法律服务市场调研报告

法律服务市场调研报告

法律服务市场调研报告

改革开放以来，我国法律服务市场从生成、发育

到壮大，为满足我国民众的法律需求，推进依法治国

进程，建设法治国家起到了重大的推动作用。但是，

在我国法律服务市场发展的过程中也出现了一些严重

影响其发展的问题，可以说已经成为我国法治建设的

一个重大障碍。

一、法律服务市场概述

法律服务市场是指为社会提供法律服务的中介机

构和具有中介机构性质的法律服务部门以及具有提供

法律咨询服务资质的部门(含公民代理)进行法律服务

活动的场所。这里讲的中介机构和具有中介机构性质

的法律服务部门以及具有提供法律咨询服务资质的部

门是指律师事务所(含法律援助机构)、基层法律服务

所、法律咨询服务机构和有民事行为能力的公民。法

律服务市场监督管理是指法律赋予司法行政机关对法

律服务市场正常秩序行使监督和管理的全部活动。

随着国家法治化进程步伐的加快和政治体制改革

的逐步深入，作为承担法律服务职能的法律服务业面

临着前所未有的机遇和挑战。法律服务是投资软环境

的重要构成部分，属于法治环境的内容，投资者评价

法治环境的优劣，往往首先关注的是法律服务的状况，

我国要实现经济快速发展，就必须着眼于不断改善法

治环境，提高法律服务水平。因此，对当前法律服务

市场进行考察，并研究加以改善的相应对策，具有十

分重要的现实意义。

二、当前法律服务市场存在的问题分析

近年来，我国法律服务业取得了较快的发展，法

律服务主体在维护公民、法人合法权益、维护社会和

谐稳定等方面起到越来越重要作用，但考察我国目前

法律服务市场的运行，仍存在一些不足与问题，有待

进一步规范。

1、法律服务机构种类繁多

目前我国的法律服务机构主要有律师事务所；乡

镇、街道设立的法律服务所；公证机构；实际从事法

律服务的社会咨询机构；政府机关、社会团体设立的

各类法律服务中心等。这些机构在法律服务市场中各

显其能，的确为老百姓提供了便利，然而为了争夺案

源，为了获取更多的利益，有的法律服务机构不惜以

夸大宣传、大包大揽、恶意诋毁等不正当手段进行竞

争，造成了我国法律服务市场诸侯林立的混乱局面。

2、法律服务主体多元化

由于我国法律服务机构种类繁多，致使法律服务

主体也多元化，主要有律师、基层法律服务工作者、

公证人员、各种社会法律咨询机构人员等等。〔1〕

经过一段时间的调查发现：在法律服务市场中，

有很多不具有法律执业资格的公民为当事人代理案

件，他们凭借对法律知识的一知半解为当事人提供有

偿的法律服务，并收取不菲的费用，严重扰乱了正常

的法律服务市场秩序，使纠纷解决的社会成本大大增

加。这些人员主要为在工商局登记注册成立法律咨询

公司，以咨询公司的名义开展法律咨询活动，收取咨

询费、代书费，或者直接与当事人签订委托代理合同，

以公民身份从事代理活动，收取代理费，有的甚至不

在任何机关注册登记备案，直接以公民身份为当事人

进行代理活动，并私自收取代理费。

3、整体法律服务面过窄，法律服务专业化程度较

低，与市场经济不相适应

目前我国法律服务市场主要集中在解决纠纷领

域，而在纠纷的预防市场方面参与不够，我国的法律

服务市场还不能适应市场经济日益增长的法律服务要

求的需要。

就律师个人来说，出于“生存”需要，无论是刑

事案件，还是民事或其他类型的案件，不少律师几乎

