司法权监督问题研究报告

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司法权监督问题研究

一、司法权力监督制约机制构建的客观选择

孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经

验”。可见，权力必须受到监督和制约是任何一个奉行XX政治的国家里公共权

力运作的基本规则，不受制约的权力必然导致腐败。司法权是为社会排忧解难，

掌握公民生杀予夺大权的国家权力，是主持社会正义的最后一道防线，是依法治

国、建设法治国家的关键一环。然而司法不公、司法腐败，已经成为现今困扰我

国司法领域的一大顽疾。同志曾说：“官吏的腐败、司法的腐败，是最大的腐败，

是滋生和助长其他腐败的重要原因。”这是因为行政再腐败，只要司法不腐败，

就有惩治腐败的希望，而一旦腐败在司法领域大面积蔓延，它所带来的就不仅仅

是社会腐败风气的加剧，或整个权力体系和法律秩序的紊乱、失控，或公民维权

机制的崩溃，而是一种信念的失落——对法律。如果说行政腐败毁坏了政府在民

众中的公正形象，那么司法腐败的恶果则是，在民众层面上，它加深了人们对法

律权威的轻视和对诉讼活动的不信赖感。这只能使“法治社会”的理想离我们越

来越远。要遏制司法腐败、确保司法公正，其根本途径在于完善对司法权的监督

制约机制。

二、我国司法权力监督机制的现状分析

司法公正——司法权的永恒追求。要实现司法公正，必须从体制上加以完善

和创新，目前我国司法体制弊端较多，并缺乏监督，直接导致司法不公。从司法

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实践出发，现行司法权力的监督制约方面存在的主要问题可以分为两个方面：一

是司法权力内部自我制约机制不健全，二是外部对司法权力的监督不力。

（一）司法权力内部制约机制存在的问题

1、司法体制行政化，缺乏独立性

我们法院的设置较少考虑司法权自身的运行规律，建立一套自上而下、层次

分明的司法体系，司法管辖与受理体制均是比照行政体制设置的。由于司法机关

对行政机关存在着一定的人力、财产依附关系，致使宪法和法律规定的独立地位

得不到切实有效的保障，也就难以形成确保司法公正所必需的抗干扰机制。试想，

地方法院的法官升迁、去留均由同级人大和政府决定，地方法院的财政又受制于

同级政府，那么在审判工作中，当局部利益与国家整体利益、所在地区的利益与

其他地区的利益发生冲突时，地方法院的法官优先考虑、照顾本地区利益不也是

在所难免的吗？公允地说，法院搞地方保护，裁判不公，固然有利益驱动的因素，

但在多数情况下是不得已而为之，不是法院愿意这样做，而是它处的外部生存环

境迫使它不得不这样做。地方保护主义不是队伍的纪律作风问题，而是体制问题，

是由现行司法体制的弊端和缺陷所共同造成的一种体制性弊病。

2、司法程序形式化，客观损害了当事人的权利

首先表现为法官权责不一，法官责任制流于形式。实行法官责任制是法院内

部实施自我监督与制约的一种方式。审判员应权责一致，然而实践中往往出现审

判员有权审案，出了问题没人负责的现象。究其原因，在于当事人所能够见到的

并争讼于其面前的法官，往往不具有决策权，而能够决定案件最终结果的人却大

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多不参与案件实际审理，也就是人们常说的:“审者不判，判者不审”。法官在

