我国职业卫生现状分析

我国职业卫生现状分析

目前，我国的职业危害的人数，职业病的发病人数与因职业病而

死亡的人数都居世界的前列。据有关部门统计，我国现有1600

万家企业存在着有毒有害的作业场所，不同程度危害的职工总数

有2亿人

我国职业病发病形势依然严峻。主要表现为：

第一，我国职业病危害因素分布广泛。从传统工业，到新兴

产业以及第三产业，都存在一定的职业病危害，接触职业病危害

因素人数以亿计，职业病防治工作涉及三十多个行业，法定职

业病名单达115种。接触职业危害人数、职业病患者累计数量、

死亡数量及新发病人数量，都居世界首位。

第二，我国职业病发病形势严峻。近十年职业病发病情况呈

现明显的凹形反弹倾向。发病人数从上世纪90年代初逐年下降，

1997年降至最低后又呈反弹趋势。其中主要是尘肺病检出率显

著回升。

第三，我国的职业危害主要以粉尘为主，职业病人以尘肺病

为主，占全部职业病的71%，中毒占20%，两者占全部职业病

的90%.尘肺病又以煤工尘肺、矽肺最为严重，尘肺病患者中有

半数以上为煤工尘肺。

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第四，职业病所造成的经济损失严重。根据有关部门的粗略

估算，每年我国因职业病、工伤事故产生的直接经济损失达1000

亿元，间接经济损失2000亿元。

第五，职业性疾患是影响劳动者健康、造成劳动者过早失去

劳动能力的主要因素，所波及的后果往往导致恶劣的社会影响。

急性职业中毒明显多发，恶性事件有增无减，社会影响大。

第六，对职业卫生机构与队伍现状调查表明，我国已经初

步形成职业卫生监督与技术服务网络，但依然存在队伍数量少，

质量不高；文化素质偏低，现场技术服务人员比例较低以及后备

力量不足等问题。

第七，对我国职业卫生投入调查表明，各级政府自1999年

起职业卫生投入呈逐年增加的趋势。但由于基数低，人均职业卫

生投入明显不足，与经济发展水平极不适应，造成职业卫生监督

与技术服务得不到保证。

存在的主要问题及原因

第一，防治检测不到位。近十年工作场所职业病危害因素

检测点数每年保持在70万个点次，但检测企业数呈逐年下降

趋势，下降了近40％，而工作场所职业病危害因素达标率则增

加到75％。检测企业数的减少与达标率的升高这一相互背离

的结果，反映随着职业卫生技术服务市场化，检测的数据不能真

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实地反映用人单位工作场所职业危害的实际情况。疾病信息监测

系统不健全。

第二，企业不重视。一些乡镇企业、个体经济企业生产力

低下，设备简陋，无任何防护设施；管理混乱，制度不全；人员

整体素质低，法制观念淡漠与愚昧无知等；个别企业无视劳动者

健康权益，职业病危害问题突出，劳动者特别是农民工的健康权

益得不到保护。特别是农民工从事的职业多为职业危害严重的职

业，其社会保障、职业防护等都难以得到保障，职业危害不可预

见因素明显增加，健康影响难以估计与控制。

第三，在我国对外开放、引进外资与先进技术的同时，一

些具有风险性的产品由向境内转移，从城市与工业区向农村

迅速转移，从经济发达地区向欠发达地区转移，从大中型企业向

中小型企业转移。职业病危害因素转移非常严重。

第四，职业病防治经费投入严重不足。

第五，职业卫生资源整体效率低，配置不平衡，职业卫生

技术服务水平不高。

第六，由于职业病防治法的宣传仍存在盲区，职业卫生标

准及其配套能力不能满足执法的要求，地方经济保护等导致职业

卫生执法力度不够强。

第七，职业卫生涉及多个部门，协同工作机制尚未充分建

立。在一个部门内部，也往往有职能交叉，职业卫生决策、协调、

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指挥不够充分，部门之间缺乏协同机制，职业病危害前期预防措

施得不到有效落实。

第八，传统的职业危害尚未得到完全控制，新的职业危害

不断产生，对劳动者的健康构成新的威胁。

第九，职业卫生标准尚未与国际接轨。

建国以来，我国职业卫生监管职能发生了三次重大变化。第

一阶段是，自新中国成立到l998年，职业卫生监管主要由劳动

部门负责；第二阶段是，1998年政府机构改革，将劳动部承担

的职业卫生监察职能，变由卫生部承担；第三阶段是，2003年

中央机构编制委员会办公室下发了《关于国家安全生产监督管理

局（国家煤矿安全监察局）主要职责内设机构与人员编制调整意

见的通知》，对职业卫生监督管理的职责进行了调整，将卫生部

承担的作业场所职业卫生监督检查职责划到国家安全生产监督

管理局，2005年又明确将此项职能划归国家安全监管总局。煤

矿这方面的职能划给了国家煤矿安全监察局。与此同时，由于一

直没有对法律法规进行整体规划，随着职能的多次划转，我国职

业卫生法律法规及标准体系出现了很多问题，直接影响了职业卫

生监管及职业病防治工作的有效开展，急需解决。同现实的职业

危害形势与实际工作需要相比，同国外工业化发达国家职业卫生

法规标准体系相比，我国现有的职业卫生法规标准仍存在诸多不

足，某些方面也亟需补充完善。

1.现状及存在问题

1.1职业卫生与职业安全法律法规标准体系分离

1998年政府机构改革以来，职业卫生与职业安全工作由不同

部门负责，职业卫生工作与职业安全的日常监管等工作逐渐分

离。2001年全国人民代表大会审议通过《中华人民共与国职业

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病防治法》与《中华人民共与国安全生产法》，对职业卫生与职

