论行政合法性与合理性的关系

论行政合法性与行政合理性的关系

摘要："依法治国"与"依法行政"已成为现如今我们国家举国上下之文明共识，依法行政是现

代法治国家里政府行使行政权力所普遍遵循的基本准则，也是实现依法治国的根本保证

在此笔者认为依法行政不仅要依“法”还要合“理”。“合理行政”应是当代依法行政原则的

必有之意。全方位强化并倡导对政府行政行为的"行政合理性与行政合法性"原则的双重监督

和法理性监控就显得万分必要且重要。

关键词：行政行为、合法性、合理性

正文：

一、行政行为的内涵？

在讨论行政合法性与行政合理性的关系前，我们首先要了解什么是行政行为。行政行为是行

政法律行为的简称，行政行为是指行政主体行使行政职权，作出的能够产生行政法律效果

的行为。它是行政主体所为的行为；是行使行政职权，进行行政管理的行为；是行政主体实

施的能够产生行政法律效果的行为。行政行为的内容，是指一个行政行为对相对方在权利、

义务上产生的具体影响，亦即对相对方的权利、义务作出某种具体处理和决定。行政行为的

内容具有复杂性和多样性，难以逐项列举说明。根据各类行政行为对相对方的权利、义务产

生的影响及其引起的法律效果的不同

行政行为与民事行为和其他国家机关的行为相比较，主要具有下述特征：

1、行政行为是行政主体行使国家行政权的行为。行政主体实施行政行为，只要是在行

政组织法或法律、法规的授权范围内，即可自行决定和直接实施，而无需与行政相对方协商

和征得相对方的同意。

2、所谓效力先定，是指行政行为一经作出后，就事先假定其符合法律规定，在没有被国家

有权机关宣布为违法无效之前，对行政机关本身和相对方以及其他国家机关都具有拘束力，

任何个人或团体都必须遵守和服从。

3、行政行为虽然必须依法而行，必须有法律根据。但是这并不意味着法律应该将行政行为

的每一个步骤、每一个细节都予以严密地规范，并不意味着行政机关只能机械地按照法律预

先设计的具体路线、途径、方式行事，而不能有任何的自行选择、裁量，不能有任何自己的

主动性参与其间。具有一定裁量性是行政行为的又一个特征，这是由它的权力因素的特点所

决定的。行政行为主要是针对未来，其许可、批准、禁止、免除通常都涉及行政相对方未来

的权利、义务，特别是行政机关制定行政法规、规章，发布行政规范性文件，就未来的事项

作出预见性规定，从而不能不具有更多的自由裁量因素。行政行为的自由裁量性与从属法律

性不是截然对立的，而是矛盾的对立统一。

4、行政行为是行政主体代表国家，以国家名义实施的行为，故其以国家强制力作为实施的

保障。行政行为的强制性与单方意志性是紧密联系的。

5、行政行为是执行法律的行为，从而必须从属于法律。

二、合理性原则与合法性的内涵

行政合法性原则和行政合理性原则共同构成行政法治原则。合法性原则主要解决行政合

法与非法问题，合理性原则解决行政是否适当的问题。

行政合理性原则（thePrincipleofReasonableness）指的是行政法律关系当事人的行为，

特别是行政机关的行为，不仅要合法而且要合理，也就是行政机关的自由裁量行为要做到合

情、合理、恰当和适度。因为要求法律对所有的行政行为都予以具体的详细的规定是不可能

的，也是不现实的。这样，行政机关就被赋予了一定的自由裁量权，使其视具体情况做出相

应的行为。但仅以行政合法性原则限制自由裁量权是不够的，必须以行政合理性原则限制。

一般认为，行政合理性要求：行政行为必须符合法律的目的；行政行为必须有合理的动机；

行政行为应考虑相关的因素，而不考虑无关的因素。行政行为的动因应符合行政目的。凡有

悖于法律目的的行为都是不合理的行为。行政行为应建立在正当考虑的基础上，要有正当的

动机。行政行为不得违背社会公平观念或法律精神，不得存在法律动机以外的目的或追求。

行政机关在实施行政活动时必须出于公心，平等地对待行政相对方。行政行为的内容应合乎

情理。即应符合事情的常规或规律。在此，笔者认为可以适当借鉴德国对行政合理性原则的

规范，德国行政法把行政合理性原则的基本内容归纳为三项具体原则1，即：

1.适当性原则（PrincipleofSuitability）。该原则要求行政主体在执行一项法律的时候，

只能够使用那些适合于实现该法目的的方法，而且必须根据客观标准，不是按照行政主体的

主观判断来决定某种措施的适当性

2.必要性原则（Principleofecessity）。必要性原则又称为最温和方式的原则（the

principleofmildestmeans）。这个原则要求，行政主体在若干个适合用于实现法律的目的的

方法中，只能够选择使用那些对个人和社会造成最小损害的措施2；

3.比例原则（PrincipleofProportionality）。比例原则即禁止越权的原则（prohibition

