关于建议司法部对我国基层法律服务所转型及出台司法解释引发社会恐慌的建议

关于建议司法部对我国基层法律服务所转型及出

台司法解释引发社会恐慌的建议

【内容提要】：基层法律服务所是在县（区）一级司法行政部

门领导下，应聘担任基层法律顾问，代理参加民事、经济、行政诉

讼活动，解答法律咨询，代写法律事务文书等的基层法律服务组织。

经过三十余年的发展，基层法律服务所已成为我国法律服务领域仅

次于律师的的一支法律服务队伍。因其收费低廉，扎根基层与众

结合密切等特点，这一服务主体逐渐被中低收入体所接受，近年

来关于基层法律服务所改革的呼声很高，各种讨论也很多，就在司

法部正逐步限制和取法律服务所时，中央立法准许法律工作者的合

法执业地位后，司法部的限制取消行为显然不可能了。但最高人民

法院2015年2月4日生效的《适用民事诉讼法解释》第88条第2

款将法律工作者限制在乡镇导致引发社会恐慌，并产生访事件，

本人主要从基层法律服务所改革转型做一些可行性的建议：

一、基层法律服务所起源与发展

我国基层法律服务所最早于1980年底出现在广东、福建、辽宁

等地，主要是面向广大农民众，开展调整生产经营性纠纷，代书、

解答法律咨询等简单的法律服务工作。1984年8月，司法部召开全

国司法行政工作会议，印发了辽宁海城的经验材料，充分肯定了这

一新生事物。同年11月，司法部在广东省召开现场会，介绍了他们

建立乡镇法律服务机构的经验，要求各地在试点的基础上加以推广。

从此，基层法律服务机构在全国范围内逐步发展起来。1985年3月，

全国司法厅（局）长会议根据“四个服务”的指导思想，再次要求

各地根据实际情况，积极创造条件，在乡镇设立法律服务机构。同

年7月，中央书记处（第221号）会议纪要充分肯定了司法部“四

个服务”的业务指导思想，为基层法律服务工作指明了方向。

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1986年1月，司法部专门发出通知，要求全国各地积极创造条

件，继续抓紧建立基层法律服务所，同时对已经建立的基层法律服

务所要加强管理指导，完善工作制度，提高服务质量，并提出在城

市街道和厂矿企业也要积极探索出加强基层法律服务的路子。同年

8月，司法部又召开会议进一步提出了既要积极又要实事求是、稳

步发展基层法律服务所的指导思想。

1987年5月，司法部在北京召开全国乡镇法律服务工作会议，

全面总结了创建法律服务所的成绩和经验，提出了“巩固、提高、

完善、发展”的方针任务，讨论、修改了《关于乡镇法律服务所的

暂行规定》，并于5月30日颁发各地执行。《暂行规定》对乡镇法

律服务所的宗旨、业务范围、人员组成、领导体制及工作制度等都

作了规定，标志着基层法律服务工作进入了规范化管理阶段。

同年8月，司法部制发了统一的《乡镇法律工作者证》，由县

（市、区）司法局发给经审查合格的基层法律服务工作者。1988年

2月，国务院物价局下发的《关于印发第二批〈国务院有关部门行

政事业性收费管理目录〉的通知》中，将基层法律服务所业务收费

列为准予收费的项目。1989年，司法部又相继发出了《关于进一步

加强乡镇法律服务所组织建设的若干意见》、《乡镇法律工作者守

则》、《乡镇法律服务业务工作细则》等一系列规范性文件。1992

年，司法部召开全国乡镇法律服务所整顿总结暨经验交流会议，提

出了广泛开展等级所评定和倡优达标活动，把基层法律服务所建设

重点转到了上等级、上水平、上质量、上效益的新阶段。

同志南巡讲话之后，为适应建立社会主义市场经济体制

的要求，司法部专门研究制发了《关于深化基层法律服务工作改革

的意见》，明确提出了改革的指导思想、目的要求、具体内容和方

法措施，使基层法律服务所在体制、机制等各个方面都发生了深刻

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变化，向着健全完善方面不断发展。随后，基层法律服务所在全国

