国有企业资产有偿转让的法律调整

国有企业资产有偿转让的法律调整

一、国有企业资产转让的必要性与存在的问题

建立社会主义市场经济体制，就是要在国家宏观调控下，让市场在资源配置中起根

底性作用。要做到资源的最正确或者优化配置，就有必要转让国有企业资产。对企业而

言，不仅要有权决定消费什么，消费多少，而且要有一定的权限决定对据以消费的手段

即营运资产进展配置。曾经有一段时间国有企业亏损面维持在40%以上，如今虽然亏损

面减少，但有些企业亏损仍然很严重。国有企业亏损的原因是多方面的，其中重要的一

个方面就是国有企业内部的资产构造不尽合理。过去在方案经济体制下，企业的消费方

案是由国家下达的，企业内部的资产构造也是为满足方案而配置的。今天，国家对企业

的方案已大幅度减少，企业主要根据市场要求消费，而市场对企业的产品的需求有了很

大的改变，再加上科技的开展导致企业原有设备必须更新换代，因此国有企业出现了一

部分应淘汰或更新的设备。对作为投资者的国家而言，国有企业资产转让是国家调整产

业构造、盘活资产存量、将有限的国有资产运用于国家最需要的部门与地方的需要。从

总体上看，现有国有制存在着涉及面过宽、战线过长和布局不合理等问题。要通过划定

国有资产的投资领域，出售小型国有企业，出售部分大中型国有企业的股权或资产等措

施，适当调整产业布局，优化国有资产的配置构造。

但是，由于缺乏标准国有企业资产转让的法律标准，资产转让中出现了国有资产大

量流失，严重损害投资人和债权人利益等问题。为了防止国有资产继续大量流失，国务

院办公厅于1994年5月15日向全国发出了?加强国有企业产权交易管理的通知?，明令

暂停产权交易机构的活动，加强对产权交易的监视管理。但因国有企业资产转让有其客

观上的现实性和必要性，此后不久国务院有关部门又提出进展交易试点。要防止国有资

产在转让中流失，我们认为最重要的是用立法形式标准资产的转让。根据对上海市和国

内部分转让国有企业资产的事例的调查研究，我们认为国有企业资产转让中主要存在以

下问题：

1.企业资产转让决定权与范围尚不明确。目前，既有国有企业自己决定转让资产的

情况，有企业拟定将部分或全部资产转让的方案后报企业主管部门或国资管理局批准的

做法，也有主管部门决定转让企业资产的做法。企业自身能否决定转让资产以及在何种

条件下有权决定转让资产，现有法律和行政法规缺乏明确的规定或规定互相矛盾。

2.企业财产转让前资产评估不严格。目前有部分行业主管部门自办有从事资产评估

业务的会计师事务所等，出于部门利益，有时评估人成心压低资产价格、然后将资产转

让给指定的受让人。理论中也有很多对土地使用权、专利权、商标权等不评估或压低价

格进展转让的情况。

3.转让资产所得收益用途不适当。有部分单位将企业财产转让所得用于改善职工福

利、购置轿车或充作上级行政主管部门的行政开支。

4.资产转让方式缺乏公开性与竞争性。目前资产转让方式主要是协议转让，且一些

是由行政主管部门决定将本系统的某一企业的部分资产或整个企业转让给系统内的另一

企业，有时将转让资产价格压得过低，这样做名为“肥水不外流〞，实为行业保护和地

方保护，同时也损害其他债权人的利益。行业保护下的资产转让不利于企业转换经营机

制，调查中发现，有的企业在整体转让后继续以原有运行机制经营，经营状况并无明显

改观。

5.没有处理好保护企业职工利益和兼顾企业债权人利益的关系。此问题见本文第五

部分。

6.土地使用权转让存在不合法或不合理之处。很多转让事例中是将土地使用权连同

厂房一同转让，或以土地置换方式获得收益，而这些土地使用权根本上是国家以划拨方

式无偿给企业使用的。企业有偿转让划拨土地使用权无异国家在土地上的收益的流失。

