青岛市政府国资委关于印发关于加强青岛市市管企业法律风险防范管

青岛市政府国资委关于印发关于加强青岛市市管企业法律风险防范管理工作的指导意见的通

知

（青国资委〔2009〕81号）

各市管企业：

为加强市管企业法律风险防范管理工作，增强企业竞争力和可持续发展能力，保障国有

资产安全，促进企业又好又快发展、科学发展，现将《关于加强青岛市市管企业法律风险防

范管理工作的指导意见》印发给你们，请结合实际情况，认真贯彻落实。贯彻落实中的有关

情况，请及时反馈我委。

二○○九年十二月二十二日

关于加强青岛市市管企业

法律风险防范管理工作的指导意见

为加强青岛市市管企业（以下简称“企业”）法律风险防范管理工作，增强企业竞争力和

可持续发展能力，保障国有资产安全，促进企业又好又快发展、科学发展，依据《企业国有

资产法》和国务院国资委印发的《中央企业全面风险管理指引》、财政部等五部委印发的

《企业内部控制基本规范》、山东省国资委印发的《关于加强省管企业法律风险防控工作的

指导意见》等有关法律法规和规定，现提出加强企业法律风险防范管理工作的指导意见（以

下简称“防范管理企业法律风险50条”）如下：

一、充分认识做好企业法律风险防范管理工作的重大意义

近年来，各企业按照科学发展观的要求，围绕实现又好又快发展，高度重视并不断加强

法律风险防范管理工作，在认识上更加清晰深刻，在措施上更加具体明确，在效果上更加显

著有效。

随着社会主义法制建设的不断完善，企业的经营行为都要受到法律法规的约束。同时，

随着市场经济的不断发展和全球经济一体化步伐的不断加快，企业在生产经营活动中，面临

的外部环境越来越复杂，面临的风险不断增多，经济纠纷时有发生，有些对企业的生产经营

造成了严重影响，对国有资产的安全构成了直接威胁。这些情况表明，法律风险已经成为企

业生产经营中的主要风险之一，企业法律风险防范管理问题也已成为企业经营和发展中所必

须解决的问题。

企业法律风险是客观存在的。在法律风险面前，企业并不是只能束手无策、被动防御、

事后救济，而是完全可以有所作为，是可以通过采取有效的制度和措施加以防范、管理、控

制的。做好企业法律风险防范管理工作是企业实现自身科学发展的需要、是深化国有资产监

督管理体制改革的需要、是提升应对金融危机能力的需要。各企业要充分认识做好法律风险

防范管理工作的重大意义，切实增强工作的责任感、紧迫感，进一步强化风险意识，不断规

范经营行为，积极维护合法权益，加快完善防范管理措施，为企业实现科学发展提供坚实的

法律保障。

二、做好法律风险防范管理工作的指导思想、基本原则和主要任务

（一）指导思想

做好企业法律风险防范管理工作必须以科学发展观为指导，围绕实现企业经营总体战略

和发展目标，紧紧依附企业经营管理具体活动和业务，从企业所面临的经济环境出发，积极

借鉴国内外企业的成功做法，以实行全面合同管理为核心基础工作，以建立健全“目标明确、

体系完备、防控并重、响应迅速、保障到位”的法律风险防范管理机制为方向，着重强化关键

环节和重点业务中的法律风险防范管理工作，培育良好的风险意识和合规文化，保障企业实

现又好又快发展，实现国有资产的保值增值。

（二）基本原则

一是充分遵守法律法规政策的原则。企业的所有经营活动在一定意义上都属于法律行为

的范畴，企业面临的风险在一定意义上都是法律风险。企业在生产经营过程中，首先要充分

遵守法律法规和政策规定，执行、落实国有资产监督管理机构的规定，杜绝、避免因企业自

己违法、违约可能承担的法律责任，使企业遭受损失；同时也要避免因企业防范不足而受到

违约、违法及犯罪行为的侵害，使企业遭受损失。

二是管理风险的原则。企业在对法律风险进行积极预防的基础上，应更加注重对法律风

