浅论我国职工民主管理制度的法律完善

浅论我国职工民主管理制度的法律完善

作者：张荣芳

职工民主管理，即企业民主管理，指企业职工以劳动者的身份通过一定的方式参与企业内部事务的决策。西方国家通常称之为劳工参与或产业民主。在这种民主管理中，职工是以劳动者的身份即非股东的身份以一定方式影响、参与企业管理方的经营管理决策行为。它不同于工会与企业行政协商确定劳动条件的集体谈判行为。集体谈判是签订集体合同和解决集体争议的手段，一般适用于劳动者与企业管理方的关系出现对立冲突的场合，其内容只限于劳动关系中应明确的事项，如劳动条件、劳动者待遇及劳动保障问题，不涉及企业的经营管理权。职工民主管理是现代经济民主的重要内容。它对保障劳动者的权益，充分发挥劳动者的积极性和主动性，提高劳动生产率，协调劳动者和用人单位的行为，建立和谐的劳动关系，稳定社会秩序，以及维护经济的高速发展和社会的稳定，都具有重大的意义。本文拟结合职工民主管理的理论基础与实践，对我国现行职工民主管理的有关立法作一简要评析，以期进一步加强和完善我国的职工民主管理制度。

一、职工民主管理的理论基础和立法概况

职工民主管理是社会民主在经济领域的重要体现，是企业民主的重要内容。这一制度的产生有着深厚的理论基础：

首先，在市场经济条件下，资本与劳动力都是商品，其地位平等。公司是资本与劳动力结合的场所。在资本与劳动力的使用过程中，无论是资本的所有者还是劳动力的拥有者，任何一方都不能在使用自己的“所有物”时不考虑对方的意志而任意支配其“所有物”。即公司股东不得因其权利的行使而任意支配劳动者。所以公司投资人在行使决策权时，涉及到劳动力利益的领域，即应考虑劳动者的利益和要求；劳动者也有权利参与该领域的决策。

其次，现代民主要求决策由利益相关者共同作出。投资人的资产与劳动力结合后，交由企业的管理者运营。企业运营的好坏，与股东和劳动者的利益攸关。所以，从保护双方利益的角度出发，公司的管理机构应该有股东代表和劳动者代表参加，以保证各方利益的实现。

第三，决策实施的效果依赖于执行人的作用。企业管理方作出管理决策后，一般交给劳动者执行。现代决策执行工作是一个能动的过程，需要执行人的认同和努力。所以，在企业管理方的决策要求劳动者有较高的认同性的领域，管理方应与劳动者协商，征得职工的理解和支持，保证决策的顺利执行。

正如有的学者所指出的，“公司只能为全体股东谋利益的理论早已受到公司法学家及

经济学家的批评。无论是社会主义国家，还是资本主义国家，职工越来越把公司的决策与自己的切身利益联系在一起，已不再把公司决策仅仅看成是公司股东大会的职责。”（注：梅慎实著：《现代公司机关权力构造论》，中国政法大学出版社1996年版，第161 页。）早在19世纪上半叶，英、法、德等国就开始了以职工参与为内容的工业民主运动，并萌生了关于职工参与的立法。德国是最早进行该类立法的国家。1848年国会会议在讨论一部《工厂法》的草案时，在此草案中即规定了职工参与权的行使机构——“工厂委员会”的设置，但当时并未被通过。这是历史上最早向立法机构正式提出的关于职工参与的立法草案；1891年修改《工厂法》时，首次规定了业主可自愿设立“职工委员会”的条款，从而第一次在立法上对职工民主管理作了规定。