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是有什么接什么，接什么做什么。往往可能昨天从事

刑事辩护，今天又办理破产清算，明天也许是劳动纠

纷代理，后天则可能是处理合同纠纷。总之，绝大多

数律师面对激烈的市场竞争，总想把自己塑造成所谓

的“复合型”律师，确切地说是“万金油”律师，哪

方面似乎都懂一点，但哪方面都不专不精。这种状况

作为初入门的律师可以理解，但对从业数年、甚至一

二十年或更长时间的律师来说如果仍然还是门门懂、

样样差的话，那就不行了。在知识竞争日趋激烈的今

天，如果律师不树立深钻一两门法律知识的观念，不

注重形成自己的专业优势，是很难适应形势发展要求

的。律师执业活动中适用不正当手段违法乱纪，知法

犯法，败坏职业风气的现象还比较严重。〔2〕就法律

业务来说，随着市场经济的发展，国内外交流越来越

频繁，法律服务的内容也不断增加，涉外、金融、海

商事、知识产权等方面的法律问题大量出现，这就需

要一批律师专门从事高端领域的法律服务以适应新形

势的发展需要。

4、法律服务机构规模偏小，法律服务人员文化程

度不高

我国法律服务机构的数量近年来虽然有了很大的

发展，但普遍存在着规模偏小的问题。绝大多数的法

律服务机构，包括大多数的律师事务所，仍然处在“小

作坊”的层次，人数少、规模小、管理简单不规范；

从人数来看，大多数机构平均仅为10多人执业。而律

师事务所的性质是双重的，它既是法律服务的经营者，

又是律师的管理者。〔3〕有人根据我国律师事务所的

执业律师人数，将其划分为三个不同的档次：小型所

为十人左右或以下，中型所为三五十人左右，大型所

为七八十人左右，如果按这一标准，我国律师事务所

大多数都是中、小型所，而其他法律服务机构的规模

更小。

经过对注册律师学历、教育背景等情况的调查，

我国法律服务人员的文化素质不高。学历大多为大学

本科学历，且一半以上为非法律专业本科，不仅如此，

他们知识结构相对单一，外语水平不高、金融知识掌

握不够，这在一定程度上限制了行业的发展。

三、存在问题的原因

1、立法缺陷为非律师的执业提供了“合法性”保

障

我国三大诉讼法均规定当事人的近亲属、亲友具

有诉讼代理或辩护资格，也就是说，法律允许非律师

从事诉讼代理及辩护业务，但同时没有相应的措施对

其进行有效监督，他们可以任意地向当事人收取服务

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费用。受利益驱动，非律师人员从事着大量的名为无

偿实为有偿的法律服务活动，而《律师法》第13条规

定明确规定：“没有取得律师执业证书的人，不得以

律师名义执业，除法律另有规定外，不得从事诉讼代

理或者辩护业务。”从这条可以看出，法律赋予有权

从事有偿的诉讼业务的只能是律师，其他人不得为牟

取经济利益从事诉讼代理和辩护业务，立法上的缺陷

显而易见。

2、司法行政机关的执法空白为非律师的发展提供

了空间

在实践中，许多从法官、检察官职位上离任的律

师，一离开原机关即开始从事诉讼业务，司法行政机

关对这一部分人的执业资格控制处于空白状态。《律

师法》第55条规定：“没有取得律师执业证书的人员

以律师名义从事法律服务的，由所在地的县级以上地

方人民政府司法行政部门责令停止非法执业，没收违

法所得，可以并处违法所得一倍以上五倍以下。”