业安全分别进行了规范，负责职业卫生的卫生部门与负责职业安

全的安全生产监督管理部门也在各自职能范围内，分别对职业卫

生与职业安全进行了具体的规定。与此同时，职业卫生安全的标

准也开始出现分离。2003年对职业卫生监督管理的职责进行调

整，将作业场所职业卫生的监督检查划归安监部门负责，出现了

将职业卫生与职业安全统一管理的趋势，但职业卫生与职业安全

法律、法规仍处于分离状态，未能及时调整以适应政府部门职能

调整。

目前我国尚无一部真正意义上的职业安全卫生法律。《职业

安全卫生法》是《劳动法》的子法（分支法），属于劳动法法律

体系，目前我国虽已经制定、颁布了《职业病防治法》、《安全

生产法》等一系列法律、法规，但是从法律体系的归属来说，这

几个法律似乎都不能纳入劳动法法律体系，它们不能取代职业安

全卫生法。从国际上看，几乎所有国家的有关法律法规均将职业

卫生与职业安全连接在一起，把预防控制职业病、职业危害以及

职业伤害并列在同一法律法规文件中的同一条款内，旨在全面保

护工人的健康，这个总趋势恐怕是不会逆转的。

1.2现行法规标准体系涉及多个部门、职能交叉、执法主体交

错

一直以来，除各时期不同主管部门负责总体的职业卫生工作

外，矿山、铁路等行业的职业卫生工作则由行业主管部门具体负

责。故现行职业卫生法规标准体系包含了三部分：全国人大审议

通过的有关职业卫生的法律；国务院制定的行政法规；各有关职

业卫生管理部门制定的部门规章。基于上述原因与国务院一直没

有对职业卫生有关的部门规章等进行清理，现行有效的职业卫生

法规体系呈现出职能交叉、执法主体交错的局面，不仅影响到主

管部门的依法行政，也给企业遵守职业卫生法律法规带来不少的

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困惑。类似的，现行的职业卫生标准也涉及多个部门，并表现为

国家标准、部门标准与行业标准共存的特点。

1.3缺乏总体规划，时代特征强，尚不能形成一整套有效体系

2002年《职业病防治法》颁布前我国一直没有一部完全针对

职业卫生的法律，职业卫生职能的部门调整以及长期缺少职业卫

生基本法律使得职业卫生法规标准的制定缺乏总体规划，更多情

况下是根据当时的职业卫生形势需要制定相应的法规或者标准。

不同历史时期我国的职业卫生形势特点不同，出台的一系列的法

规呈现出显著的时代性，其中尤以通知、公告显著。

《职业病防治法》出台的时间晚于多数行政法规、部门规章，

出台后并没有完全根据相应条款制定相应的行政法规、部门规章

或对原有部门规章进行梳理，导致现行的职业卫生法规、标准体

系呈现出错综复杂的现状，虽初步形成了“宪法——法律——行

政法规——部门规章——标准”的框架，但没有做到很好衔接并

真正融合成一整套的体系，某些方面甚至出现混乱与抵触。随着

我国经济的高速发展，职业危害控制形势不断变化，法规标准固

有的滞后性、很多法规标准出台较早而一直没有修订、某些标准

配套的法规或标准的修订等原因，使得现行有效的法规标准中，

有一些已经不适用于当前的职业危害控制形势，给主管部门与企

业等的应用带来不少的问题。

2.解决措施：

2.1总体规划，统一职业安全与卫生立法，完善法律、法规、

标准体系

在职业卫生法规标准体系建设方面，工业化发达国家多是在

构建一个基本雏形后予以统一规划，并根据职业危害形势与职业

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卫生发展工作的需要不断进行补充与修订。例如美国、日本、德