againstexcessiveness），又称狭义的合理性原则（thePrincipleofVerhǜltnismǜβigkeit）该

原则要求适当地平衡一种行政措施对个人造成的损害与对社会获得的利益之间的关系，也禁

止那些对个人的损害超过了对社会的利益的措施。日本司法界和学术界在评价1953年“蜂

巢城案”中对“合理性”所作的解释是：就是非法律规范的条理和道理，即按社会上一般人

的理解，所尊重的合乎事情性质的状态。3

行政合法性是指国家或其他公务组织的行政行为是否合法，它首先是政治学上的概念，

然而同时又包容法律意义上的合法。行政行为处于国家主权和公民之间，对公民而言它代表

“官方”，但在法律面前，行政主体又和公民一样，是法律的“臣民”。作为官方意志的体现，

行政行为的合法性最终来源于公民们的同意，但立法已经获得公民同意的条件下，行政行为

对法律的服从也就是对民意的服从，因此政治意义的合法性完全可以包容法律意义上的合法

性，但反过来不一定能成立。如果行政完全被法律所吸收，行政只是对法律的机械执行，那

么行政行为的合法性与合法律性就完全等同。如果法律不能吸收行政职能的时候，政治合法

性大于合法律性，行政合法性还必须考虑法律以外的其他因素，行政法学通常称为“合理性”，

从法学的立场来看，合理性仍然属于合法性的范畴，但不同于合法律性。它的具体要求包括

1．任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在。任何行政主体都不得自己设立行政权力，

也不得超越自己的职权范围行事。2．任何行政职权的行使都应依据法律、遵守法律，不得

与法律相抵触。不仅要遵守实体法规范，而且要遵守程序法规范。3．任何行政职权的授予

和委托及其运用都必须具有法律依据，符合法律宗旨。根据行政合法性原则的要求，任何违

法行政行为都必须予以追究，违法行政主体及其工作人员应承担相应的法律责任。

三、行政合法性与合理性的区别

合理性原则与合法性原则是行政法治原则的重要组成部分。合法性原则是指行政权的存在、

行使必须依据法律、符合法律，而不能与法律相抵触。它不仅要求行政机关进行行政活动时

应遵循宪法、法律，还要遵循行政法规、地方性法规、行政规章、自治条例和单行条例等。

合法不仅要求符合实体法，也要符合程序法。合理性原则是指行政活动内容要客观、适度、

符合理性。由于社会、政治和文化不停地发展，为了更好地行使行政权，在此基础上便产生

了自由裁量权。在自由裁量权的行使与扩大情况下，合理性原则便运用而生了。

二者并存于行政法之中,缺一不可。政府的行政行为必须既合法又合理，任何合法不合理

或合理不合法的行为均是不许可的；行政合法性原则是前提，行政合理性原则是补充；调整

范围有区别。行政合法性原则既适用羁束行政行为，又适用自由裁量行政行为，而行政合理

性原则仅适用自由裁量行为;行政合法性原则既适用行政管理，又适用行政诉讼，而行政合

理性原则不适用行政诉讼；法律后果不同。违反行政合法性原则构成行政违法，违反行政合

理性原则构成行政不当。行政违法和行政不当合称为行政瑕疵。行政瑕疵是行政法旨在防止

和排斥的行政行为。控制和纠正行政瑕疵是我国行政法的重要任务

最后，行政合法性原则和行政合理性原则是相辅相成，不可偏废的。合法性原则为前提，违

反任何一条均是不被许可的。只有在行政合法的存在和成立的条件下，行政合理性原则才会

被允许施行。行政合法性原则是多面手，行政合理性原则是单面手。合法性原则可用于羁束

政府行为，也可用于自由裁量。而合理性原则只能“生存”在合法的自由裁量权的“树荫”

下。行政合法性原则既适用于行政管理，又适用于行政诉讼。而行政合理性原则不适用于行

政诉讼。违反行政合法性原则构成行政违法，违反行政合理性原则构成行政不当。行政违法

和行政不当合称为行政瑕疵。总之，行政合法性原则与行政合理性原则的关系十分密切，两

者的基本目标是一致的，都是规范行政活动的基本准则。但是行政合法性原则是根本，是法

律确定的原则；合理性原则是延伸，是适用法律演化的原则。它们都是行政法公认的基本原

则。

1、参见（印）M.P.赛夫：《德国行政法-普通法的分析》，周伟译，台湾五云图书出版公司，

1991年2月第1版，第212-222页。

2、Wolff，Bachof：VerwaltungsrechtⅢ，202（4thed，1978）suggestthatoutofpublicresources

onlythatmuchbegrantedtoanindividualasisnecessary.

3、参见皮纯协、胡建淼主编：《中外行政诉讼词典》，东方出版社，1989年11月第1版，

第758-760页。