本世纪中期以来，世界各国企业职工参与决策的权利正在逐步以不同形式得到实现和增长。“法国1936年颁布了一项关于劳资关系的法律，其中包括关于集体合同和工人代表制等法律，承认工会有与雇主进行谈判和缔结集体合同的权利，工人代表有参与企业管理的权利”；（注：关怀主编：《劳动法学》，法律出版社1996年版，第44页。）德国1919年的威玛宪法第165条承认了职工委员会， 规定劳工及职员有权平等地与企业主共同来决策薪资条件与劳动关系制度。德国目前对于劳工参与企业经营之事项，主要规定于联邦德国的《企业法》（1952年制定， 1972年修改）、《煤钢工业参与决定权法》（1951年）、 《雇员参与决定权法》（1976年）中；（注：杨通轩：《劳工参与企业经营在德国引起之劳工法问题》，载《台港澳及海外法学》1998年第5期，第43页。）英国《1980年公司法》确认职工是公司的一部分，而不是公司的雇员，“董事们考虑问题应包括公司全体职工的权益以及其他成员的权益。”（注：参见梅慎实：《现代公司机关权力构造论》，中国政法大学出版社1996年版。）

在我国，早在革命根据地和解放区的劳动立法中，就有若干关于职工民主管理的规定。共和国成立后，历次宪法都把职工民主管理作为民主制度的一个重要组成部分而予以原则规定，并在劳动法和企业法中具体规定了职工民主管理制度。

二、我国现行职工民主管理法律规范的主要不足

现行法律明确规定，我国职工民主管理的方式有三种。其一，职工代表大会制。主要是在传统的国有企业和集体企业中职工依法组成职工代表大会，作为职工民主管理机构，参与企业决策、监督企业领导干部、维护职工合法权益；具体行使审议建议权，审查

通过和否决权、审议决定权、评议监督权和民主选举权。其二，职工参加公司内部管理机构。职工选派代表参加公司的决策机构，作为其正式成员行使职权履行职责，表现为职工董事或职工监事。其三，平等协商制度。职工与企业管理方就有关企业生产经营决策和职工权益事务互相协商、讨论、互通信息，达成理解和合作。这三种方式分别适用于不同类型的企业。职工依不同方式参与企业民主管理的范围、深度也有很大差异。职工代表大会制是职工利用职代会与管理方就法定共同决策的事项共同作出决定，是职工参与企业民主管理程度最深的一种形式；共同决策领域只能是与职工整体利益密切相关的部分，不能影响企业正常的经营管理活动。职工参加公司董事会或监事会，直接以董事或监事的身份行使决策权，使职工的意志、利益能直接反应在公司的管理过程中，是职工民主管理企业最直接的形式；职工与用人单位平等协商，用人单位在该范围内应听取职工意见、建议或向职工通报有关情况，但决策权由用人单位方行使，所以该种民主管理方式最弱。这种方式设置的目的是希望企业管理方在推行自己的管理决策时，通过报告、听取意见、进行说明等方式，让职工了解自己决策的理由，同时也了解职工的反应，从而调整决策，求得劳动者和管理方互相了解、体谅；保证决策能被劳动者主动执行，避免管理者与劳动者之间出现冲突和纠纷。平等协商领域一般属于企业方经营管理权的行使范围，与职工利益关系不大。

现行有关职工民主管理的立法与我国市场经济的客观需要相比已明显不足。具体表现在以下几个方面：

首先，现行立法中只规定了在公有制企业中实行职工代表大会制。这使得非公有制企业职工的民主管理权明显小于公有制企业职工。我国《劳动法》虽然规定：“我国劳动者依照法律规定，通过职工大会、职工代表大会和其他形式，参与民主管理”，但劳动部办公厅《关于〈劳动法〉若干条文的说明》（1994.·9.5）指出，在《劳动法》第8条中，通过职工大会、职工代表大会，参与民主管理，主要适用于国有企业。而且我国现行《宪法》和《企业法》中也只规定了国有企业的职工代表大会制。《宪法》规定：“国有企业依照法律规定通过职工代表大会和其他形式，实现民主管理。”《企业法》中规定了国有企业职工代表大会的组成、活动期限、活动方式及职权范围，明确规定了职工代表大会作为国有企业职工民主管理企业的机构，享有审议建设权、审查通过和否决权、审议决定权、评议监督权及民主选举权；现行《公司法》