为了使国有企业资产有偿转让活动符合我国建立市场经济体制的要求，使其有法可

依，我们认为有必要建立较完备的符合国情和市场经济运行要求的法律制度，其关键点

在于资产转让决定权应由谁行使，转让的方式及程序应该如何。

二、国有企业资产转让的决定权与审批权

谁有权决定国有企业资产的转让呢?是国有资产管理部门、企业主管部门还是企业自

身?关于企业在何种程度上转让其资产应经投资者批准，是涉及企业权利与主体地位的问

题，也是如何正确处理投资者与具有独立人格的企业的关系的问题。目前，我国有关法

律对企业资产转让决定权的规定有不一致的地方。如企业法第29条、?企业转换经营机

制条例?第15条及?国有企业财产监视管理条例?第37条的规定就各有不同。公司法那么

规定，股东大会行使决定公司经营方针和投资方案的职权，而董事会那么执行股东大会

的决议，决定公司的经营方案和投资方案。

对资产转让的这些不同规定，是与国有资产管理体制相联络的。从总体上看，我国

国有资产管理的目的是逐步实现国家行政管理职能与资产管理职能分开;在国有资产管理

部门与国有企业的关系上，那么实现国有资产管理职能与国有资产经营职能分开;在中央

和地方的关系上，那么按行政区划，地方国有资产管理部门详细管理本行政区划内的由

地方政府管理的国有企业中的国有资产。在详细职能上，国有资产管理部门主要行使产

权界定、清产核资、产权登记、资产评估管理等职能。目前，地方在国有资产管理改革

方面也开展了一些工作，其中上海和深圳改革的步子较大，并有一些特点。上海结合自

己的详细情况，国有资产管理体制改革、创新与新体制的建立已进入本质性的启动阶

段。新体制的思路是建立国有资产管理委员会(下设常设机构国有资产管理办公室)──

国有资产经营公司──企业运行层三个层次的管理运行形式。其中第三层次企业运行

层，主要是把现有企业改组为国有独资公司、国有控股、参股公司，其中假设干大型企

业由“国资委〞直接收理，其他企业由各经营公司主管。由于上海国有企业资产管理体

制尚在建立阶段，第二层次的国有资产经营公司的建立与完善有待时日，因此第三层次

的企业目前有些归国有资产经营公司管理，有些那么归主管局管理。深圳的情况与上海

根本相类似。

我们认为，对已进展公司化改造的企业，政府及其产权管理部门只与国有母公司(包

括国有资产经营公司、政府授权行使所有权职能的集团公司)之间存在直接的产权约束关

系，对于国有企业的子公司、孙公司那么不存在直接的产权关系，其产权管理主要是通

过母公司来施行。对于各类国家持股的股份公司，政府及国有资产管理部门主要根据公

司法，根据直接持股的比例，通过参与股东大会、董事会和监事会行使国有股权管理职

能。对未进展公司化改造的企业，根据我国改革取向和国有企业化公司改造的开展趋

势，确定国有企业资产转让的决定权划分时，应与公司法的精神相协调，国家主管机关

在公司的经营方针和投资方案上应保存或部分保存与董事会类似的职权。

因此我们认为，在规定国有企业资产转让的决定权应由谁行使时，首先应区分企业

的组织形式，其次是在不同的企业组织形式下，应区分是将部分财产予以转让还是将企

业整体转让的情况。

第一，在企业是依公司法组成的公司并有股东大会时，其转让一般资产由董事会行

使决定权，转让重要建筑物、关键设备等时由股东大会行使决定权，企业的整体转让也

由股东会决定。

第二，在企业是独资公司和依企业法设立的企业时，1.在不将企业整体转让时，资

产转让决定权的行使分两种情况：一是由企业自己决定，即由独资公司的董事会和企业

的经理(厂长)决定。企业自主决定时转让的资产限于一般的固定资产。二是由企业主管

部门批准，象目前上海、深圳市国有资产管理体制正在建立过程中，部分行业(或企业)

