日美预付卡法律规制综述

日美预付卡法律规制综述

----兼析我国预付卡规制现状与前

景

【内容提要】在全球范围内，支付业务的整体发展趋势明显，电子化与互联网化

---即电子支付已经成为主流。在美国和日本，信用卡、转账卡、借记卡、预付

卡等电子支付工具已逐渐取代传统支票，成为主流的支付方式。本文将重点围绕

由新型的支付工具----预付卡所引发的相关法律问题，结合我国的现状，并通过

比较美国和日本，两种不同的法律监管体系对预付卡的规制，试图探索出一套符

合中国国情的法律规制方案，使预付卡能走上合法健康的发展之路。

【关键词】电子支付预付卡法律规制比较研究

传统的现金、支票等支付方式，由于在安全、方便以及自身信用等方面的局限性，

已经不能满足物流多样化、商业形态多样化、交易方式多样化、社会利益主体多

样化的要求，因此，新型支付工具的产生十分必要。目前，中国电子支付业务发

展尚处于初期阶段，各类电子支付工具的发行权集中在中央银行，但中央银行推

出的信用卡，借记卡已远远无法满足经济高速发展带来的巨大市场需求。在国外，

对于交易发生频繁，但交易金额相对较小的消费行为或者商品和劳务交换，一般

都使用预付卡。而我国在预付卡领域的建设尚处于探索中，于是一些商家为了达

到提前回拢资金、降低风险、商业促销的目的，发行了类似于预付卡的卡，

购物卡等，甚至与地方商业银行联手推出“电子消费卡”，从而产生了诸多如

商业信用、金融风险、腐败、税收等法律问题，不仅扰乱了国家的金融秩序，也

对预付卡这一新型电子支付工具未来的发展带来了很大的负面影响。笔者认为，

要彻底完善预付卡的规制问题，借鉴国外法律的相关经验，制定我国的《预付卡

管理条例》势在必行。

一预付卡的定义及特征

要用法律规制预付卡，就必须先明确预付卡的定义。根据日本法律的定义：预付

式证票是指记载有金额或物品数量或用电磁的方法记录金额或物品数量的证票。

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欧盟各中央银行在1994年《关于预付卡致EMI(EuropeanMonetaryInstitution)