从以上法律条文可以看出，只要当事人不以律师名义

进行代理，司法行政机关处罚就没有依据，自《律师

法》颁布以来，因非法执业受到处罚的人极少，由此

可以看出，一些相关法律服务市场监管部门难以严格

执法打击违法执业行为。

3、落后的诉讼观念恶化了律师的执业环境

受我国传统“人治”思想的影响，社会公众认为

“打官司就是打关系”，他们更愿意花钱请一个有关

系的律师，这间接促使有的律师进行违规操作。律师

在执业中的实际地位相对低下，相当一部分人员对律

师带有偏见，认为律师就是为罪犯开脱罪责，妨碍了

他们打击犯罪和保护受害人的利益。一些政府机构和

工作人员排斥乃至歧视律师的现象还广泛存在，对律

师的正当调查取证不予配合，甚至百般刁难。在行政

事务中，尽管还存在着对律师职能的广泛要求，但律

师仍然很少有机会涉足。

四、当前法律服务市场规范化管理对策

要进一步发展与规范我国法律服务市场，为经济

社会发展提供优质高效的法律服务，就应当从我国国

情和法律服务的属性出发，在借鉴国外有益经验的基

础上，立足当前，着眼长远，以科学发展观为指导，

积极稳妥地推进。为此，我们应该加强法律服务市场

的监督和管理,推进相关制度的改革，强化法律服务人

员为全社会提供法律服务的职能作用，主要从以下几

方面入手：

1、完善不同法律服务主体业务范围的法律规则体

系

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目前，我国对规范法律服务市场没有统一的立法，

许多实践中执行的相关规定散见于一系列法律法规和

部门规章，以及各部门颁布的内部文件中，规则数量

繁多，制定主体不同，效力也不同，难以避免规则之

间互相冲突的现象。例如，统一《律师法》与三大诉

讼法对公民个人从事诉讼代理活动时能否收取费用问

题。

要规范法律服务市场秩序，实现法律服务市场的

真正价值，完善相关立法是最基本的对策。如可以逐

步确立律师在刑事辩护、诉讼代理中的垄断地位，建

立律师垄断刑事辩护、代理业务的制度。律师可以从

事各级法院受理的民事、行政案件的代理，而法律工

作者只能代理在基层法院审理的民事、行政案件。同

时，要加大对法律服务人员的培训、执业资格认证和

监督管理，使其服务规范化。

2、进一步整顿法律服务市场，净化法律服务执业

环境

在加强法律服务队伍管理、整顿和规范法律服务

市场活动中，公、检、法、司法行政机关等部门要加

强合作，共同担负起法律服务队伍建设和法律服务市

场管理的重任，做到公正司法、公正执法，努力改善

社会法治环境，净化我们的法律服务市场。

(1)严格诉前验证制度。人民法院主审法官在开庭

前，要严格查验作为委托代理人的法律服务工作者和

律师所持的公函、当事人的授权委托书和经年检注册

的执业证，确认其身份并监督其在业务范围内依法履

行职务，杜绝无证、证件未经当年年检注册或“两证

一书”不全的代理人参加诉讼。发现有手续不全或手

续不符的诉讼代理人，主审法官应拒绝其参与诉讼活

动，并将情况及时向司法行政机关通报，法律服务人

员在代理诉讼过程中应主动配合，并相互监督。

(2)实行案件代理(辩护)业务登记、追踪调查制

度。人民法院、人民检察院、公安局执法监督部门应

对承办案件的代理人的有关情况作记录，司法行政机

关定期到各局院收集情况，并建立案件代理人台帐，

再根据台帐进行追踪调查。主要是抓“四查”：查代

理人是否具有有偿服务资格；查代理人员是否私自收

案收费；查代理人的办案质量是否符合标准；查代理

人是否有其他不法行为。通过调查，发现问题及时纠

正，区别情况作出处理。

(3)严格法律服务机构及人员的“准入制”。成立

律师事务所、法律服务所应符合严格的条件，司法机

关要加强审查与监督，禁止违规的法律咨询机构滥设，

对扰乱法律服务秩序的要清理整顿，加大惩处力度，

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净化法律服务市场。律师和基层法律服务工作者，都

要经过国家组织的资格考试，其中律师必须参加十分

严格的司法考试。但国家的资格考试仅仅是对考生法

律专业知识的考察，要提高法律服务人员的综合素质，

还要重视执业前的培训、考核和考察，坚持道德品质

有问题的人员不得进入法律服务队伍的原则。

(4)建立健全法律服务人员执业公示制度、服务质

量跟踪反馈制度、责任赔偿和不良执业登记制度，大

力推行挂牌服务和服务承诺，设立举报箱和举报电话，

接受社会监督。

(5)建立健全法律服务行业和从业人员信用等级

考评体系和信用信息披露制度。通过对法律服务机构

和执业人员的相关信用信息的及时披露，为社会各界

查询法律服务机构信用信息提供服务。

3、依法为法律服务人员缴纳社会保险，解决执业

者后顾之忧

法律服务机构应当依照国家和地方有关社会保障

