基层法律服务所目前现状

基层法律服务所目前现状

1980年末，基层法律服务所自发出现在广东等发达省份，经司法部、中央书记处以会议和

文件等官方政策形式肯定并推广，1984年以后在全国范围内蓬勃发展，并迅速普及到各城

市的基层区域。伴随着乡镇基层经济水平提高、法律体职业化、律师事务所壮大等时代转

型因素的到来，学历低、业务水平有限、依靠低价竞争等不利因素成为法律服务所的发展桎

梏，该体逐渐退守于离婚、民间借贷等传统法律服务市场，因此，有学者大胆预言，法律

服务工作者终将会被优胜劣汰的市场法则淘汰出局。笔者作为一名基层法庭工作人员在审判

实践中接触了大量法律服务工作者，通过文献研究、实地调查、访谈法官和当事人等研究方

法撰写了本文，旨在通过分析基层法律服务所的现状，从基层司法层面对基层法律服务所这

一体的规范化提出一些想法和建议。

一、相关概念的内涵与外延

1、基层法律服务所：是指在县级层次上的县（市、区），及其行政下级（乡、镇、街道办

事处）和司法派出机构（派出法庭）所辖的区域内提供法律服务的组织。2000年司法部《基

层法律服务所管理办法》规定：“基层法律服务所是依据本办法在乡镇和城市街道设立的法

律服务组织，是基层法律服务工作者的执业机构。”基层法律服务所与律师事务所的区别是：

（1）地域：基层法律服务所限于农村、城市街道各基层单位和个人，律师事务所无地域限

制；（2）业务：基层法律服务所不能办理刑事辩护等相关业务，律师事务所可以办理包括

刑事案件在内的所有诉讼和非诉讼业务；（3）职业准入：基层法律服务所从业人员要求取

得由司法部统一组织考试进行资格认证的专门法律服务工作者资格证书，律师事务所执业律

师要求通过司法部、、最高人民检察院组织的全国统一司法考试；（4）收费

标准：法律服务工作者收费较低，律师事务所收费较高。

2、基层法律服务工作者：简称基层法律工作者，指在基层法律服务所执业的从业人员。2000

年司法部《基层法律服务工作者管理办法》规定：基层法律服务工作者应当具备基层法律服

务工作者执业资格，并在基层法律服务所实习满6个月，被该所鉴定合格的。学历要求高中

或者中等专业以上学历。与律师要求具备高等院校法学本科以上学历的条件相比，门槛较低。

3、基层法律服务市场：是指提供代理诉讼、办理非讼法律事务、调解纠纷、协助办理公证

和见证、解答法律咨询，及帮助书写法律文书等法律服务的行业。按业务范围和服务对象可

以分为传统、中端、高端三个层次，分别提供离婚相邻等家事代理、中小企业经济纠纷、大

企业集团甚至跨国诉讼三个不同层次的法律服务。按照服务提供主体和业务范围标准，可以

具体分为以下五类（见表.1）。

服务提供主体业务范围

①律师刑事代理、民事代理、行政代理、法律顾问

②法律工作者诉讼和非诉讼代理、见证和协办公证、法律顾问、劳动仲裁、调解

③公证处公证、企业顾问、法律援助、法律监督

④法律援助中心刑事和民事法律援助、法律咨询，代写文书

⑤调解委员会调处纠纷、防止纠纷恶化

在历经数十年的基层司法改革中，基层法律服务所已由的“政法基层组织”（90年代初根据

中共中央、国务院《关于加强社会治安综合治理的决定》等文件命名）转变为“不再属于行

政挂靠机构或事业单位，实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的自律性运行机制，

成为符合法律中介服务行业规则的合伙制执业组织”（2000年“国办发（2000）51号”、“清

办函（2000）9号”文件规定）。此后，全国范围内开始清理整顿基层法律服务所并要求各

基层法律服务所与司法所（国家基层司法行政机关）进行脱钩改制。因此，基层法律服务所

及其从业人员从官方名义向非官方彩转变，其与律师事务所在法律服务中介这一地位层面

逐渐趋同。由于法律执业资格准入门槛提高、法学教育风行、律师事务所规模扩大、政府对

基层法律服务所整顿清理等因素的影响，自1999年以来，我国的基层法律服务所和基层法

律服务工作者的数量基本上呈萎缩趋势（见表.2和图.1）。

基层法律服务工作者（人）基层法律服务所（所）基层法律服务工作者占比（人/所）

1999年3.38

2000年3.56

2001年1.77

2002年98541268893.66

二、基层法律服务所在基层法律服务市场中的现状分析

1、基层法律服务所的设立及组建有待规范。《基层法律服务所管理办法》规定：“设立基层

法律服务所应当具备下列条件：有规范的名称和章程；有三名以上符合司法部规定条件、能

够专职从也的基层法律服务工作者；有固定的执业场所和必要的开办资金。”“基层法律服务

所的设立实行司法行政机关核准登记制度，核准登记由地级司法行政机关负责”。笔者认为，

基层法律服务所的设立缺少最低投资限额等实质性限制，设立比较简单粗放。《基层法律服

务所管理办法》规定：（1）乡镇法律服务所可由县级司法行政机关组建，也可由乡镇人民

政府组建。（2）城市法律服务所由街道办事处在市、区级司法行政机关指导下组建。（3）

县级司法行政机关或者乡镇人民政府、街道办事处可以组建地方人民政府核拨事业编制和事

业经费的基层法律服务所。笔者认为，基层法律服务所应由乡镇人民政府和街道办事处统一

组建。司法行政机关作为法律服务机构的设立审核机关，并且又是法律服务市场的行政监管

者，不应作为组建者出现。否则，既是组建者，又是审核设立机关，同时又是监督管理者，

甚至又扮演收益者的角，容易导致角混淆和冲突，不利于对基层法律服务市场进行公正、

中立、有效地规范化管理。

2、基层法律服务所的性质不够明晰。基层法律服务所的设立门槛较低，是面向所在基层行

政区域提供除刑事辩护代理等相关业务之外的社会组织。2000年司法部《基层法律服务所

管理办法》规定：“基层法律服务所按照事业法人体制进行管理和运作，独立承担民事责任。”