委员会的报告》中将预付卡描述为“以特种塑料板形式存在的，具有真实购买力

的多用途支付卡”。在美国称预付卡为价值贮存卡(stored-valuecards),一

般涵概绝大多数取代现金为目的的、小额的、经常性交易的支付卡。德国的定

义是存贮预先付款的购买能力，可以代替少量现金作不记名的支付工具。然而，

我国现行法律对于预付卡却没有明确的定义。笔者认为，预付卡是将用款金额

事先存入卡片中，并在使用中逐笔消减金额，没有独立对应账户的支付卡。它多

用于小额交易，常见的记录体有用磁条卡做的磁条储值卡和IC卡做的电子钱包。

在每次使用预付卡消费时不必对持卡人的存款帐户进行访问，由终端机从卡上直

接划钱（封闭型预付卡甚至可以脱机使用），有些预付卡当卡上的钱花光后，持

卡人可以再加入金额。

将预付卡与其他卡类金融产品作比较后不难发现，其具有下列特征：

（一）.预付卡不具有人身性质（无因性），即购卡时和使用时不需要身份验证。

这是预付卡最重要的特征，也是其与信用卡，借记卡最明显的区别。因此，预付

卡丢失同现金丢失一样，任何人都可使用，一般不能挂失。

（二）.预付卡使用者一般自己无需开设银行帐务，因此也就无法提现与透支。

而信用卡是一种“先消费，后还款”的银行卡，具有透支功能。借记卡则具有

转账结算、存取现金等功能。与此相对应，预付卡的交易费用较信用卡更低。

（三）.预付卡基本用于小额支付，其使用对象以个人为主，使用目的也具有单

一性和有限性。这使预付卡交易活动的特点是交易发生频繁，但交易金额相对较

小，交易范围集中在公共领域。如公共交通卡、快餐卡、电话卡等。一些国家（包

括我国）对卡内市值有最高额限制。

（四）.预付卡往往有固定面值和有效期，如500元，1000元和“在***日之前

有效”等。而且预付卡不计付利息。

就发行主体来看，目前主要有三种：1中央银行2不控制存款的机构---信用机

构3零售商或服务提供者。至于发行方式又可再区分为自家发行或第三人发行。

自家发行就是预付卡发行人与服务提供人是同一人，换言之，发行人自己负最终

的履行义务，持卡人直接向发行人或所指定人（如关系企业，连锁加盟店，同一

企业体的分支机构）要求履行给付义务。第三人发行则是指发行人与服务提供人

并非同一人，持卡人可以在发行者以外的商品、服务等的提供者处使用的预付式

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证票。一般来说，发行人与第三人之间必定存在一定资金关系或准资金关系。

二日本对预付卡的法律规制

日本工商业发达，特别在百货业、服务业中“预付式证卡”的发行和使用非常普

遍。常见的有商品券、赠券、文具券、米券、JR车票购买卡、电话磁卡、啤酒

券、清酒券等等。由于这些券卡大都标明面值或物品数量，可以流通，接近于国

内“购物卡”的概念，所以日本的经验对于我国预付卡的规制立法具有相当重要

的参考价值。

日本法律上将具有预付卡性质的券卡统称为“前払式証票”或“プリペイ

ドカード”意为“预付式证票”。平成元年（１９８９年）１２月２２日施行的

《前払式証票の規制等に関する法律（与预付式证票的规制等有关的法律）》（以

下简称预付式证票规制法）及其施行令（平成２年政令１９３号）、施行规则（平

成２年大藏省令３３号）保证金规则（平成2年大藏令1号）构成了日本券

卡的规制体系。此体系由五大制度组成：申报登记制度、地位继承制度、保证金

制度、监督制度和发行协会制度。

（１）定义和分类。日本对预付式证票有着严格而明确的定义。根据《预付

式证票规制法》第二条第一项之规定，预付式证票是指记载有金额或物品数量或

用电磁的方法记录金额或物品数量的证票。这个定义显然将电子卡也包括在内，

有利于对电子预付产品的管理。同时，法律又对所规制证票的范围采用举例排除

的方法进行界定，首先明确规定不受法律规制的预付证票，然后又规定了不适

用本法的证票。总的来说，不受本法规制的基本是无流通性或流通性差的证票

和其他法定的证票，这样既解决了规制对象过泛的问题，也避免了与既有法律的

冲突。

《预付式证票规制法》将预付式证票按发行和兑现方式分为两大类：自家发

行型和第三者发行型。由于两者的使用流程的显著差别，法律分别对两者有着不

同的规定。所谓自家发行型预付式证票，是指仅能在发行者（包括与发行者有亲

子关系等亲密关系者）处使用的预付式证票。使用范围较小。也称为“本公司型”

或“二当事者型”。所谓第三者发行型预付式证票，是指可以在发行者以外的商

品、服务等的提供者处使用的预付式证票。也称为“斡旋型”或“三当事者型”。

其适用范围不象自家型那样单一，而是发行者与多家商品或服务提供者签订契

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约，此种情况下销售收入往往全归发行者所有，只是在消费者使用证票后发行者

承担支付货款的义务。当然此前的现金支配收益也归发行者所有。具体的流程如

图。

（２）申报制度与登记制度。日本在预付式证票发行上，对自家发行型实行申报

制度，对第三者发行型实行登记制度。申报与登记都法定由内阁总理大臣受理。

但在实务中，往往委托金融厅和财政局长处理（故下文中所谓“内阁总理大臣”

职权一般由被授权之官员行使，望注意）。虽然日本也存在“预付式证票发行协

会”，但在审查的主体上，日本采取中央政府机关主导，自律组织为辅的监管模

式，而不是中央银行或自律组织单独来承担监管职责，其监管模式是属于比较严

格的。

自家发行型预付式证票的申报制度包括两个部分，第一部分是基准日余额申

报制度。即指在计划发行或正在发行的预付式证票时，若在“基准日”之时未使

用的证票金额在法定金额（一般为７００万日元）以上的发行者，必须在该基准

日的翌日之后的两个月之内（日文称为“届出期限”），将发行情况报告给内阁

总理大臣。第二部分是对已申报的自家型发行者，在发行情况中的４类事项有

任何变更时，应立即向内阁总理大臣递交通知函。由于法律没有规定“基准日”