同样也只规定了国有公司（包括国有独资公司和国有有限责任公司）通过职工代表大会，实现民主管理。随着股份制的改造和现代企业制度的确立，股份制企业将成为我国企业的主要形式，另外合伙企业、独资企业及其他类型的企业在市场中的数量亦将会增加。企业法律形态将呈现多样化。现行法律未规定在这些企业中实行职工代表大会制，而只规定用平等协商方式实现职工民主管理权。由于这两种方式中职工民主管理权的范围、大小的差异，使得非国有企业中职工的民主管理权明显小于国有企业，这显然不符合市场经济关于建立统一市场的要求，也不符合社会主义的平等原则。

非国有企业实行职工代表大会制是可行的。职工参与企业民主决策是工业民主运动的产物。不论何种所有制类型的企业，都是独立自主、自负盈亏的法人，劳动者以独立主体的身份与之建立劳动关系。企业决策只要涉及职工切身利益，职工都应有权参与，而不管其是何类企业。如德国《企业法》规定，凡5人以上的企业必须建立职工委员会， 职工委员会成员须年满18周岁，工龄在1年以上，经全体职工选举产生。 职工委员会参与决策的范围包括规章制度的制定、职工人事安排以及企业的经营管理等方面。我国的职工代表大会与德国的职工委员会形式上是相同的，都由职工代表组成，代表本企业全体职工参与企业的决策管理。国外的实践证明，职工代表制可以适用于所有类型的企业。

其次，《公司法》中有关职工参加公司内部机构行使民主管理权的规定过于原则，适用范围狭窄，职工对公司的民主管理很难落实。职工代表参加公司的董事会或监事会（即经营管理机构，如我国公司的董事会或德国公司的监事会），作为其正式成员行使职权履行职责，运营公司资产。这种民主管理方式开始于第二次世界大战之后，如今已为许多国家的法律所确认。它是一种最直接的职工民主管理方式。我国《公司法》也规定了职工代表参加董事会。如“两个以上的国有企业或者其他两个以上的国有投资主体投资设立的有限责任公司，其董事会成员中应有公司职工代表”，（注：《公司法》第45条。）国有独资公司“董事会成员中应当有职工代表”，（注：《公司法》第68条。）我国《公司法》确认的公司治理结构中，董事会是经营管理机构，行使经营管理决策权，其决策方式是集体决策，每一董事会成员只能参加董事会行使一票表决权，无单独的决策权。如果不能保证董事会中职工代表董事占一定比例，职工的意志就无法通过其职工董事反映在董事会决策中，就会致使职工代表

参加公司董事会这种职工民主管理方式流于形式。况且，《公司法》只规定了国有公司的董事会中要有职工代表，其他非国有公司董事会中根本没要求有职工代表。这种立法现状显然不能实现公司职工的民主管理权。

最后，现行立法中关于职工与用人单位平等协商制度的规定适用范围狭窄、协商内容和形式未加明确，故无法保证该方式的正常运行。其一，法律规定平等协商是非国有企业职工民主管理的方式。《劳动法》第8条规定：“劳动者依照法律规定，通过职工大会、 职工代表大会或其他形式，参与民主管理或就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商”。劳动部办公厅《关于〈劳动法〉若干条文的说明》（1994.9.5）指出，在《劳动法》第8条中，“与用人单位进行平等协商，主要适用于非国有企业。”《工会法》规定：“中外保资企业、中外合作经营企业研究决定有关工资福利、安全生产以及劳动保护、劳动保险等涉及职工切身利益的问题，应当听取工会的意见”，《中外合资经营企业法实施条例》规定：“合营企业董事会议讨论合营的发展规划、生产经营活动等重大事项时，工会的代表有权列席会议，反映职工的意见和要求。”《公司法》第55条、第56条和121条、122条分别规定了有限责任公司和股份有限公司“研究决定有关职工工资、福利、安全生产及劳动保护、劳动保险等涉及职工切身利益的问题，应当听取工会和职工的意见，并邀请工会或职工代表列席有关会议”；“研究决定生产经营的重大问题、制定重要的规章制度时，应当听取公司工会和职工的意见和建议。”从上述规定来看，这种方式只适用于非国有企业。因这种方式中职工参与企业管理的程度较低，这不利于非国有企业职工民主管理；同时因该方式具有的特殊功效，使得国有企业中职工与管理方的关系因失去这一方式而难以沟通和协调。其二，平等协商的内容不明确。《劳动法》规定平等协商的范围限定于劳动者既定权益的保护，而《工会法》和有关企业法中则规定其范围不仅包括职工的切身利益问题（如工资福利、安全生产、劳动保险），也包括企业的生产经营问题。如前所述，因这种方式下职工的参与程度弱，有关职工的切身利益问题如采取这种职工民主管理方式，职工将无法影响管理方的决策。这无疑将损害职工的切身利益。其三，法律对平等协商的具体方式规定不明确、不具体。现行法律规定，平等协商包括管理方在讨论决策前听取职工或工会意见、讨论问题时职工或工会代表出席有关讨论会并可发表意见和建议，但未规定如果管理方没有听取