进入稳步迅速发展新时期，直到1999年发展为颠峰状态。

进入2000年以后，国务院在清理整顿经济鉴证类中介机构的通

知中，将基层法律服务机构明确列为“经济鉴证类中介机构”，要

求进行“脱钩改制”；司法部下发司发通（2000）134号《基层法

律服务机构脱钩改制实施意见》要求法律服务所参照《合伙律师事

务所管理办法》脱钩改制为个人合伙所，行脱钩的法律服务所，不

再属于行政挂靠机构或事业单位，其执业组织形式应当改制为合伙

制的法律服务所，实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展

的自律性运行机制。各地深入贯彻《基层法律服务所管理办法》和

《基层法律工作者管理办法》两个规章，在全面开展基层法律服务

所调整整顿工作的基础上，对现有的基层法律服务所设置、布局和

管理体制进行调整整顿，并逐一进行检查清理。自该年度始，全国

基层法律服务所数目、从业人数均有所减少，业务量处于不稳定状

态，有的有所上升，有的则开始下降。

2002年8月，司法部在《关于加强大中城市社区法律服务工作

的意见》中明确提出基层法律服务所要面向基层、面向社区、面向

众，坚持服务的公益性、便民性。

随后，张福森部长在上海举行的加强大中城市社区法律服务工

作座谈会上表示：不能让基层法律服务演变成为“二律师”，街道

法律服务所要从诉讼领域逐步调整出来，必须对法律服务的资质进

行更为科学统一的管理，否则不同的资质从事相同领域的法律服务，

不仅会造成法律服务秩序的混乱，而且还会影响司法的权威。

2003年7月，司法部基层工作指导司副司长杜茂在全国司法厅

（局）长会议上的讲话中，将基层法律服务所进一步定位为“公益

性社区法律服务组织”，主张将基层法律服务所一部分转变为律师

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事务所，一部分过渡为我国未来法律援助体系的一部分，通过政策

调节逐步减少并消亡现有基层法律服务所。这是迄今为止官方正式

会议对基层法律服务所所做的最新定位，也是与司法部近几年不断

出台的方针、政策相吻合的。

直到2014年全国人民代表大会在民事诉讼法及行政诉讼法中

规定法律工作者和律师享有同等的诉讼地位。

二、基层法律服务所存在问题和改革的原因

回顾30余年的发展历程，我国基层法律服务工作的产生的确与

当时律师、公证力量不足有关，但其发展和壮大有着更加深刻的历

史背景。第一，在法律服务方面，它适应了农村商品生产和市场经

济发展迫切需要，与律师服务形成了拾遗补缺的格局；第二，在法

律援助及法律服务方面，它贴近众、服务便捷、收费低廉、便于

广大贫困、弱势体获取法律救助及法律服务，是我国尚不发达的

法律援助制度和法律服务市场的重要补充；

有评论说，我国基层法律服务所二十年来取得了一定的发展成

就，特别是在满足基层众法律服务需求方面、在协助基层政府和

村（居）民自治组织推进依法行政和依法治理方面发挥了积极作用，

已经成为具有中国特的社会主义法律服务体系的重要组成部分。

但是，另一方面，我们也应看到，由于国家对基层法律服务工作的

性质和功能定位长期以来没有统一的认识，实践中存在的问题确实

比较多，已经严重影响了基层法律服务所的正确健康发展。

20世纪90年代初期，中共中央、国务院《关于加强社会治安

综合治理的决定》等有关文件将基层法律服务所作为“政法基层组

织”之一；2000年3月，司法部《基层法律服务所管理办法》规定，

“基层法律服务所按照事业法人体制进行管理和运作”；前述我们

知道，国务院在清理整顿经济鉴证类中介机构的通知中将基层法律

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服务机构明确列为“经济鉴证类中介机构”，要求进行脱钩改制；