的政策和规定，为律师和法律工作者办理社会保险，

使其能安心从事法律服务工作，要纠正当前一些地方

片面追求经济利益，在分配比例上过多的考虑个人利

益或将社保费交与个人，由个人决定是否缴纳社保费

的错误做法。为律师和法律工作者办理相关的社会保

险是当前利益与长远利益、个人利益与社会利益的有

机结合，意义重大，能切实解决律师和法律工作者的

后顾之忧，使其老有所养。同时司法行政部门应当狠

抓社会保障工作的落实，将保险纳入法律服务机构年

检注册的要件予以保障，对未办理保险的法律服务机

构，坚决不予注册，并且向社会公开，确保法律服务

队伍的整体稳定性，这是促进法律服务市场健康、有

序发展的重要保障手段。

4、提高法律服务机构的自身管理水平

律师和法律工作者的专业特点对管理者提出了更

高的要求，管理者既要熟悉法律，更要懂管理，做管

理的行家里手，要加强对律师和法律工作者的日常管

理，制定各项规章制度，如财务管理制度、案件登记

制度、定期培训制度，以制度管人，将制度落实到人。

律师事务所要注重提高专业化管理水平，要有具体的

规划和目标，注重所内的专业化分工，促进律师事务

所在一个或几个服务领域形成团队力量，用集体智慧

向社会提供专家型的、高水平的法律服务，并通过这

种法律服务进一步扩大社会影响，吸引、凝聚一批学

有专长的律师人才，从而进一步扩大律师事务所的规

模，为律师事务所的发展提供更加丰富的人才资源。

5、推进律师行业协会为主的管理机制，建立一定

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规模的律师事务所

对律师实行行政管理和行业管理是律师行业的性

质决定的，是必要的，并符合我国目前的现实国情。

律师体制改革后新的律师组织形式需要与之相适应的

管理体制，司法行政机构与律师协会对律师的共同管

理与监督，能直接掌握律师工作的规律，适时指导律

师工作。律师协会是行业管理的组织形式，由职业律

师组成，更贴近律师和律师事务所的实际。实现以律

师协会行业为主的管理，对于提高律师的社会地位，

尤其是对于维护律师免受不正当的干涉和侵害，依法

独立执业，显得更有意义。必须看到，法律服务行业

的规模化与专业化密不可分，愈来愈多的专业法律服

务必须由专业团队来运作，而只有规模化的律师事务

所才可能凝聚一批专业法律人才，承揽大型专业法律

事务，实现专业团队化。解决这一问题的惟一方法是

建立规模所，要组织建立30-50人执业的律师事务所，

培植和刺激律师事务所的“品牌意识”、“精品意识”，

在律师界形成拳头，能够集团作战，能够承揽各种诉

讼与非诉讼案件，能在社会主义建设和经济全球化的

浪潮中发挥更大的作用。

6、加强队伍的整体素质，提高法律服务水平

(1)加强思想教育引导。建立健全法律服务业的职

业道德、执业纪律教育制度，坚持自律与他律相结合，

治标与治本相结合的原则，综合运用教育、纪律、法

制等手段，引导法律服务人员把社会效益放在首位，

自觉抵御“利益至上”的不良倾向。加强对律师和法

律工作者的后续专业培训和诚信教育，律师和法律工

作者既是诚信制度的维护者,又是诚信制度的实践者，

因此，加强诚信宣传、诚信教育和监督是当务之急，

必须抓紧抓实。

(2)加强专业教育培训。通过分级培训，提高法律

服务人员的业务素质；建立法律服务单位之间、法律

服务单位与司法机关之间的联系交流制度，取长补短，

相互促进，实现共同提高。法律服务人员要注重自身

专业知识的学习和提高，把学习当成一种与办案同样

重要的日常工作，不断提高自身的专业化水平。律师

协会和管理部门还应经常性地举办有关培训班，为律

师“充电”提供条件。

(3)进一步拓展法律服务新领域。法律服务单位要

积极开拓非诉讼法律业务、涉外法律服务及其他高端

法律服务，法律服务人员面向基层农村社区，为社会

主义新农村建设提供优质便捷的法律服务。鼓励法律

服务业积极引进懂法律、懂经济、懂外语的复合型、

高层次人才，通过多渠道、多方式培养和集聚人才，

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为做大做强法律服务业奠定人才基础。

7、不断拓展律师参政的渠道

律师是国家重要的政治人才资源之一，他们从政

具有专业上的优势，出于自身具备的基本的法律意识，

一般都能够提出自己的政治主张和政策建议，律师更

多参与政治，可以通过职业体的力量推动我国“依

法治国”的进程，加快政治体制改革的步伐，促进法

治环境的进一步改善。我们应更多考虑从制度上保证

律师参政的广度和深度，各级党委政府都应当聘请律

师作为法律顾问，形成在决定重大问题前必须进行法

律咨询的制度。我们应该促使更多的执业律师运用自

身的专业知识服务于国家政治生活，由“经济人”向

“政治人”和“复合人”的转变，加快司法改革步伐，

推动整个社会政治、经济建设的发展。