已由国资委授权给国有资产经营公司进展资产管理，而另一部分行业或企业那么由政府

部门管理，因此原?转制条例?中规定应经主管部门批准方可转让的国有资产，可分别由

资产经营公司或主管部门批准。其详细做法可以是先由企业制订转让方案，然后报有权

部门批准;需经批准前方可转让的资产是企业的关键设备、成套设备或者重要建筑物，至

于何为一般固定资产，何为关键设备、重要建筑物，要视企业的消费、经营范围而定，

一般来说，它们是不难区分的。但不管是由企业自主决定或由有权部门批准的企业资产

转让，企业都应在其年度财务报告中对转让资产的情况作出反映。根据法律、法规规

定，处置企业消费性固定资产所得收入，必须全部用于设备更新和技术改造。2.在将企

业整体转让时，决定权只能由企业主管部门或资产经营公司即企业的投资人或其代理人

行使。企业的整体转让也就是通常所说的企业兼并(合并)问题。在全民所有制企业范围

内，政府决定或批准的合并可以采取资产合并的方法，也可采用有偿转让方法。无论资

产合并还是有偿转让，均应造具资产清册会同财务表报，完成交接手续，分别上报国有

资产管理部门和主管部门。原企业的债权债务，由合并后的企业享有和承担。非全民企

业收购全民企业，那么要对全民企业进展财产及债权债务清理，进展资产评估，并获得

被转让企业的债权人同意后，方可对企业进展转让，所得收益偿债后的剩余由主管部门

用于投资领域。

三、国有企业资产转让的范围和转让方式

国有资产的转让范围是指国有企业的哪些资产可以转让并受国家有关国有企业资产

转让管理的法律法规标准。根据前述国有企业资产转让的必要性，资产出让是为了调整

国有企业内部资产构造及国家产业构造，因此除只能由国家经营的特殊产业或行业，以

及国家限制流通的财产外，一般的国有企业资产均可转让;对于效益好，但不符合国家产

业构造的企业及其资产，必要时经主管部门批准也可转让。对国有土地使用权等特殊财

产权，其转让时的增值收益如何处理应予以特别明确规定。国家应区别企业获得土地使

用权的原始来源，原是有偿获得土地使用权的，应对收益按有关规定收取增值税;原是通

过划拨无偿获得土地使用权的，国家应按一定比例如60%收取转让费，否那么会导致国

家应得收益的流失，并会导致土地投机活动。

国有企业资产转让的方式是指买卖双方通过何种方式确定资产转让的价格。转让的

方式对交易的公平性与公正性有很大影响。我们认为，可以采取以下几种方式：拍卖、

招标、协议转让和通过产权交易所转让。前两种方法主要适用于转让数额不大的资产，

或在竞买人较多时转让国有企业资产，这两种方法有利于转让方获得好的收益。协议转

让那么适用于大额国有资产转让，或附加有企业职工安置事项，或对买受人有特殊要

求，或买受人较少的资产转让。对于资产转让应采取何种方式，应视详细情况而定。可

以采用拍卖和招标方式的，应尽量采用这两种方法，否那么可采用协议转让方式。采用

拍卖和招标方式的详细程序按有关法律法规办理;采用协议方式转让的，买卖双方应就转

让价格、价款支付方式、所有权(及其他财产权)转移的时间及风险承担、争议的解决方

式、权证移交等达成一致意见。涉及职工安置事项的，应征求职工意见及劳动主管部门

意见，并就有关问题达成一致。规定转让方式还应考虑到企业债权人在适当条件下有对

企业转让资产的行为提出异议或要求参与竞买的权利。

关于组织产权交易所进展国有资产产权交易，目前对此有不同的看法。在我们看

来，交易所在转让资产的价格形成功能上，与拍卖和招标具有类似的作用，即通过竞争

机制确定适当的价格，并且由于其专门从事资产转让交易活动，容易形成竞争机制，也

容易管理和积累经历，因此应在管理部门的监视与管理下开始试点。其涉及的特殊之处

是交易所的组织、地位、交易的程序等问题，在国有资产转让的决定权、转让的程序和

资产评估等问题上，还是应服从总的国有资产管理体制。

四、国有资产转让的程序

国有企业资产转让程序，是指国有企业资产转让时应经过的步骤。目前在国有资产

管理的规定中，根本上没有行使决定权的程序规定，?国有资产产权登记管理试行方法?