国等的职业卫生有关的法规，在颁布后多周期性地进行调整或修

订，以使之适应职业卫生工作的形势，从而真正发挥作用。因此

确立合理可行的职业卫生法规标准体系制修订管理制度是很有

必要的，通过周期性的梳理、修订与更新，可以使相关法规标准

体系在不断完善的基础上，最终形成一整套能不断发展完善的、

成熟的职业卫生法规标准体系。

2.2对现行法律法规标准体系进行梳理

我国职业卫生职能几经调整后，执法主体的交错在各主管部

门颁布的部门规章里表现尤为突出，亟需解决。对此可以在梳理

现行法规的基础上，对其中存在冲突或者需要清理的部分提请有

关部门修改或者废止，并尽快建立一体化的职业安全卫生法律法

规体系。

2.3积极借鉴国外成熟经验

我国的职业卫生工作仍处于探讨与摸索阶段，而很多工业化

发达国家的职业卫生工作已经相对成熟。因此，在以上措施的基

础上，应针对我国现行职业卫生法规标准体系存在的主要问题，

结合对国内职业危害形势的充分调研，学习工业化发达国家如美

国、日本等在职业卫生法规标准体系建设方面的成功经验，为制

订、修订有关法规标准提供依据，进而构建符合我国国情的“宪

法——法律——行政法规——规章——标准”职业卫生法规标

准体系。

1.职业安全与卫生公约与乐华陶瓷职业卫生事件的关系

目前，我国的职业危害的人数，职业病的发病人数与因职业

病而死亡的人数都居世界的前列。据有关部门统计，我国现有

1600万家企业存在着有毒有害的作业场所，不同程度危害的职

工总数有2亿人，虽然程度不同，但是都有某种职业危害。其

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中粉尘污染是主要的职业病危害。佛山市乐华陶瓷洁具的200

多名工人正在经历着同样的噩梦。从今年的10月份开始，这些

人陆续被查出患有尘肺病或疑似尘肺病。在这个体中，年龄

最大的已逾50岁，年龄最小的20岁出头。目前，已有10多

人被确诊为尘肺病。乐华陶瓷的这起职业安全事件引发社会关

注，特别是陶瓷行业如何保障触尘工人的职业健康，引发各界

反思。

某包装印务公司一职工与公司发生劳资纠纷，而工人从律

师、同行等相关渠道获知自己从事的胶印工作是会得职业病的作

业，于是为维护自身权益向卫生监督部门投诉公司存在职业病危

害作业，在生产中使用一些对人体健康有影响的有毒有害化学

品，而公司从来没有组织其进行职业性健康体检，要求卫生部门

主持公道对企业进行调查处理。卫生监督部门在调查核实过程中

也发现该公司存在职业病危害作业，公司也确实未组织职工进行

职业性健康体检。另外一起是某汽车饰件公司未安排喷漆车间工

人参加上岗前职业性健康体检就从事职业病危害工作，性质基本

相同。

虽然此两起事件，通过卫生监督部门的介入，企业均安排了

职工体检，但对企业正常生产与内部人文环境造成了一定负面影

响，这种损失是无法估量的。企业组织职工参加职业性健康体检，

既是一项法定义务，也是企业关心职工福利，增进企业凝聚力的

有力举措，同时也是减少企业与员工之间矛盾与化解劳资纠纷的

良方。根据《中华人民共与国职业病防治法》第三十二条第二款

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规定，用人单位不得安排未经上岗前职业健康检查的劳动者从事

接触职业病危害作业，如违反此条款，卫生部门就可对企业处以

五万元以上三十万元以下，情节严重的可关闭该职业病危害

企业。如果上述两家企业能够对存在职业病危害因素岗位的职工

在进厂时就及早安排上岗前职业性健康体检，就能将职业禁忌症

或已患有职业病的工人筛选出来，避免给自己增加不必要的麻

烦。其他国家对职业安全与卫生公约的执行情况

日本、韩国两国对于职业安全卫生十分重视，充分发挥政府、

社团与社会中介组织及企业的作用，形成了各具特的国家安全

管理体制与企业运行机制。日本60年代就出台了《劳动安全卫

生法》，韩国也出台了《产业安全保健法》。依据这些法律，两

国结合各自的国情，又分别制定了上百个规章。这些规章内容非

常具体，涉及面很广，操作性很强。对完善职业安全卫生工作起

了很大的作用，近几年来，两国的职业安全卫生事件不断减少。

总的来看，两个国家在职业安全卫生方面的实践中具有以下几点

特点：1在产业安全方面的法律法规比较健全；2重视发挥社

会中介组织的作用；3企业安全管理责任与管理机构法定化；4

企业安全卫生管理规范化；5重视职工的安全培训。

《国际劳工组织职业安全与卫生公约》要求各缔约国就职

业安全、职业卫生与工作环境采取一贯的国家政策，旨在实

际可能的范围内，通过最大限度地减少工作环境中固有的事

故原因，防止事故与身体伤害。155号《公约》适用于所有

经济活动领域以及各种经济活动中的劳动者。其主要内容是：

要求成员国制定、实施与定期审查有关职业安全卫生及工作

环境的一项连贯的国家政策；要求制定实施国家战略计划，

防止在工作中出现导致或发生有害安全健康的事故，并尽可

能将工作环境中的危害因素降低到最小程度；建立分析职业

安全与卫生形势与问题的制度；建立职业安全与卫生监察与

实施制度；在条件具备时，应建立有政府、工人组织与雇主

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组织参加的全国职业安全卫生三方协调机构。该公约还包括

一些概括性的规定，如将职业安全卫生及工作环境问题列入

各级教育与培训内容等。

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