以外的时候余额超过７００万日元的情形的处理，故一般理解为即使前后基准日

之间出现了超额，也不用递交申请。由于法定基准日之间大约是六个月时间，体

现了法律重点规制长期、巨额发行的证票。这也一定程度保障了市场的有序发展，

避免了政府的过度干预。自家发行型预付式证票的申报书只要符合基本的格式和

内容的要求，不需要经过象第三者发行型的登记那样严格的审查。不过，这并不

表明对此类证票的监管不严——法律规定申报后的发行人还有支付保证金、提交

业务报告书、随时接受主管机关的介入检查（日文称为“立入検査”）的义务。

与自家发行相比，第三者发行型预付式证票的登记制度要严格得多。法律明

确规定，第三者型证票只能由获得内阁总理大臣登记批准的法人发行，而自家型

证票可以由任何自然人或法人发行。登记制度在程序上以申请—审查—登录—公

开的形式运作。欲获批准的法人须首先递交申请书，第二步，内阁大臣对申请

人资格进行审查。审查是整个登记制度的核心程序。在审查时，遇到六种情况可

以拒绝批准：①非法人者②申请者欲使用的商号或名称与其他第三者型发行者正

在使用的商号或名称相同或相似，有被误认可能的③根据法律规定被取消登记后

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不满三年的法人④根据相关法律规定被处罚金，执行完毕或刑罚消灭之日起不满

三年的法人⑤负责人中有符合法律规定条件的人⑥经确认没有足以完成第三者

发行型预付式证票的发行业务的财产基础的法人。可见，发行人资格的审查，是

从申请法人和其负责人两方面进行的，审查的目的在于明晰法人身份、保护市场

秩序并确保预付卡购买者的利益。值得注意的是，法律除了对申请法人的经济实

力等的审查外，对负责人行为能力、个人信用和守法情况也给予了明确的关注，

这显然是为了更好地防止消费者的权利受不法分子的侵害。可见，审查起到初步

降低发行的社会风险的作用。在符合上述要求成功登记之后，内阁总理大臣必须

将登记文本公开，以便民众在消费之前确认发售者的合法身份。在经过以上四个

步骤后，法人才获得发行第三者型证票的资格。当然此资格不是永久性的，发行

人可以申请撤销，在一定情况下内阁总理大臣也可以行使监督权取消登记，一点

将在监督制度中予以介绍。同自家发行型一样，申请获准后要受到各项监督（包

括提交报告书等，基本与自家发行型的监管相同），申请书所列4项内容如有变

更，发行者应立即向内阁总理大臣报告。可见，申报登记制度，从行政法上看有

行政许可的性质（日本学界称为“行政认可”），并且由于日本强大的中央集权

传统，这一许可权只能由中央行使，地方公共团体在预付证票发行许可上没有自

治权，而只有配合监督的职能。

（３）地位继承制度。由于预付证票的信用属性和无担保属性，有可能发生

因发行主体变更造成已发行证票无法兑现的情况。为了避免或减少此种状况对购

买者利益的损害，法律规定了发行者地位继承制度。所谓发行者地位继承，是指

让渡与预付式证票发行有关的全部业务时，或涉及发行者的合并、分割（仅限于

继承与预付式证票发行有关的全部业务的情况）及自然人继承之时，该业务的受

让者或法人、合并后存续的法人或因合并设立的法人、因分割而全部继承该业务

的法人、自然人等，继承预付证票发行者地位的情况。第三者型发行者只能由法

人担任，一般不涉及自然人继承的情况，由变更后的法人继承其发行地位，前提

是继承法人也必须符合上节所述的六个条件。法律还明确禁止第三者型发行者让

他人以自己的名义进行预付式证票的发行（日语称“名义贷”），即发行者地位

只能继承，不能代理。发行者地位继承制度，是基于民法中权利义务转移学说而

产生的，既包括财产所有权和债权债务的继承，也包括“原发行者身份”的继承，

这意味着一旦地位继承发生，新的发行者不仅要承担所有预付证票所示之债的偿

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还兑现义务，还必须继续履行报告义务、支付保证金义务和受监督的义务等一切

