具体行政行为的解释(一)

具体行政行为的解释(一)

关键词:法律行为的解释/具体行政行为/行政行为的型式化

内容提要:具体行政行为的解释是行政行为的一种相对独立的形态，也

是法律行为解释的一种类型。行政机关在特定情形下负有解释的义务。

对具体行政行为的解释应当遵循合法原则、诚实信用原则和信赖保护

原则。行政决定文书的字面含义、行政决定过程中相对人的交涉以及

行政惯例和社会习惯，都可以用来解释具体行政行为。对具体行政行

为解释的审查，应当坚持表示主义与意思主义相结合的原则，既要尊

重行政机关的裁量权力，也要防止其滥用解释权力。具体行政行为的

内容应当明确，这是行政法的一条原则。1]但如果内容不明确，需要解

释，就会引发一系列的问题。例如，什么情况下应当进行解释？解释

应当遵循什么原则？因解释而起的争议如何解决？迄今为止，这些问

题尚未引起学界的广泛认识。法理学和部门法学讨论法律的解释、合

同的解释以及遗嘱的解释，行政法教科书讨论具体行政行为的成立、

补正、变更和撤销，但都没有提起具体行政行为的解释。由于资料所

限，外国法能够提供的借鉴似乎也非常有限。我只有从王名扬的《法

国行政法》中读到介绍行政行为解释的片言只语，对其具体内容则不

甚了了。2]在中国大陆学者中，叶必丰教授也许是最早注意到行政行为

解释现象的学者。3]但是，他没有区分具体行政行为的解释和更正，也

不认为解释是一个行政行为。这些观点令人困惑，似乎还有商榷余地。

本文将通过一个具体案例阐说具体行政行为解释的现象，归纳具体行

政行为解释的一般性质，并探讨具体行政行为解释应当遵循的规则。

本文的写作，希望有助于完备具体行政行为形态的理论，丰富我们对

法律行为解释类型的理解，并能够对我国行政法的相关实践提供指导，

甚至对于未来我国《行政程序法》的制定有所裨益。

一具体行政行为解释问题的提出

我最初是从一个具体案件中意识到具体行政行为解释的问题。这里也

将通过对这个案件的分析，揭示具体行政行为解释现象的存在。我试

图证明，这种现象不能被目前通行的行政法学概念所包容，是一类尚

未“型式化”的行政行为4]。

原告张利民于1989年申请在原平房地基上翻建两层楼房，同年启东市

汇龙镇政府予以批准。建房许可载明建筑物“柱高6.2m”。1990年11

月初，张利民着手施工。后邻陈国丰得悉后，以张欲超高建房、影响

其通风采光为由，向有关部门反映。启东市城乡建设委员会、启东市

土地管理局等单位立即前往调查，并联合做出《张利民建房与邻居陈

国丰发生纠纷一事现场处理决定》（以下简称《处理决定》）。《处理决

定》认定：1989年市土管局批准张利民在原有两间平房基础上增建一

层楼房，“二层楼房的柱高为6.20m”；张利民原房后墙面（东北角）与

陈国丰住房前墙面（东南角）间距为6.95m，西北角与陈国丰住房（西

南角）间距为7.47m；与张利民房屋连成一体的西侧其弟已建成的楼房，

柱高为6.35m（外墙面底层有水泥粉刷面起算至檐宽的顶面）。

根据以上调查情况，《处理决定》要求：“张利民所建楼房的柱高度（包

括房屋的整体高度），即与西侧其弟已建成的楼房柱高度以及正脊高一

致，不准超高。”