判案过程中缺乏应有的独立性，并非均因其缺乏独立办案的能力，而是与我国司

法决策过程中的集体决策制密切相关。受我国政治文化传统的影响，在判案过程

中，我们更多地倡导集体审议和整个机构负责，这直接致使法官独任审判制、合

议制流于形式，尤其在遇到重大复杂疑难案件时，大都要经审委会讨论决定，甚

至对有些案件审委会的讨论、决定发生在合议庭开庭之前，这样就导致了两个弊

端：一是对经审委会讨论决定后合议庭作出的判决结果，看似由合议庭与审委会

共同负责，其实谁都不负责，这样也就难以落实错案追究制；二是因为权责分离，

错案追究难以实行，法官独立思考的积极性和公正司法的积极性容易被挫伤，所

以实践中审委会与合议庭有时不仅难以发挥其遏制个人主观故意与任性、防止司

法腐败的功能，甚至反倒为他人干涉司法、对司法发号施令提供了“合法”的外

衣。

其次表现为两审合一，实质上剥夺了当事人的上诉权。两审终审制，是我国

法定审级制度，法律赋予公民的上诉权应得到尊重与维护。然而，在审判实践中

存在的案件请示汇报制度却剥夺了当事人的上诉权，使二审流于形式，妨碍了上

级法院对下级法院的真正监督。尤其是当上级法院答复错误时，一审法院据之作

出了错误的裁判，当事人不服向二审法院提出上诉。此时，二审法院或事实上难

以意识到自己的答复有错误，或即使意识到自己的答复有误，却不愿意承认或改

判，这就导致上级法院一旦答复错误，在二审时很难得以纠正，在事实上对当事

人的合法权益造成侵害。上级法院对下级法院具体案件的提前介入，虽然可以使

一审法院少担风险，甚至在个案中实现实质公平，但整个司法制度却要为此付出

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极大的代价：下级法院难以独立行使审判权，当事人的上诉权难以真正实现，上

级法院的监督作用难以真正发挥，容易导致司法不公的严重后果。

3、司法队伍素质不尽人意，难以做到自我制约

“徒法不足以自行”，再好的法律制度最后都要靠人来实施，建立独立、公

正、廉洁的司法制度离不开一个高素质司法队伍，这是抵御、抗衡其他社会力量

干扰和影响司法、维护司法公正的前提条件。我国目前司法队伍素质不尽人意，

法院的人员成份庞杂，其中很大一部分由转业军人、招干人员、行政管理人员组

成，法官素质不高，尤其是一些基层法院人员文化程度参差不齐，真正法律专业

出身的法官所占比例较小。由于司法队伍人员构成复杂，政治素质、业务素质良

莠不齐，加之现今法官待遇不高，难以真正做到自我制约，致使在执法过程中出

现很大的随意性，难以在法律的规定下掌握自由裁量权，因为：“无限自由载量

权是残酷的统治，它比其他人为的统治手段对自由更具有破坏性。”另外，在法

院的领导层面上，由于非法律专业的领导过多，因受其专业知识的限制，法院领

导难以在业务上把好关，也就难以充分发挥对普通法官的监督作用。

（二）司法权力外部监督机制存在的问题

1、人大的监督总体悬置，个体欠妥

我国宪法明确规定人大有权监督同级法院的工作，并列举了监督的途径和方

式：一是法律监督，国家立法机关通过制定法律、法规，确定司法机关的行为法

律责任，从而控约司法机关；二是通过代表视察和人大开会期间对法院工作报告

的审议，对司法机关工作成效进行监督；三是通过对法官的任免，实现对司法工

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作的监督；四是依照法定程序提出质询案，对司法工作进行监督；五是成立调查

委员会，通过对特定问题的调查，对司法工作进行监督。应该说宪法的规定是比

较全面的，但是目前人大的监督主要局限于审议“一府两院”的工作报告，缺乏

经常性、全面性、制度化的监督渠道。由于宪法的规定未制度化、细则化，一定

程度上导致了权力机关对司法机关监督悬置。

近几年，人大运用了一种新的监督与制约方式，即个案监督。笔者对个案监

督是持审慎态度：第一、任何形式的监督或制约都必须是在制度允许的X围内进

行。目前的个案监督是在没有法律依据的情况下进行的，实际上已超越了现有制

度；第二、个案监督不具备形成制度化的条件。如个案监督由谁提出？在什么时

候提出？是事前、事中，还是事后？监督欲达到什么结果？司法机关是否必须服

从？……这一系列问题均未在理论上和制度上加以解决；第三、这种监督形式违

背了人民法院的裁判终局性的基本司法准则，有损司法的权威；第四、进行个案

监督的人是否都熟悉司法机关处理问题的方法和谁则？若不熟悉，又如何保证监

督的合理与正确？

2、检察院监督重刑轻民行，有失偏颇

国家专门法律监督机关——人民检察院，对人民法院的监督权主要表现为两

方面：一是通过对刑事案件提起公诉、支持公诉制约审判机关；二是通过对人民

法院刑事、民事、经济、行政审判活动进行合法性监督来制约审判机关。但从司

法实践看，检察院除了在刑事司法活动方面已形成比较具体有效的监督制度外，

对于民事、经济、行政审判活动的监督却流于形式，收效甚微。检察机关把“严

打”、“反贪”作为第一位的工作，而从未把“监督”放在首位或中心位置，把

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衡量检察工作的主要标准放在查办贪污贿赂案件和批捕、起诉案件的数字上，淡