意见或没有让职工或工会代表列席会议，是否导致决策无效。由于法律规定不完善，致使这种方式不能得到广泛应用，故难以及时沟通职工与管理方的意见。

三、完善我国职工民主管理制度的几点建议

如前所述，职工代表大会制、职工代表参加公司内部管理机构以及职工与管理方的平等协商，应作为三种不同层次的职工民主管理方式，统一适用于我国各类企业。这是市场经济条件下统一市场建立的必要条件，也是维护劳动者正当权益，建设企业民主及建立协调统一的劳动关系和稳定社会秩序的需要。故如欲顺应新形势的要求就必须对我国现行的职工民主管理法律规范进行完善。

第一，完善我国的职工代表大会制。首先在宪法和有关法律中明确规定职工代表大会制是我国一切法律形态企业职工民主管理的基本形式，凡企业规模或职工人数达到法定标准的企业都应成立职工代表大会。如德国《企业法》规定，凡5人以上的企业，必须建立职工委员会。 其次，职工代表大会的组织、活动方式，都应由《公司法》或企业法明确规定。再次，法律必须明确界定职工代表大会参与企业决策的范围和具体方式。其参与范围应限定在职工切身利益的领域，超出这一领域的经营决策因与职工利益不相干或者关系不大，因此应从公司长远发展的角度出发，由公司管理者决策，因为公司经营的财产风险主要是由投资人承担的。

第二，完善职工参加公司内部机构的法律。首先《公司法》应明确规定，企业规模或职工人数达到一定标准的股份制企业的董事会都应有职工代表参加，而不仅仅是国有公司；其次，董事会中的职工代表必须达到一定的比例，参照有关国家的公司法规定，我国公司董事会中职工代表的比例至少应达到1／3。如德国《煤钢工业参与决定权法》规定，煤矿和钢铁业股份制企业的监事会应由劳资双方的代表平等组成，共同参与企业重大问题的决策；《雇员参与决策权法》规定，雇主在2000人以上的非煤钢工业公司中，劳方代表与资方代表应各占监事会成员的一半；《企业法》中规定雇工在500人—2000人的非煤钢工业公司， 劳工代表应占监事会1／3的席位。

第三，完善平等协商制的法律规范，保证平等协商作为沟通管理方和决策执行方——劳动者意见的途径的一种职工民主管理方式的作用。首先，法律应明确规定平等协商是所有企业职工民主管理的形式之一；其次，应明确规定平等协商的内容，主要限定在该管理决策虽与职工利益联系不密切，但其实施需要职工的认同这一范围；再次，在平等协商的方式上，法律应从管理方义务的角度加以

规定，如规定管理方的报告义务（向工会或职工报告法定事项的决策后再施行），管理方听取意见、建议的义务（法定事项的决策形成前应听取工会或职工的意见、建议，否则将导致该项决策无效），管理方的咨询义务（法定事项的决策在作出之前必须向工会或职工方咨询，尽管该咨询并不一定影响管理方的意见）等。这些方式主要从程序上要求管理方必须履行该义务，至于实质决策仍然应由管理方作出。

最后，须说明的是，不论是职工代表大会制，还是职工参与公司内部机构和平等协商制的法律完善问题，除了如上所述从实体方面加以明确规定之外，还必须从程序上规定权利不能实现及义务不履行时的补救措施、处罚规则及解决的机构。