但是，司法部就北京市司法局《关于“律师同时在一个律师事务所又在另一个法律服务所执

业”是否适用“同时在两个以上律师事务所执业”问题的请示》的答复中所述：“基层法律服务

所与律师事务所在业务范围上基本相同，从法律的角度看，可视其为性质相同的法律服务机

构。”笔者认为，从提供有偿法律服务来讲，基层法律服务所与律师事务所的性质基本相同，

都是提供法律中介服务的社会组织，将基层法律服务所界定为社会组织比事业法人更与实际

相符。

3、基层法律服务工作者的最低学历限制应该适当提高。《基层法律服务工作者管理办法》

规定：基层法律服务工作者应当具备基层法律服务工作者执业资格，并在基层法律服务所实

习满6个月，被该所鉴定合格的。学历要求高中或者中等专业以上学历。笔者认为，在一些

经济水平较发达的基层县域，适当提高基层法律服务工作者的最低学历是有必要也是可行

的。就笔者所在的基层法庭所辖范围而言，中专学历已经非常普遍，有条件者都在进修大专、

本科学历。与本地的律师相比，法律工作者普遍存在学历较低、中老年法律工作者居多等问

题，其与律师的业务水平差距在逐渐扩大。

4、基层法律服务者的业务范围限于传统法律服务市场，法律水平尚待提高。基层法律服务

者主要活动在离婚、赡养、相邻、民间借贷、法律关系明显的人身损害赔偿等标的额较小的

传统法律服务市场。在庭前准备和庭审过程中缺乏程序意义和证据观念，比如代当事人书写

的民事诉状简单粗放、开庭时没有准备代理词、庭审前搜集的证据不够齐备、法律关系表达

不清、法律逻辑性较差等问题的存在常常会拖延庭审效率。就笔者所在单位的审判员普遍认

为，法律工作者的业务水平与律师相比仍然存在一定差距。

5、缺少专门的职业操守和纪律规定对基层法律工作者进行约束。与大城市相比，基层地区

是一个典型的熟人社会。多年来，基层法院审判人员面对的是同一批基层法律工作者，加上

外地律师较少参与本地诉讼、基层众法律知识较少、一些政法单位离退休人员加入基层法

律服务所等因素的促成，使得熟人案、人情案、关系案广泛存在于基层司法。在当事人向基

层法律工作者咨询时，基层法律工作者常以自己曾经是某政法干警、机关领导自诩，或是标

榜自己与某主审法官有多大人情关系，造成法律服务市场不是法律服务提供主体业务水平的

竞技场，而成为人情关系的不正当竞争阵地，也降低了司法权威。因此，笔者认为，应当出

台相应的职业道德规范等制裁措施规范化管理基层法律工作者。

6、基层县域民众对法律服务所的性质、法律工作者和法官、律师和法律服务工作者称谓等

概念的区分不够清晰，常常将二者混为一谈。就笔者所在的基层县域，法律服务所常常设在

街道办事处、基层党委办公所在地，在民众向政府申请调解或咨询的过程中容易将基层法律

服务所误解为党政单位，而被基层法律服务所拉走案源。就笔者所在的基层法庭，经常出现

一些当事人到法庭寻某律师（其实是某法律工作者）、将主审法官叫做律师的现象。同时，

当事人通常将基层法律服务工作者称作律师，甚至主审法官也将其称为律师，增加了基层法

律服务市场的无序化和异化。

三、基层法律服务所的存与废之辩

就基层法律服务所这一由于社会需求和政策依赖而催生的法律服务主体的存废问题，在学界

和司法实务界形成三种观点.观点1认为，基层法律服务所已经完成了历史使命，伴随律师

事务所和执业律师规模的壮大应当退出历史舞台。“潇湘晨报”报载，2005年10月，衡阳

市中级人民法院作出了“法律工作者”不得在该院出庭的决定，他们所依据的就是《律师法》

的相关规定：“没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义执业，不得为牟取经济利益

从事诉讼代理或者辩护业务”。观点2认为，基层法律服务所的法律工作者“用低廉的收费、