化了检察机关作为国家法律监督机关的法律监督职权和责任。此外，检察机关自

身的司法活动缺乏有效的外部监督，也制约着检察机关对人民法院监督作用的有

效发挥。

3、党的监督缺乏专业，收效甚微

中国共产党是执掌中国政权的党，是中国社会主义事业的领导核心。党对司

法机关及其工作人员的监督主要表现在政策监督、思想监督与组织监督上，然而，

政法委作为党对司法系统进行监督的一个具体部门，政法委的领导及其成员往往

不懂法，致使政法委对司法系统的监督不能专业化，造成外行领导内行、外行监

督内行的尴尬局面。

4、舆论监督障碍重重，褒贬不一

公众舆论是司法公正最有力、最可靠的保证。因为，司法公正的最大受益者

是广大的社会公众，只有社会公众才会持之以恒地关注并捍卫司法公正；其次，

社会公众没有自己的特殊利益，不受部门观念的驱遣，具有较强的中立性和客观

性。但实际情况是舆论界对公、检、法的批评障碍重重，受到压抑，部分领导认

为对公、检、法的批评、揭露其不公会给国家抹黑，产生副效应，因而有关涉及

此类的案件，非经主管机关审批，不得在报纸、电视上公布，这实际上对司法腐

败起了姑息作用。传媒对某些案件的监督是有助于司法权更公正地行使的，尤其

是涉及某些权力部门或豪强人物的案件，巨大的舆论压力有助于案件在司法机关

公正而迅速得到解决。现今司法腐败与新闻舆论未能有效发挥其“第四种权力”

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的监督作用是分不开的。当然，这不是新闻界的过错，“舆论监督利剑的铸就及

其功能的充分发挥，不可能一蹴而就，它是一个与政治体制改革和依法治国进程

相适应的渐进过程，XX法治和人权是铸就舆论监督这把利剑的熔炉。”但与此

同时，也应该看到如果舆论得不到有效的规X和控制，也有可能会影响司法权的

正确行使，造成所谓的“舆论判案”。

三、坚持党的领导是架构司法权力监督制约机制之基础

中国共产党的性质和宗旨，决定了党同各种消极腐败现象是水火不相容的。

坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的

重大政治任务。严格执行党风廉政建设责任制，坚持深化改革和创新体制，加强

廉政文化建设，形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控

机制。坚决纠正损害众利益的不正之风，切实解决众反映强烈的问题。坚决

查处违纪XX案件，对任何腐败分子，都必须依法严惩，决不姑息！完善制约和

监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必

须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执

行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。健全组织法制和程

序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。完善各类公开

办事制度，提高政府工作透明度和公信力。重点加强对领导干部特别是主要领导

干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引

咎辞职、罢免等制度。落实党内监督条例，加强XX监督，发挥好舆论监督作用，

增强监督合力和实效。党的十七大报告再次明确了我党深化司法改革，加强监督

制约，保障司法公正的决心，司法机关要始终坚持党对司法工作的指导，沿着中

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国特社会主义去重点思考和谋划司法工作依法服务大局，实现司法工作与党的