及其施行细那么中有产权登记的程序性规定，?国有资产评估管理方法?中有评估程序的

详细规定。对国有企业资产转让进展规制，既要有决定权行使的程序，也要有产权登记

的程序，还要有评估的程序。假设国有企业资产转让按现行规定进展，仅就产权登记和

评估来看，其程序就有上十种，并且产权登记和评估的程序性规定既不统一，互相也不

衔接，实际操作起来非常繁琐。由于资产转让过程中决定权、产权登记和资产评估是一

个互相严密联络的过程，因此我们在确定转让程序时，既要考虑程序方便，以利保证转

让的时效性，让企业享有充分的自主权，又要维护国有资产的保值增值，维护国家所有

权和国家作为投资者的地位，还要保护企业债权人的利益。综合以上分析与考虑，我们

认为国有企业资产转让时应经过以下程序：

1.立项国有企业如有资产需转让时，应自主立项，并制作立项材料，说明转让原

因，列出转让资产清单、转让方式、资产评估方式及评估人、收益用途。国家主管机关

或国有资产经营公司决定将企业整体转让的，由企业列出资产清单，由主管机关或国有

资产经营公司组织资产转让工作组，拟定转让方式、评估方式及评估人。

2.审批企业在自行决定转让资产的权限范围内转让资产，可以不进展审批，但应当

立项并制作立项材料，报有关机关或机构备案，立项材料并应在企业存档备查。企业转

让的资产符合报批条件的，应当报主管机关、国有资产管理部门等审批，审批应当在规

定的期间进展，审批内容包括准予转让审批和评估立项审批;主管机关决定转让的，可以

不进展审批。土地使用权作为特殊的财产权，应分别依?城镇国有土地使用权出让和转让

暂行方法?和?划拨土地使用权管理暂行方法?的规定，报有关机关审批。

3.资产评估资产评估应依?国有资产评估管理方法?的规定，按批准的立项中规定的

资产评估方式等进展。

4.转让资产转让按经批准的立项中规定的转让方式进展。

5.收好处置收好处置是指国有企业资产转让后对转让所得进展处理。企业决定转让

部分资产的，其收益应按其立项材料中报批的收益用途用于再投资，并应在其年度财务

报告中说明转让收益及用途。由主管机关或国有资产经营部门决定将企业整体转让的，

其收益应用于其他投资。

6.产权登记企业有权自行决定部分资产转让的，由企业或投资该企业的国有资产经

营公司、企业集团或其他国有资产投资人报国有资产管理部门办理资产产权转让登记或

变更登记;国有资产经营公司、集团公司、其他国有投资人或行政机关、国有资产管理部

门决定转让资产或将企业整体转让的，由国有产管理部门办理资产产权转让登记或变更

登记。

五、企业职工就业、社会保障制度同企业债权人利益保护的协调

在目前的国有企业资产转让中，有一些是面临经营困难的企业。这些企业一般债务

较重，有的实际已资不低债濒临破产。这些企业转让资产时常附有要受让方接收职工的

条件，有的甚至因要解决职工就业而将企业能产生较好效益的财产部分别离出来转让，

转让收益作为安置费又返给受让方，然后将企业的巨额债务留给空壳企业破产。国有经

营困难企业职工的就业确是我们在进展资产转让时应考虑的问题。我们认为，在企业转

让资产而受让方同时安置职工时，应考虑按照劳动法律立新的适应市场经济体制的就业

制度和社会保障制度。一方面，受让方接收出让资产企业的职工时，职工与受让方应建

立劳动合同关系，而不能依老体制是固定职工关系。这种依劳动法建立的劳动合同关系

应是与建立新的社会保障制度相适应的。接收的职工按新体制参与社会保险，今后企业

再破产、关闭时，依新体制解决其就业及社会保险问题。另一方面，国家可以从转让资

产收益(包括土地收益)中提取一定的社会保障统筹费用，将这一笔费用用于建立全社会

的社会保障制度，而不应仅用于安置出让方的职工。

由于转让资产的收益是企业资产的一部分，是企业债权人的债权担保，如今将收益

划出一部分作为社会保障费用，就有一个债权担保降低的问题。在现行法律上这种划拨

是没有根据或至少根据是不充分的。我们认为，在我国如今建立现代企业制度的过程

中，有必要从立法上规定国家根据原有的企业办社会的现实，可在企业转制或出让资产

时，划出一定资产作为社会保障制度建立的启动费用。这种规定的合理因素是，企业的

资产中有相当一部分是由职工创造的，这些由职工创造的财富中过去本应划出一部分用

于职工自身的社会保障，但如今都留给了企业。我们要建立社会保障制度，理应将企业

职工原应依赖企业的保障资金用于为职工建立新的独立于企业财产的保障制度。这样做

时应注意的问题是：1.如何确定一个划分社会保障基金的合理的比率;2.在划转这笔资金

时如何照顾新老职工的差异。3.职工在何种条件下依什么标准领取有关费用。

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