2002年，司法部在《关于加强大中城市社区法律服务工作的意见》

中，则要求基层法律服务所面向基层、面向社区、面向众，坚持

服务的公益性、便民性；在2003年7月全国司法厅（局）长会议上

的讲话中，基层司又进一步主张将其主体逐步转变为“公益性社区

法律服务组织”。

由于政策的不稳定导致基层法律服务工作缺乏应有的稳定性。

我们知道，基层法律服务所最早是在沿海地区出现，由司法部在全

国加以推广，因此前期没有任何立法上的依据，也没有任何成功经

验可以借鉴，完全是在实践中摸索，其管理方式是靠行政命令不断

向全国发通知、指示或精神，发现问题就解决问题。由于没有现成

的模式，基层法律服务所的工作总是根据部里政策或国务院命令不

断地变。基层法律服务所由最初与乡镇政府司法所“政事合一”、

“合署办公”经费国家承担，到按照“国办发［２０００］５１号”

和“清办函［２０００］９号”文件精神完成改制后，“不再属于

行政挂靠机构或事业单位，实行自主执业、自收自支、自我管理、

自我发展的自律性运行机制，成为符合法律中介服务行业规则的合

伙制执业组织形式”，再到张福森部长在全国司法厅（局）长座谈

会上，要求基层法律服务立足社区，从满足城市低收入阶层和弱势

体的法律需求等特殊作用出发，将大中城市基层法律服务工作职

能定位在“以街道社区为依托，面向基层、面向社区、面向众，

提供公益性、非营利性法律服务”上，使得基层法律服务定位在短

时间内出现政策的反复性（即：既已脱钩推向市场自收自支何来公

益性、非营利性法律服务）和不连续性（改制时鼓励和要求辞职脱

钩，同时又限制发展），以及定位本身（以街道社区为依托，面向

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基层、面向社区、面向众，提供公益性、非营利性法律服务）带

来的难以把握性和操作性。

历史常常有惊人相似的一幕，明眼人可以看出，这和我国律师

事务所当初的改制思路、改革背景和改革方向何其相似！司法部应

当逐步探索、完善适宜合伙制法律服务所发展的内部管理和运行机

制，为改制以后的基层法律服务所向基层律师事务所过渡提供组织

保障，或将推向市场的法律服务所及时制定与时俱进的政策法规。

但司法部严重不作为，至今仍沿用1991年出台的《乡镇法律服务业

务工作细则》和2000年出台的《基层法律服务所管理办法》严重脱

离社会形势的发展需要，限制了我国法治进程。

好在全国人大在立法修改《行政诉讼法》《民事诉讼法》时将

法律工作者与律师赋予了同等法律服务代理权的地位。很好的解决

了基层法律服务工作者由于缺乏明确的法律主体资格，在查案阅卷、

调查取证、代理诉讼等方面受到的限制，不利于维护当事人的合法

权益的难题。同时，也解除了法律服务长期受制于行政管理，不能

按照市场规律运行，造成我国基层法律服务市场长期弱化、徘徊不

前的根本难题。

事实上，目前基层法律服务组织为满足贫困、弱势体维权需

要而做的工作，律师是无法做到的。就基层司法行政工作而言，随

着农村法制建设任务日益艰巨，基层司法所的任务日益繁重，在人

员、编制、经费等问题难以在短时间内得到根本解决的情况下，基

层法律服务所确实起到了维系和支撑作用。“在当前及今后一段时

间内，农村基层法律服务工作的长期存在和发展有着深厚的社会条

件、众基础和体制需求。”

2002年3月20日，司法部段正坤副部长带领有关人员，就如

何更好地发挥律师、基层法律服务队伍的职能作用，进一步理顺两

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者的关系等问题到河北省进行调研。他在听取了各方面的意见后提