中心紧密联系，这才是架构和发展中国特社会主义司法权力监督与制约工作的

基础之所在。

四、司法权力监督与制约机制的架构

（一）摒弃权力司法观，树立权威司法观

权力司法观，即把司法简单混同于一般国家权力，视司法机关为“专政工具”、

“刀把子”。权威司法,是将司法在本质上看成是一种权威，认为司法是从国家

权力中分离出来，独立于其它国家权力而为人们普遍信仰和自愿服从的公信力。

司法的本质不是权力，司法是司法机关对纠纷作出的裁判。裁判的最基本特征，

就在于它的中立性，即作出裁判的主体是与争议双方无利害关系的中立的第三

者。因此，“自我裁判不能称为裁判”。在刑事诉讼和行政诉讼中，作为国家机

关的检察官和行政机关成为当事人一方，作为裁判主体的法院也是国家机关，在

这种情况下，为避免自我裁判，就要求法院独立于其它国家机关。也就是说，在

裁判领域，国家人格必须分裂。只有在国家人格分裂后，法院不再代表国家权力

时，司法失去权力属性，法院在刑事诉讼和行政诉讼中的裁判在学理上才不属于

自我裁判。在裁判领域，司法不仅不应该是权力，而且司法本身也不需要权力。

司法与执法不同，行政机关执行法律需要权力，而法官对争议作出裁判只是“宣

告法律”，不需要权力，裁判需要的是法律知识、鉴别真伪的智慧及公正心。而

我国现行对司法的监督体制或者说对司法的实际监督样式，基本上是建立在权力

司法观基础上的，因其有违司法的本质，故难以实现监督目的。当今司法腐败的

现状已实际表明现行监督方式的失败。要完善对司法权力监督体制的架构，就必

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须着眼于未来的司法改革设计，以权威司法观为基础，探求符合司法内在要求的

监督模式。

（二）完善对司法权力的自律性制约机制

1、确保司法独立原则真正实现

孟德斯鸠说过：“如司法与立法、行政不分离，则无自由可言”。因为与立

法、行政相比，“司法几乎没有什么权力”，只有司法独立，才能“免受其他两

方面的侵犯”。司法独立的基本含义是法官审判只服从法律，不受任何行政或个

人干涉。在我国司法独立应当包括三方面的独立：司法机关独立于其他国家机关；

下级法院独立于上级法院；法官独立于本法院。司法机关如何独立于其他国家机

关？笔者认为：

首先，保障司法经济独立。改变目前司法经费由地方财政拨付的状况，逐步

实现司法专项拨款由国家财政列支。俗话说：吃人嘴软、拿人手短，司法经费受

制于地方，事实上就使法院不再是设在地方的国家法院，而只能是体现本地利益

的地方法院。司法经济独立还意味着确保司法款项的纯洁性，不允许法院借口办

案经费不足，从其他非法渠道筹措资金。

其次，构建独立保障机制。法院独立保障机制的建构，要处理好司法机构与

行政机构的系。在我国现行宪政结构中，司法与行政是地位平等、相互制约的权

力主体，但实际上司法却依附于行政。为了使法院摆脱行政的束缚，就必须收回

各级行政机关对司法机关人财物的决定权和供应权，改由中央统一管理。同时，

将法院的行政管理事务分中央和地方两级进行管理，省、自治区、直辖市的司法

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行政管理机关行使对基层和中级法院的司法行政管理权，中央级司法行政管理机

关行使对各高级和最高法院的司法行政管理权。

2、不断提高司法人员整体素质

首先，从严把好司法队伍的人员入口关。要健全制度化的、正常的进入渠道，

杜绝利用职权和关系向司法机关塞进不合格人员的现象。要严格司法人员的任职

资格，并逐步把公开招考录用作为唯一途径，改变大量部队转业干部复员进司法

部门的现象。此举有助于从根本上提高司法人员的整体法律素质和业务水平。我

国新近实施的《法官法》对此做了比较全全面的规定，如若执行到位，必将极大

的提升司法人员的整体素质。

其次，加强对司法队伍的培训与管理。司法干部定期进行培训的制度，是提

高司法人员素质的必然要求和有效手段。培训内容应围绕培训目的合理设计，从

整体上看，除了介绍新颁布的法律、法规，传授法律知识外，还要培养法官、检

察官处理问题的技能和忠于职守的意识，并应同时提高其职业道德政治素质。此

外，各级法院加强与律师行业监管部门的联系，及时通报律师引诱、腐蚀法官的

行为，性质严重的建议吊销其执照，这样也有助于司法人员政治素质水平的提高。

3、确立法官独立审判原则制度

法官独立原则是司法独立原则的必然延伸。根据西方的学说认为，法官独立

是指法官审判案件，只服从法律，不受外来干涉。一般包含以下主要含义:1、法

官独立以法院独立为前提，没有法院独立就不会有法官独立。法官有自己从业的

机构——法院，法院有独立的组织系统，不受其他组织系统的领导指挥；2、上

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级法院也不能干涉下级法院的法官审判案件，而只能在其判决作出后，依上诉程