险的主动管理，善于通过对风险进行分析、评估、判断，从源头上到产生法律风险的源点

和环节，不仅采取有效措施预防风险的发生，而且善于从风险中寻机遇，促进企业更好地

发展。

三是做好防控关键环节和重点业务中风险的原则。企业要从自身实际出发，建立健全覆

盖企业生产经营管理全过程和所有业务的法律风险防范管理体系，突出做好关键环节和重点

业务的法律风险防控工作，形成有效、具体的制度、措施和机制。

四是以企业为主的原则。企业是做好法律风险防范管理工作的主体，鼓励和倡导企业借

鉴国内外在法律风险防范管理方面的成功做法，创新工作思路和措施，结合企业实际情况，

因企制宜，把法律风险防范管理工作提高到更高水平，进而形成以企业为主体、国资监管机

构指导、社会中介机构提供专业服务的“三位一体”法律风险防范管理工作格局。

（三）主要任务

一是促进企业全面贯彻法律法规，更好地守法经营。使企业在生产经营活动中更好地自

觉贯彻国家法律法规和政策，守法经营，防止因非主观故意而触犯法律受到制裁的事情发

生。同时，充分运用法律规则，有效维护企业利益。在企业的合法权益受到不法侵害时，能

够及时采取有效的应对措施，减小对企业经营发展的不利影响。

二是促进企业科学管理，更好地实现经营目标。在企业经营管理的重大决策、担保、财

务、投资、并购、产品生产、知识产权保护、人力资源管理等各项业务中，要全方位、全过

程加强法律风险防范管理，实现法律风险防范管理工作与企业的整体发展战略的完全有效对

接，进一步提高经营管理水平，为企业更好地实现经营目标提供充分的有效保障。

三是促进企业完善防控措施，更好地防止损失事件发生。加强法律风险信息的收集管

理，及时开展风险评估和预警。在此基础上，根据企业自身条件和外部环境，围绕发展战

略，采取相应策略，制定完善防控措施，尽最大可能防止损失事件的发生。

四是促进企业有效解决经济纠纷，更好地维护自身利益。超前做好相关工作，在发生经

济纠纷时，采取和解、调解、仲裁、法律诉讼等方式予以解决，在必要的时候坚决通过诉讼

维护自身合法权益。

三、法律风险防范管理工作的基本流程

防范管理法律风险的基本流程是：

（一）收集风险管理初始信息。企业应当结合不同发展阶段和业务拓展情况，全面、系

统、持续地收集与风险变化相关的信息。

（二）进行风险评估。根据设定的目标，及时进行风险评估，按照风险发生的可能性及

其影响程度等，对识别的风险进行分析和排序，确定关注重点和优先防控的风险。

（三）制定风险管理策略。根据风险分析的结果，结合风险承受度，权衡风险与收益，

确定风险承担、风险规避、风险转移、风险转换、风险对冲、风险补偿、风险控制等应对策

略。

（四）提出和实施风险管理解决方案。综合运用各种风险控制措施，提出和实施风险管

理解决方案。

（五）风险管理的监督与改进。企业应以重大风险、重大事件和重大决策、重要管理及

业务流程为重点，对风险管理信息收集、风险评估、风险管理策略、关键控制活动及风险管

理解决方案的实施情况进行监督，采取各种方法对风险管理的有效性进行检验，根据变化情

况和存在的缺陷进行改进。

四、法律风险防范管理工作的关键环节和重点内容

法律风险存在于企业生产经营的全过程和各个环节。按照可能对企业产生不利影响由大

到小的程度，可以将法律风险分为特别防范管理、重点防范管理、加强防范管理的“三类”法

律风险。企业在加强全面法律风险防范管理的过程中，应突出做好生产经营中关键环节和重

点业务的法律风险防范管理工作。从目前企业的总体情况看，应突出做好12项具体关键环节

和重点业务中的法律风险防范管理工作。同时，由于企业的具体情况不同，可以从实际出发

进行调整、补充。

（一）应特别防范管理的法律风险

1、重大决策中法律风险的防范管理

（1）重大决策的范围要明确。要切实做好重大事项决策、重要干部任免、重要项目安