出：基层法律服务工作是随着社会主义市场经济的建立而发展起来

的，并且随着社会主义民主和法制的完善而不断发展壮大，弥补了

律师力量的不足，功不可没，其存在有着历史的必然性。目前律师

队伍已经发展到10万人，虽然在某些地区出现了饱和，但从总体上

还不能完全适应社会对法律服务的需求，因此，律师、基层法律服

务两支队伍都要加强和发展。

基层法律服务工作者通过担任法律顾问，为基层党委政府的依

法决策、依法行政和企业的依法经营、依法管理提供了法律保障，

在开展法制培训，帮助企业健全生产、经营、管理制度，加强合同

管理等事务方面也发挥了重要作用。他们通过代理诉讼和非诉讼经

济、民事、行政等案件，为广大众提供了及时、有效的法律帮助，

维护了公民和法人的合法权益，预防和化解了大量的民事、经济纠

纷，保障促进了社会的稳定和经济的发展；通过代书、解答法律咨

询和提供法律援助，向广大众宣传和普及了法律知识，提高了广

大公民的法律意识，为维护社会稳定、推进基层依法治理打下了良

好的基础。

吉林省司法厅李文才等在研究吉林省基层法律服务所状况时

说：“从目前我省农村法律服务队伍状况看，不适应农村法律服务

需求。多数县、市只有一两个律师事务所，七、八个律师，有的县

还没有律师事务所。进入律师队伍的门槛高，律师队伍短期内很难

有大的发展，而且律师都集中在大中城市和县城，离农民远，服务

费用高，农民用不上。即使将来律师队伍有较大发展，律师法律服

务也不能包容社会所需的法律服务的方方面面。”

（1）适应法院案件多、任务重的需要。随着法律调整社会关系

的日益广泛，标的额小、事实清楚的诉讼案件越来越多，单纯靠增

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加现有律师人数，并不能从根本上解决问题。况且目前大中城市律

师并不少，只是县城以下特别是广大农村律师不多，因此，解决任

务和力量矛盾的出路主要是在现有基层法律服务工作者的基础上，

建立专门的基层法律队伍，规范管理。在此情况下，根据案件具体

需要来选择适当层次的法律服务人员，有利于节约整个社会成本，

如果不加区分一律“杀鸡用牛刀”，必然是一种社会资源的浪费，

同时也会大大增加社会成本。

（2）有利于减轻当事人的不必要负担。基层法律工作者和律师

收费是不一样的，对于很多简单的案件，基层法律工作者足以办得

很好，就没有必要去请律师了，这对当事人来说节约了大量的不必

要的开支。目前，我国基层特别是农村还很贫困，在市场经济快节

奏的情况下，对诉讼成本的要求同对司法公正的要求一样，都是诉

讼追求的目标和价值。现在当事人最害怕的除了不公正，就是害怕

打官司费用太高[74]。律师收费高，所做的事情和结果都是一样的，

既然花较少的钱就可以办到的事情，为什么一定要当事人花更多的

钱呢？

三、司法部及意见应当与中央保持高度一致，听

从党的教导和指挥，出台的《关于适用

〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第88条第2款应予以撤销。

最高院的司法解释的此条规定及司法部现行的相关部令，与十

八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问

题的决定》中所决定的建设完备的法律服务体系。推进覆盖城乡居

民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。完善法律援

助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民众在遇到

法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。发展律师、

公证等法律服务业，统筹城乡、区域法律服务资源，„加强法律服

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务队伍建设„发展公证员、基层法律服务工作者、人民调解员队伍。

推动法律服务志愿者队伍建设。建立激励法律服务人才跨区域流动

机制，逐步解决基层和欠发达地区法律服务资源不足和高端人才匮

乏问题的要求格格不入，司法部及意见未能与中央保

持高度一致，听从党的教导和指挥将中央精神贯彻落实，反而以司

法解释的形式予以限制法律工作者的发展。

1、“问题条款”施行当天法律服务市场秩序发生混乱

司法解释2014年12月18日通过，2015年2月4日施行间隔

一个半月。《民事诉讼法》规定适用简易程序审理案件期限是3个

月，其他程序期限更长。法律工作者2014年12月18日前接受的本

辖区外诉讼案件正在履约中，问题条款的施行正在履约的代理合同

被迫终止；正在开庭的被迫休庭；当事人被迫重新委托代理人。全

国法律工作者从业人数上近十万，承担着法律服务市场60％以上的

民商案件诉讼代理份额，服务范围三十多个省直辖市混乱局面可想

而知。最高法武断规定“问题条款”的施行期限，没有考虑与其他

相关法律规定期限衔接；没有考虑“问题条款”通过前法律工作者

依法接受的辖区外诉讼案件行为合法依法应受保护状况，因为我国

的法律、法规、司法解释均无溯及力，总之最高法没有做“问题条

款”施行的安全评估。最让人不能接受的是“问题条款”给信任委

托法律工作者的当事人造成无法追偿的损害。

2、“问题条款”违宪违法不合规

《宪法》第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家工作

人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民

的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”《立法法》

第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保

障人民通过多种途径参与立法活动。”《立法法》第六条规定：“立

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法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利