张利民认为被告的《处理决定》限制了他的建房高度，遂向启东市法

院提起诉讼，要求撤销被告的《处理决定》。张利民在诉讼中主张，建

房柱高应从屋内地平面起计算。被告在诉讼中辩称：《处理决定》明确

柱高从外墙墙基上表面量起，是根据城市规划和相邻通风采光要求的

实际情况做出的，也是针对原告对柱高的曲解而做出；它与建房许可

并无矛盾，是对建房申请报告的补充和完善。因此，该具体行政行为

并没有侵犯原告的合法权益。

一审判决称，“原告认为建房柱高从屋内地平面起计算无法律依据，本

院不予支持”。二审法院称，汇龙镇政府批准张利民建房时“延用当地的

习惯用词‘柱高’”，张利民对之产生了“误解”，所以也不支持。二审法院

虽指出“柱高”一词系“当地的习惯用词”，但没有阐述“柱高”涵义的依据。

张利民仍然不服，多方申诉。1993年，江苏省高级法院在调卷审查后，

通知张利明：《处理决定》“进一步明确你户建房的最终高度，不仅解

决你户与后邻的纠纷，也是为了执行启东市城市规划的统一要求”，一、

二审判决并无不当，其申诉不予采纳。张利民继续申诉。

本案争议标的不大，诉讼却了犹未了，症结在于对《处理决定》的合

法性缺乏令人信服的阐述。而《处理决定》的性质应当如何理解，恐

怕是当局者必须回答的一个关键问题。《处理决定》一方面重申建房许

可中“柱高6.2m”的内容，另一方面又规定张利民建房必须与西侧其弟

的房屋高度一致；然而，它没有说明后者是对建房许可的变更或者补

充，也没有宣布撤销或者维持建房许可。几级法院在审查时，对此也

没有给予足够充分的说明。

那么，《处理决定》的性质是什么呢？我们能否用目前通行的概念为它

命名呢？在我看来是有困难的。

首先，《处理决定》是对张利民建房有关的权利义务的第二次处理，有

别于一般的行政处理行为。（1）虽然它在本案中被当做一个具体行政

行为起诉，但它具有附属和补充的性质。它的作用是对建房许可内容

的澄清，其含义及合法性必须与建房许可结合起来理解和审查。（2）《处

理决定》是解释建房许可本身的内容，而不是建房许可据以做出的理

由。它也不同于行政行为理由的说明或者补充说明5]，不应被看作第

一次处理行为的一部分。

其次，《处理决定》也不同于具体行政行为的确认、补正、变更等第二

次处理行为。（1）《处理决定》不是对建房许可的简单确认，而对张利

民的权利义务施加了新的限制。因此，它不属于最高法院司法解释所

说的“重复处理行为”6]。（2）原建房许可内容并不违法，各方当事人对

它也不持异议。不管按照原告还是被告的计算方法，建房许可规定“柱

高6.2m”都没有超出法律允许的范围，建房许可应属合法。7]张利民所

争的是《处理决定》的合法性，对建房许可没有异议；被告一方也始

终维持建房许可；一、二审判决对建房许可的效力亦予确认。所以，《处

理决定》显然有别于对违法行政行为的补正8]。（3）建房许可从未被

明示变更或者撤销。相反，被告在法庭上坚持认为，《处理决定》是为

了消除误解而对建房许可予以“明确”，“与建房许可并无矛盾”。因此，

《处理决定》不能被看作对原决定的变更或者撤销。

综上所述，《处理决定》的性质是目前通行的行政法学概念所不能包容

的。这里，我们遇到了一个行政法学上的新问题，一类其命名尚未被

普遍认知、其性质和规范尚未被充分探讨的行为。在我看来，《处理决

定》的性质可以看作是对建房许可的解释。推而广之，我们不妨把诸

如此类的行为概括地称为“具体行政行为的解释”，即具体行政行为做出

后，行政机关对该具体行政行为的内容进行解释，以澄清其含义的行

为。

二具体行政行为解释的场合和性质

前面的分析阐明了具体行政行为解释这一独特法律现象的存在。对于

这样一类尚未型式化的行为，有必要从各种具有“家族相似”9]的事例中

归纳出它的共同形态和边界，以便我们更好地把握这种现象。这种归

纳从根本上讲是经验的，而非逻辑的。但它需要满足两个条件：一是

内在特征的融贯性，二是与现有相关概念的协调性。

下面分别讨论具体行政行为解释的发生场合、原因及其属性。