排、大额资金使用等“三重一大”事项的决策，把战略规划、重大投资、担保、转让重大财

产、资产抵押和质押、重要资产租赁、大额资金使用、改制重组等纳入重大决策的范围。

（2）做出重大决策的主体要合法。要按照法律法规和我市关于市直企业董事会、总经理

工作细则的规定，明确和规范股东会、董事会、经理层的和决策事项和决策权限。

（3）重大决策的程序要规范。要建立和落实重大决策的议事规则和决策程序，完善法律

评估论证的机制和制度，并认真组织实施。属于国有资产监督管理机构权限的，要报经批

准。

（4）重大责任追究制度要健全。按照“谁决策，谁负责”的原则，制定责任追究的具体办

法。

2、担保中法律风险的防范管理

（作为担保人时）

（5）被担保人的资格要合法。企业在提供担保时，被担保人要符合法律法规和国有资产

监督管理机构关于被担保人条件的有关规定。

（6）担保决策的做出要符合规定程序。担保决策要由法律法规和公司章程规定的机构，

按照规定的程序做出。

（7）担保额度要在限额之内。担保额度要符合法律法规和国有资产监督管理机构的规

定。

（8）提供担保应有反担保。企业提供担保时，应当要求被担保人或第三人向其提供合法

有效的反担保。

（9）落实担保的有关管理规定。企业要加强担保的基础管理工作，做好担保信息收集、

汇总、分析，开展担保监督检查，按照有关规定向国有资产监督管理机构报告担保情况。

（作为债权人时）

（10）审查担保人主体的合法性。担保人不能是法律法规禁止的机构和单位。

（11）审查抵押财产的合法性。运用各种调查手段，审查抵押财产是否为法律禁止和限

制流通物、抵押人对抵押物是否拥有所有权、抵押物是否设置过抵押或被依法查封、是否不

能变卖等，明确抵押财产的合法性。

（12）审查抵押财产的真实性。通过审查抵押财产是否真正为抵押人占有及控制、有没

有其他法律负担、有没有设置过抵押、抵押价值有没有超过抵押财产自身的价值等，明确抵

押财产的真实性。

（13）审查抵押财产的变现能力。要确保抵押财产的变卖能力，一般不要接受变现难度

大的财产。

（14）谨慎选择担保方式。根据企业具体情况，选择保证、抵押、质押、留置、定金等

具体担保方式，选择一般保证、连带责任保证等保证方式，并切实办好相关法律手续、签订

书面合同及进行公证等。

3、企业财务管理中法律风险的防范管理

（15）企业财务管理工作要严格执行国家法律法规和政策。要严格执行《会计法》、

《企业财务通则》、《企业会计准则》和企业财务行为有关主管部门的具体政策规定。

（16）实施不相容职务分离控制。要全面系统地分析、梳理业务流程中所涉及的不相容

职务，实施相应的分离措施，形成各司其职、各负其责、相互制约的工作机制。

（17）实施授权审批控制。要根据常规授权和特别授权的规定，编制常规授权的权限指

引，明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相应责任。

（18）实施会计系统控制。要严格执行国家统一的会计准则制度，加强会计基础工作，

明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告的处理程序，保证会计资料真实完整，按规定及时

向有关部门和国有资产监督管理机构报送财务数据。

（19）实施财产保护控制。要建立财产日常管理制度和定期清查制度，采取财产记录、

实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保财产安全。

（20）实施预算控制。要实施全面预算管理制度，明确在预算管理中的职责权限，规范

预算的编制、审定、下达和执行程序，强化预算约束。

（21）实施运营分析控制。要建立运营情况分析制度，综合运用生产、购销、投资、筹