义务，国家机关的权利与责任。”

《民事诉讼法》第五十八条第二款规定：“下列人员可以被委

托为诉讼代理人（一）律师、基层法律服务工作者”；该法条第一

次在法律层面上确定了基层法律工作者的诉讼代理人的地位，明确

规定基层法律服务工作者可以被委托为诉讼代理人代理案件。《民

事诉讼法》是全国人大通过的基本法律，根据《宪法》第六十七条

第四项及《立法法》第四十二条规定，法律的解释权属于全国人民

代表大会常务委员会。据此，除全国人大常委会外，任何组织和个

人无权解释法律，无权限制法律服务工作者代理案件受地域的限制。

“司法解释”是最高法根据法律赋予的职权，但是“司法解释”不

应变成司法限制。“问题条款”与《基层法律服务所管理办法》(司

法部令第５９号）和《基层法律服务工作者管理办法》(司法部令第

60号)两部门规章内容同样严重相悖，最高法无形中行使了司法部

做为司法行政机关管理全国法律工作者执业的权利，“问题条款”

的正式颁布实施同样将司法部陷入非常尴尬的境地。

对照《宪法》、《立法法》、《民事诉讼法》和法律服务两个

管理办法的规定，最高法的立法活动，从未邀请过法律工作者参加，

邀请的是法律工作者的竞争对手——律师。最高法在立法时不仅没

有密切联系还脱离了在全国法律服务市场上承担着60％民商事案

件代理的近十万法律工作者服务大军，排斥这支大军的意见和建议，

立法行为违宪违法。最高法冒如此大的风险背后定有隐情，有隐情

必存腐败，在此我呼吁全国人大、中纪委介入，目的是净化司法源

头环境。

3、“问题条款”画地为牢，剥夺寻求服务选择权

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司法解释第八十八条规定律师应向法院提交的证件和材料明显

和法律工作者不同等，区别是给法律工作者画地为牢，地域上律师

不受任何限制。“问题条款”科学含量缺失、落后：

首先，“问题条款”对辖区的规定是省、市、区没有明确；其

次，六七十年代的一种公文形式介绍信出现在“问题条款”中，证

明最高法太不接地气，现实中更贴切的公文形式“出庭函”早已取

代介绍信；再次，忽略了法律工作者与律师是同样的工作性质，均

是社会自由从业者，均是市场主体。“问题条款”不仅限制法律工

作者的服务范围，还剥夺当事人寻求法律服务的地域选择权。

4、广泛的案源是法律工作者生存保证

法律工作者的咨询、调解业务大多是免费的，诉讼业务是唯一

收入。在养家糊口、纳税缴费的现实国情下，“问题条款”对经济

实力不足，原本就案源少的法律工作者，无疑是毁灭性打击。对照

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大

问题的决定》中所决定的建设完备的法律服务体系。推进覆盖城乡

居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。完善法律

援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民众在遇

到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。发展律师、

公证等法律服务业，统筹城乡、区域法律服务资源，„加强法律服

务队伍建设„发展公证员、基层法律服务工作者、人民调解员队伍。

推动法律服务志愿者队伍建设。建立激励法律服务人才跨区域流动

机制，逐步解决基层和欠发达地区法律服务资源不足和高端人才匮

乏问题，“问题条款”格格不入。

5、平等竞争社会大众受益是深化改革所求

我国三十多年的改革开放过程就是取消限制、打破垄断、引入

竞争，不断激活生产力元素的过程。依法治国的新十六字方针：科

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学立法，严格执法，公正司法，全民守法是指导深化改革的标杆以

