

眼界，可以使学生充分体验多元文化的差异和乐趣。从现状来看，虽然留学海外

的美国学生人数逐年持续攀升，但与到美国留学的外国学生人数相比仍然偏少；

而对当前美国人才紧缺的科学、数学、工程技术等领域，却往往很少有人问津；

学生海外停留时间越来越短；各高校派出学生数目差别较大，研究型大学派出学

生较多且比例较高。针对海外留学人员不足这一情况，西蒙与其同僚波伦参议员

四处呼吁，最终在2005年11月促使亚伯拉罕·林肯海外留学奖助委员会向国会

及总统提出一份《全球竞争与国家的需要———百万人海外留学》报告。