资、财务等方面的信息，通过因素分析、对比分析、趋势分析等方法，定期开展运营情况分

析，发现存在的问题，及时查明原因并加以改进。

（22）实施绩效考评控制。要建立和实施绩效考评制度，科学设置考核指标体系，对企

业内部各责任单位和全体员工的业绩进行定期考核和客观评价，将考评结果作为确定员工薪

酬以及职务晋升、评优、降级、调岗、辞退等的依据。

（23）建设高素质的财务管理人员队伍。要制定和实施有利于企业科学发展的财务管理

人员的人力资源政策，将职业道德修养和专业能力作为选拔和聘用财务管理人员的重要标

准，切实加强财务管理人员培训和继续教育，不断提升财务管理人员素质。

4、合同中法律风险的防范管理

（24）把合同作为企业经营活动中最基本的法律文件。要积极实现全面合同管理，建立

完善合同审核审查、监督检查、纠纷预警等合同管理工作制度。

（25）建立完善的合同管理系统。要推进统一授权、分工负责、归口把关的合同管理体

系的建设。规范合同审查程序、标准，推行合同示范文本，提高合同审查质量。进一步强化

合同集中统一管理，加大对重要合同的法律审核力度，加强对合同履行的监管，及时发现和

解决存在的问题。

（26）发挥企业法律事务机构的作用。对重要合同法律事务机构应先期介入、全过程参

与，充分发挥好把关和服务功能。

（二）应重点防范管理的法律风险

5、战略规划中法律风险的防范管理

（27）战略规划要符合政策。战略规划要符合国家、省、市的发展规划和产业政策，符

合国有经济布局和结构的战略性调整方向，突出主业、提升企业核心竞争力。

6、生产经营中法律风险的防范管理

（28）确保产品质量。要严格遵守《产品质量法》等法律法规，建立健全产品质量管理

制度，严格实施岗位质量规范、质量责任以及相应的考核办法，确保产品符合国家标准和行

业标准。

（29）实现清洁生产。要贯彻执行《环境保护法》、《水资源防治法》、《大气污染防

治法》等法律法规和国家环保政策，依法开展环境影响评价工作，推进节能减排，促进发展

方式转变。

（30）落实安全生产责任制。要按照《安全生产法》等法律法规的规定，加强安全生产

管理，消除安全隐患，杜绝或减少安全事故的发生。同时，要加强安全教育，采取有效措施

保障职工人身安全。

7、投资中法律风险的防范管理

（31）充分掌握投资环境情况。要充分了解和掌握投资所在地的政治经济、法律法规、

人文环境、资源状况、风俗习惯、行业规范等情况。

（32）对投资方案进行充分论证。要对投资的前景、可行性等问题进行充分论证，确保

实现投资目的。

（33）加强对投资实施情况的监督。采取有效措施，对投资项目实施情况进行动态监督

管理。

8、并购重组中的法律风险防范管理

（34）要符合政策和规定。并购行为要符合目标企业所在地的产业政策和有关规定，避

免发生市场准入障碍的法律风险。

（35）对目标企业进行充分调查。对目标企业的产权、资产、债务、担保、税费、职工

安置、企业文化、法律纠纷等相关情况进行审慎的调查，防止目标企业的资产存在瑕疵、存

在较大或有负债、产权（股权）存在争议、欠缴税费、财务报表虚假或对重大事项虚假陈

述、商业秘密泄露、高管违反竞业禁止或忠实义务以及存在市场准入障碍等法律风险。

（36）精心设计并购的法律文本。要合理选择采用协议收购或者要约收购的方式，科学

细致设计并购的相关法律文本，通过各种条款、约定或措施保障并购的顺利实施。

（37）做好报批或信息披露工作。要按照有关规定办理并购的相关审批、核准或者备案

手续，保障并购行为的合法有效。同时，要按照有关规定，做好并购的信息披露或者报告工

作。

9、知识产权保护中法律风险的防范管理

（38）依法保护知识产权。树立知识产权保护意识，加强知识产权保护措施，及时申请