深入人心。在这样的大背景中“问题条款”在最高法出炉，使人震

惊！如果“问题条款”长期存在，原本活跃的市场气象变消停，这

种状态不是深化改革所追求的，更不是人民众所需要的。

现今，规范基层法律工作，着力服务基层百姓，在依法治国的

大环境下彰显出基层法律工作更大的作用。根据《中华人民共和国

民事诉讼法》第五十八条和《中华人民共和国行政诉讼法》第三十

二条规定，均已将基层法律工作者列为与律师具有平等代理权地位

的专业代理人，足见全国人大对基层法律工作的重视和全国人民对

基层法律工作者的认可。2014年10月28日中共中央《关于全面推

进依法治国若干重大问题的决定》的发布对规范和发展基层法律服

务工作是党心民心所向，牵动着近十万名基层法律服务工作者的心，

紧系着基层法律工作者和中国基层百姓盼望依法治国的前途和命

运。

一个法治国家的建设，除了有很好的顶层设计外，少不了基层

百姓的积极参与，而基层法律工作贴近百姓，又是法治建设的重要

根基，缺少这个根基，法治国家建设是不可想象的。目前，全国基

层法律工作的管理和规范仅有司法部《基层法律服务所管理办法》、

《基层法律服务服务工作者管理办法》两个部门规章，而如此重要

并关系到法治国家建设成败的大业，岂止两个规章能够规范？本身

司法部两个部颁规章已与时代脱节，已经不能较好的规范基层法律

服务行业，现有陈旧的限制区域代理的管理观念已经阻碍了行业健

康的发展。与《民诉法》、《行政诉讼法》，特别是《关于全面推

进依法治国若干重大问题的决定》发展基层法律服务工作者的决定

完全冲突，过时的《乡镇法律服务业务工作细则》《司法部司[2002]12

号批复》不是发展基层法律服务工作者，而是严重阻碍了基层法律

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服务工作者的发展。既然全国人大将基层法律服务工作者列为两大

诉讼法与律师平等执业的专业代理人，就充分说明基层法律服务机

构与律师事务所一样是完整的市场经济主体，其行业管理必定应当

有法律、法规加以规范。一些省、直辖市人大相继制订了基层法律

服务的地方法规，比如《重庆市基层法律服务条例》在小范围内的

规范管理该行业，确实有利于行业的健康发展，也起到了推进依法

治市的作用。

自2014年10月28日中共中央《关于全面推进依法治国若干重

大问题的决定》后，全国基层法律服务工作制度建设就摆在了全党、

全国人民的议事日程，最基层百姓需要贴近基层的法律服务；作为

《律师法》出台后的律师服务业，虽发展势头较快，而最基层缺少

法律服务的现象更加明显，律师们恋战大城市、高收费、喜高端大

标的案源，不能为山区乡镇、街道村居和城市低收入体提供贴近

的基层法律服务，致使大多数基层百姓无法享受廉价法律服务代来

的公平正义，由此，基层百姓对党和国家以及司法的公正性常常产

生怀疑。为了使每一个公民在建设法律国家的进程中，都能均等的

享受便捷低廉的基层法律服务，及时更好的化解基层矛盾，尽可能

把矛盾处理在萌芽状态，在国家层面应当有个“基层法律服务的法

规”对此进行规范，为此，全国近十万名基层法律工作者和全国基

层百姓，请求依照《立法法》的相关规定和程序，及时制定《中华

人民共和国基层法律服务条例》或者《中华人民共和国基层法律服

务法》，平等参与法律服务市场的竞争，打破有可能出现的律师一

家独大的垄断竞争局面，进一步规范全国基层法律服务工作，使基

层百姓充分享受依法治国带来的均等法律服务市场改革的红利。

四、违背市场经济发展需求的客观规律，是历史的倒退。

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当时的乡镇法律服务所是和司法所两所合一，是具有事业性质的法