（一）具体行政行为解释的场合和方式

这里讲具体行政行为解释的发生场合，是对概念所对应现象的描述，

而不涉及合法性的评价。一个违法的行政行为，在概念上仍然是一个

行政行为。

从解释对象上，解释行为是针对行政机关做出的具体行政行为。行政

机关制定的抽象规则也可能涉及解释问题，但它们基本上可以归入法

律解释范畴，不在这里讨论。行政机关与相对人的合同行为，可以归

入合同解释，也不在这里探讨。行政机关的不作为，由于行政机关意

思表示空白，似乎也不存在解释的问题。解释所针对的具体行政行为

多数是书面做成的，但也可能是口头作出的。

从解释主体上，行政机关、相对人乃至其它相关人都可以解释。但由

于行政机关的解释具有一定的约束力，而相对人的解释不具有约束力，

我们的视线将聚焦在行政机关所作的解释上。除了作出原本行政行为

的行政机关，其他行政机关也可能进行解释，前述的张利民案件就是

一例。行政复议机关和法院也可能涉足具体行政行为的解释，但它们

首先是对行政机关的解释进行审查。因此，我们将仍然以行政机关的

解释为中心展开讨论。

从解释时机上，解释都发生在具体行政行为成立之后；具体行政行为

尚未成立的，行政机关还没有表示其意思，谈不上解释。它可能发生

在行政复议、行政诉讼阶段，可能是在民事诉讼或者刑事诉讼过程中

涉及具体行政行为的含义，也可能是在原本行政行为没有受到起诉的

情况下做出。

从解释程序上，行政机关既可以主动进行解释，也可能应申请做出解

释。解释行为有口头的，也可能是书面的。

（二）具体行政行为解释的发生原因

笼统地说，具体行政行为的解释之所以发生，是因为具体行政行为含

义不明。具体行政行为是针对特定人做出的，相对于法律规范而言，

其所确定的权利义务要具体和明确。但是，行政决定做出时，行政机

关的意志行为与表示行为仍然可能有差距，而需要解释。具体地说，

导致具体行政行为含义不明的原因有以下几种。

一种情况是概念模糊，含义不清。例如，税务机关向相对人发出的《催

缴税款通知书》限定当事人“迅速”缴清其所欠的应补税款和。这里

的“迅速”，指当场、当日还是若干日，并不明确。10]前述争议中的“柱

高”，也属于这种情况。

第二种是用语不当，词不达意。例如，卫生检疫机关发现上海远洋运

输公司所属“抚顺城”轮3名从业人员未持有法定的健康证书，遂给“抚

顺城”轮人民币4900元。11]这里处罚的对象应是上海远洋运输公

司，而不是其所属的轮船。

第三种是内容矛盾，前后不一。例如，税务机关认定当事人偷漏税款，

决定处200元并追缴偷漏税款1530元，明示“税款待（当事人）

回乡后清缴”，同时又规定“限8月7日前缴清上述款项”。12]该处理决

定在缴款的时间上就有不同说法。

第四种是内容欠缺，意思不明。例如，行政处罚决定书中，“处以

1000”之后，遗漏了计量单位。

（三）具体行政行为解释的属性

对于具体行政行为解释的属性，可以从两个方面来认识。一是从解释

活动的类型来看，二是从行政活动的形态来看。

从法律行为的解释来看，具体行政行为解释是一种新类型的解释活动。

在法律实践中，解释无处不在。其中我们谈论最多的无疑是针对不特

定人设定权利义务的抽象行为的解释，即法律解释。在针对特定人设

定权利义务的具体活动中，有合同的解释、允诺或者遗嘱的解释以及

对裁判文书的解释。具体行政行为的解释的效力可以溯及到原本行政

行为做出的时候，这一点与其它法律行为的解释一样。

从行政活动的形态来看，具体行政行为解释是一种相对独立的行政活

动。首先，行政活动的形态除了成立、补正、变更、撤销等，解释可

列其中的一种。其次，我们说具体行政行的解释，必是针对一个已经

成立的具体行政行为而言，没有原本的具体行政行为就谈不上解释行

为。所以，相对于原本的具体行政行为，解释是一种从行政行为，具

有附属和补充的性质。但是，解释也可能是一种独立的行政活动形态。

就像张利明案件所显示的，当事人可能对原本行政行为不持异议，而

仅仅对解释行为有异议。