原发行者的义务。

另外，在发行主体终止（往往是因自然人死亡或法人破产）的情况下，持券者的

利益也得到法律一定的保护。第一种情况是自家型发行主体终止。1发行自然人

死亡，根据日本民法，一般继承人有偿还预付证票的无限责任。限定继承的限定

承认人应以继承得到的财产偿还预付证票所示债权。2发行法人解散，清算人或

破产财产管理人应该立即报告内阁总理大臣、进行解散登记，并公告通知持券人。

预付式证票作为一般公司债务或一般破产债权进行清偿。第二种情况是第三者

型发行法人终止。终止后内阁大臣除了清偿程序与上述自家型发行法人解散相同

外，法律还允许该发行人（或清算人）在被取消发行资格后正式解散前，在为了

履行完毕所发行证票的债务的范围内，继续享有第三者型发行者的地位。从一定

程度上讲，地位继承制度防止或缓解了市场风险对于消费者权益的威胁，保证了

预付证票发行、兑现、清偿的稳定性，为持券者权利的实现或救济提供了基本的

制度保障。

（4）监督制度和发行协会。如果说申报登记制度是预付证票的静态审核机制那

么监督制度和发行协会就是一套动态监管机制。实行监督行为的主体是内阁总理

大臣，故可将其理解为行政许可的附随行政行为，目的在于保证许可的正当性。

内阁总理大臣的监督权具体体现为报告书审查权、立入检查权、业务改善命令权、

取消登录权和监督处分权。预付证票发行者（包括自家型与第三者型）于基准日

翌日后两个月内向内阁总理大臣提交业务报告书，详述发行额和未使用额等预付

证票业务具体情况。内阁总理大臣应对报告书进行审查。此项报告义务由发行者

自觉履行遵守，严格来讲应属于消极监督，监督效力不大。相比较，后四项职权

则以强制措施为基础，属于积极监督。立入检查权允许监督主体在法律施行的必

要限度内，可责令自家型发行者提出关于其业务或财产状况的报告及相关资料；

监督人可以进入第三者型发行者的营业所或事务所，对有关业务或财产状况或账

簿文件及其他物件进行检查，并可以对关系者进行讯问。内阁总理大臣在与第三

者预付式证票的发行有关的业务之运营过程中，发现有侵害预付式证票的购入者

利益之事实发生时，为了保护购入者的利益，在必要的限度内，可以命令该第三

者型发行者采取必要措施改正有关业务方式，改善有关业务的运营状况。此为业

务改善命令权。内阁总理大臣在一定情况下可以取消第三者型发行者的登记，或

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命令在一定期间内（六个月以内）全部或部分停止预付证票的发行业务，许可因