人单位，在提供法律服务的同时还承担着司法行政辅助工作，这是在当

时特殊计划经济历史背景下所作出的规定。而当今是21世纪，市场经济

作为国家主要经济形式，法律服务所和律所均被界定为中介组织而非事

业性质，特别是很多法律服务所顺应市场经济和司法行政机关的要求，

改制为合伙制的法律服务所，成为市场经济条件下法律服务市场生力军，

为广大生活在农村、城市社区提供了质优价廉的法律服务，为中国的法

制建设作出了巨大的贡献。因为这些年司法行政机关对法律服务所的调

整，很多乡镇根本没有法律服务所，乡镇法律服务所的服务范围完全不

仅仅局限于本辖区，非合伙制和合伙制法律服务所的成立也不是所在地

的乡镇人民政府举办，而是由县级司法行政机关和法律工作者根据市场

法则组建和运作。根据国办发[2000]51号《关于经济鉴证类社会中介机

构与政府部门实行脱钩改制意见的通知》、国务院清理整顿经济鉴证类

社会中介机构领导小组国清[2000]1号文、司法部（司发通[2000]134号）

《基层法律服务机构脱钩改制实施意见》，基层法律服务机构早已于2000

年与政府部门实行脱钩，已明确了统一的规制，成为了“自主执业、自

收自支、自我管理、自我发展的自律性运行机制的机构，在合伙制的运

转下，在法律服务市场公平竞争中，正在推动法律服务行业步入健康有

序的发展轨道中。最高法院的司法解释将严重侵害这些法律工作者们的

财产权利，生存权、平等权和发展权，不是历史的进步，而是历史的倒

退。在市场经济条件下，应当充分扩大消费者的权利，扩大消费者的选

择权，如：中国电信行业最先有中国邮政一家独大分离为中国电信、中

国移动、中国联通，今后的市场主体还将进行分化，只有竞争才能促进

发展，基层法律服务通过30年来的运行，已经成为有力的法律服务市场

竞争主体，如果中国的法律服务市场只有律师一家独大，形成垄断，生

活在基层社区的百姓不得不接受律师们提供的高端法律服务，律师主要

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集中在城市和经济发达地区，目前全国还有很多地方根本没有律师法律

服务的覆盖，造成法律服务的空缺，让法律文明无法覆盖每个角落，让

野蛮和非法律途径解决争端成为可能。完全违背依法治国和十八届十八

届四中全会“发展基层法律服务工作者”的主题精神。历史潮流滚滚向

前，顺应者昌，逆潮者亡，这种阻碍历史发展进程的行为最终会被历史

抛弃。

四、对基层法律服务所的未来发展构想

诚然，任何制度的变革都不是一蹴而就的，需要在广泛深入论

证的基础上循序渐进，就如何建立我国的基层法律服务所与律师所

双重服务体制而言，我们应该首先从国家顶层立法设计明确现有法

律服务所执业区范围，允许自由竞争发展，逐步将有条件的基层法

律服务所转变为律师事务所，人员逐步提高其准入资格，实现基层

法律服务所与整个律师业的接轨。

应该承认，基层法律服务所与律师所双重服务体制设计只是我

国经济社会发展一定阶段、一定时期的需要，也是我国目前基层法

律服务所改革发展的最好归宿。因为，只要我国城乡差别依然存在，

农村和城市庞大的贫困人口依然存在，基层法律服务工作就有存在

的必要，基层法律服务工作者也就有其赖以生存的空间。

中国这么大，靠扩大和发展现有律师队伍？这无异于偃苗助长，

无济于事；靠官方宣称的扩大的法律援助体系？我国农村和城市贫

困人口这么多，也未必能解决问题。据此，我以为，不是限制法律

服务工作者在乡镇区域内执业，而是如何规范、如何管理和如何提

高其准入资格的问题。我们应该致力于基层法律服务工作者的正规

化、现代化建设，使这支队伍脱胎换骨，而整体素质又有质的提高。

基层法律服务所将有完善的制度建设、保证的办案质量、规范的财

务管理、良好的纳税行为、顺畅的业务开展和完全的自我约束等，

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这些将涵盖在基层法律服务工作的每个层面、每一个环节和每一个

角落，使我国的基层法律服务真正实现人与制度的契合，从而成为

我国法律业服务管理的基础。当然，在具体的制度设计层面，还有

很多东西需要研究，需要进一步完善。

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