序或上告程序变更其判决；3、法官独立行使审判权，不受行政机关和立法机关

的干涉；4、法官在审理案件中只服从法律，不受各方面意见包括本法院其他法

官的意见和影响。实行法官独立审判是诉讼规律的内在要求，因为要正确裁判，

裁判者——法官必须直接听取诉讼双方的质证和辩论，取得案件的第一手材料，

才能去伪存真，由表及里，作出正确的判断。因此，在许多国家都实行法官直接

和言词原则，即法官不直接听取诉讼双方的质证和辩论就不能对案件进行裁判。

这是诉讼规律的反映。因此，应尽快实现法官独立审判。笔者建议我国宪法和三

大诉讼法应尽快确立法官独立审判原则。其表述为：“法官依法独立审判案件，

只服从法律。”用“只服从法律”替代“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，

意味着可以抵御任何外部干涉，比“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”所

抵御外部干涉X围大。

（三）加强对司法权力的他律性监督机制

1、改革人大对司法的监督方式

人大作为权力监督者应当从全局和整体的高度，着眼于司法权力的行使是否

符合司法公正的要求，准确定位人大监督司法工作的法治功能；对监督司法法律

制度和整体运行情况进行全局性的系统研究，深入研究现行监督司法法律制度存

在的不足，深入研究容易产生司法不公的具体环节，不仅要在现行体制和制度的

架构之内寻求办法，而且应该从体制改革和制度创新中寻出路，通过立法完善

司法制度，促进“公正高效权威的社会主义司法制度”的实现。切实加强对司法

人员的人事监督，严格司法人员的任职资格，建立对司法人员客观公正的考核制

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度，加强司法公开制度建设，把人大监督与社会监督结合起来。对于具体的案件，

人大轻易不要介人，而应由司法机关通过正常的司法程序加以裁决。若确实发现

某些案件的处理有问题，则可运用职权，督促司法机关启动相应的司法程序来解

决。

2、将司法监督作为检察机关中心工作

检察机关作为国家的法律监督机关，充分运用法律上赋予的各种监督权力，

全面履行法律监督职责，维护司法公正是其义不容辞的职责。为了纠正检察机关

监督工作有失偏颇的现象，今后检察机关除了对刑事司法活动继续进行具体有效

的监督外，应加大力度对民事、经济、行政审判活动进行监督。有些人认为民事

诉讼是由私权冲突引起的，所以，民事诉讼的发生、发展是当事人的事，国家不

应介入其间。而事实上，在我国司法腐败现象比较严重的情况下，当事人遭遇不

公裁判时，因其势单力薄，申请理由未必能得到足够重视，而致使其申请再审障

碍重重。但此时若由检察院提出抗诉，则必然进入再审。可见，在我国检察院对

民事、行政审判活动监督也是很有必要的。笔者认为检察机关可以从以下几个方

面完善对司法权力的监督工作：一方面做好对有错误的判决、裁定的抗诉工作；

另一方面注重对民事、行政案件庭审过程的监督，包括是否从实质意义上做到了

公开审判、举证责任是否错位以及判决认定事实的证据是否均进行了庭审质证、

当庭认证。

3、正确发挥舆论对司法权力的监督作用

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“在西方国家，人们习惯于将舆论监督与行政权、司法权、立法权并列，称

之为第四种权力”，称新闻记者为“无冕之王”。舆论监督“即是公民监督制约

国家公权力腐败现象的利剑，同时又堪称保障公民私权利不受非法限制和侵犯，

进而维护公民这一私人自治领域高度的独立性和自治性的盾牌。”公共舆论在维

护司法公正上具有双重功能:一方面它是司法机关或人员抵制、对抗法外势力干

涉的坚强后盾；一方面它又能约束司法权力，防止司法权走向异化或专横。因此，

抓住一些官员“不怕上告，就怕上报”的弱点，加强舆论监督的力度，对遏制司

法腐败和裁判不公大有裨益。然而在现实中，舆论监督尤其是新闻媒体对司法的

监督缺乏一个宽容的、正常的环境，司法机关、司法人员动辄以侵犯其“名誉权”

相抵制。因此应尽快出台《新闻法》，一方面用法律手段保障新闻的舆论监督权，

保证记者正当的采访权；另一方面，鉴于可能出现的“舆论断案”现象，通过《新

闻法》加强对新闻媒体的法律制约，正确发挥舆论监督作用，既要给司法腐败现

象不断曝光，又不令法院听命于舆论、受制于舆论。

结语

我相信，通过不断地理论探索与制度创新，通过在实践中对改革方案的不断

完善、不折不扣地贯彻执行，我国的司法权力监督与制约体制一定会更加科学、

高效地发挥其应有的功能，为我国的法治建设开创新的局面。

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