商标、专利注册，规避商标被抢注和专利侵权案件的发生，依法维护权益。

（39）规范知识产权使用制度。规范知识产权的使用、许可使用等制度，使自身知识产

权的价值得到实现。

（40）完善商业秘密保护制度和措施。要加强企业商业秘密保护力度，制定并落实商业

秘密保护制度，与员工签订保密协议和竞业禁止条款，防止和避免商业秘密泄露。

（41）防范知识产权被侵犯。完善市场监控等手段，及时发现和处理侵犯自身知识产权

的行为，采用各种有效法律救济途径和手段维护自身的合法权益。

10、授权过程中法律风险的防范管理

（42）建立完善授权制度。要编制授权的权限指引，明确重要业务企业内部的授权范

围、权限及类型，明确企业外部业务代表和代理的授权范围、权限及时限。

（43）授权的程序要规范。要严格按照规定的程序进行授权。

（44）明确授权的责任。授权要明确责任，做到权责利相结合，对在授权中可能存在的

超越权限、违反规定程序、造成重大损失的行为，制定责任追究的具体办法。

（45）对授权进行监督。要做到有授权有监督，建立完善授权监督约束机制。

（三）应加强防范管理的法律风险

11、企业设立中法律风险的防范管理

（46）签订规范的书面设立协议。公司设立时，应遵守公司法和工商行政管理的有关规

定。发起人应签订规范的书面设立协议，明确设立过程中的责任划分，防止因缺少书面协议

或约定不当引起纠纷。

（47）起草公司章程。公司章程是公司成立的必备法律文件，公司章程的起草必须依法

进行，其内容不得与法律法规相抵触，并必须经所有发起人同意。

（48）出资到位。公司注册资金要严格按照《公司法》和公司章程的规定来进行。以货

币出资的，应当将货币出资足额存入指定账户；以非货币出资的，应确定相应的价值，并依

法办理其财产权的转移登记手续。

（49）及时办理有关登记。公司设立时，应及时到工商行政管理、税务等登记主管部门

办理登记手续，取得企业法人营业执照。

12、人力资源管理中法律风险的防范管理

（50）严格遵守《劳动合同法》和人力资源方面的有关政策。要在贯彻《劳动合同法》

和人力资源方面的有关政策的基础上，规范人力资源管理规章制度，依法与职工签订劳动合

同，维护职工合法权益。

五、加强组织领导，把法律风险防范管理工作推向更高水平

（一）加强法制教育。要扎实开展普法工作，不断加强对企业法律风险防范管理工作机制

和核心理念的宣传教育，增强全体职工的法律风险防范管理意识，对不同岗位的职工就与企业

生产经营管理密切相关的法律法规进行专门培训，进一步提高全体职工的素质和能力。

（二）明确工作责任。加强对法律风险防范管理的组织领导，明确工作责任，细化工作流

程，共同推动法律风险防范管理工作扎实深入开展。

（三）加强法律事务机构和企业法律顾问队伍建设。企业法律顾问是做好企业法律风险防

范管理工作的专业队伍保障，市管企业应当加强企业法律顾问队伍建设。重视企业法律顾问机

构和岗位的设立，落实企业法律顾问岗位职责；开展有针对性地专业培训和人员培养，不断提

高企业法律顾问执业素质和能力；建立健全激励约束机制，营造有利于企业法律顾问充分发挥

作用的用人环境。

（四）落实重大法律风险报告制度。要落实重大法律风险报告制度，及时、完整、真实地

反映企业生产经营中的重大法律风险，对涉及出资人重大权益和对企业可能造成重大不良影响

的法律风险，要及时向国有资产监督管理机构报告。

（五）妥善处理经济纠纷。在处理纠纷时，要克服唯诉讼论。根据自身情况、纠纷性质，

选择和解、调解、仲裁、诉讼中最适合的纠纷解决方式，将企业风险减至最低。对企业的重大

法律纠纷案件，要按照规定及时报国有资产监督管理机构备案。同时，企业要充分利用自身案

件资源，定期统计分析，及时总结经验和教训，不断提高处理纠纷的水平。