热情的笑容、熟练的法律知识为乡亲们提供透着乡土气息的人性化法律服务，这种服务的效

果即使博士律师、法律专家也不一定能达到”，认为基层法律服务所及其从业人员在广大的

偏远乡镇有存在的必要。观点3认为，伴随时代的演变，基层法律服务所也在改革以适应生

活贴近民众，虽然我国居民人均生活水平提高了，但我国的法律服务市场上仍存在着农民、

在大城市角落讨生活的农民工、农村留守老人等底层众和弱势体，他们的法律权益也需

要法律的保护，在收费较低、了解民风习俗等方面，有着基层法律服务所存在的必要，因此，

当今，基层法律服务所和基层法律工作者仍有其存在的必要和价值，但是应当针对其存在的

诸多问题进行规范化管理。

就笔者所在的基层县域，与本地级市其他县域相比，相对比较富裕，但是在本县域偏远的乡

镇仍然存在大量的弱势司法受众，他们不懂专业艰涩的法律用语，经济收入水平低下，一旦

权利受到伤害必将跌入生活的低谷。土生土长的基层法律工作者大多来自当地乡镇，如果将

他们驱逐出基层法律服务市场，那些弱势体主张的小标的额案件很难受到当地律师的垂

青。并且，本地仅有2家律师事务所，法律服务所有6家，通过律考或司法考试的执业律

师匮乏，基层法律工作者队伍远远超过了执业律师体。据笔者调查，在庭审过程中，主审

法官并没有对基层法律工作者存在任何歧视和偏见，将其与律师一视同仁，甚至对一些经验

丰富、责任心强的年长法律工作者评价较高。因此，笔者认为，在基层县域，特别是人数较

多的贫困乡镇，仍有基层法律服务所存在的必要。当然，存在的未必是合理的，基层法律服

务所及其从业人员仍需要相关法律法规、基层司法监管、自身业务水平、职业操守责任心等

方面的完善和规范，以摆脱其尴尬的法律境地，为其服务基层法律市场提供必要的主客观条

件。既然基层法律服务所和基层律师事务所都是提供基层法律服务的社会中介组织，就应该

让基层法律服务市场和基层社会民众需求来选择，也许，基层法律服务所在未来会消逝，但

在乡镇贫困人口仍占多数的现在还应当保留。

四、基层法律服务所的规范化管理构建

1、拟定相关法律法规为基层法律服务所及其基层法律工作者正名。针对广泛服务基层的服

务所及法律工作者出台相应的法律规范，明确其设立条件、组建要求、执业准入、业务范围、

服务区域、职业道德等内容。参加全国统一基层法律服务工作者资格考试合格的授予“乡镇

律师”资格，可以在本辖区办理除刑事辩护案件外的其他民事、行政诉讼代理案件，不得跨

辖区、不得在中级法院（含）以上法院办理诉讼代理案件。

2、明析基层司法行政机关和基层法律服务所的关系。基层司法行政机关不得组建，设立基

层法律服务机构，或其他与之性质相同或相似的法律服务机构，并且不得从法律服务机构营

业利润中收取或变相收取利益。

3、提高基层法律服务工作者的执业条件和准入门槛。基层法律服务工作者，应具备大专以

上学历。适当提高基层法律服务工作者资格考试难度，将通过率控制在一定比例左右。

4、基层法院、公安、司法局等基层政法单位应加强对基层法律服务市场的监管，明确监管

规范和措施，对一些违反法律和职业道德的基层法律工作者依法制裁。尤其是基层法院及其

派出法庭，作为与基层法律服务工作者接触的第一阵地，应当严格审查其资质，对其违反法

律法规、损害当事人利益的行为应当作出相应处理，有条件的单位可以建立地方基层法律服

务工作者诚信系统，并向社会公示。基层县域司法局可以通过教育培训、财务审计、定期检

查等方式监管基层法律服务所及其从业人员。

5、加大基层县域的法律宣传和法治教育，提高基层民众的法律意识和法律常识，以便为其

在走进基层法律服务市场并选择基层法律工作者或者律师时提供客观、可行、有效的判别力。