此灭消。另外，第三者型发行者由于某种事由导致营业场所不明或负责代表不

知去向的情况下，内阁总理大臣应将此事实公告，此公告经过三十日后该发行者

仍未声明的，可以将其登记资格取消。登记撤销后，应将决定和相关处分予以公

告。此为取消登录权。违反申请登记过程中各项真实告知义务，不当获得登录，

以名义贷方式等不当发行或私自发行，不履行保证金供托义务，制作伪帐和虚伪

业务文件，拒绝、妨碍、规避立入检查，对相关询问不答辩或虚伪答辩等等情况

下，法律规定监督机关可以处以行政处罚，最高可处三年以下拘役或三百万以下

罚金。此为保障前述各项监督职能顺利行使的处分权。监督制度赋予行政许可以

延续性，督促发行者通过法定程序，在许可的范围内发行预付式证票，也从侧面

督促监管者对发行主体的合法性随时进行监督，以便早日发现和消除隐患，通过

事前防范避免购券者利益受损。

预付式证票发行协会是旨在保护预付式证票购入者的利益，并为了促进与预付式

证票发行有关业务的健全发展，按照日本民法第34条之规定设立的社团法人。

协会吸收各类预付式证票发行人入会，并开展以下业务：①预付式证票发行业务

进行时，通过指导、劝告等形式提醒会员遵守相关法律和法令②在会员发行预付

式证票时，为了保护购入者的利益，对于其契约内容的规范性及公平合理性进行

必要的指导和劝告（法律对于预付证票票面表示事项亦有严格规定，如需标示发

行人氏名或商号、住所或营业所、证票金额、使用期间或期限等）③解决消费

者针对会员发行的预付式证票的苦情（投诉）④向预付式证票购入者进行宣传或

提供其他必要的情报和服务。其中，苦情解决是发行协会最为的重要职能。协会

根据预付证票购入者对于会员的投诉，通过沟通交流的方式，一方面给予投诉人

以必要的建议，一方面在调查具体事情真相的同时将投诉内容通知该会员发行

者，以寻求事件纠纷的迅速处理和解决。协会根据调查结果依法作出的决定，会

员没有正当的理由不能拒绝执行。发行协会在事件解决后应将投诉及其解决结果

告知所有会员。可见预付式证票发行协会是具有一定强制约束力的自律组织。

在预付证票发行体系中，发行协会扮演纠纷解决中间人的角，具有中立性和协

调性。由于预付证票纠纷中作为当事人一方的购入者往往人数多，总金额大，一

旦寻求司法救济，势必会导致大规模集体诉讼，从这个意义上看，发行协会最大

限度地避免了当事人通过诉讼渠道寻求解决所带来的大量司法资源的浪费。发行

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协会作为市场自律的标志，随着时代的前进，正发挥着越来越大的监管作用。

（5）保证金制度。为了减少消费风险，保障预付证票所示债权的实现，法律特

设保证金供托制度。所谓预付证票发行保证金的供托，就是依照法律规定，预付

证票发行者在基准日之际，所发行的预付证票的基准日未使用余额超过法定金额

（一般为1000万日元）的，应在该基准日的翌日起2个月内将相当于该基准日

未使用余额的二分之一以上之金额作为发行保证金委托距离主营业所最近的寄

存机关（日语称“供托所”，一般为辖区内的法务局）保管并向内阁总理大臣报

告。证票所有者的与预付证票有关债权在发行保证金范围内有先于其他债权人受

清偿的权利。

供托作为一种债的担保与抵押或质押有类似之处，但也有明显区别，即担保财产

归中立机关（国家）占有。除了缴纳供托金之外，法律还允许发行者可以根据法

律规定与第三者签订“保全契约”，约定第三者在必要时代为承担缴付一部或全

部保证金的义务。何谓“必要时”，由内阁总理大臣决定。即内阁总理大臣可以

在认为需要保护预付证票购入者利益时命令缔结保全契约的发行者或“保证

人”交付约定的保证金额的一部或全部。其性质类似于我国民法中的保证责任，

“保证人”的供托义务也仅限于约定范围。法律规定，“保证人”必须是银行、

信用金库、保险公司或其他有供托能力的法定机关。由于“保全契约”涉及到公

共利益，缔约人应将契约详细内容告知内阁总理大臣。

在发行者或保证人交付保证金之后，如保证金额超过了基准日未使用余额的二分

之一的，可依法取回全部或一部分保证金；如保证金额不足基准日未使用余额的

二分之一的，应补足缺额部分并报告。保证金可用国债证券、地方债券或其他法

定有价证券充抵。内阁总理大臣在出现用保证金清偿的主张时，在确认保证金清

偿事由（发行人丧失偿还能力等）发生后，应对所有权利人公示，在一定期间内

（六十日以上）不主张债权的应视为自动退出债权清偿程序。

三美国对预付卡的法律规制

美国，在其经济发展、金融业成长、法规建设、中央银行、科技进步等综合

因素作用下，其支付系统已经比较成熟和完善。支付系统，从支付方式来看，分

为现金支付系统与非现金支付系统，美国非现金支付体系十分发达，信用卡、各

种票据，尤其是商业支票、政府支票、旅行支票、邮政汇票、个人支票在美国流

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通较广。近年来，电子钱包、电子现金、电子支票、电话银行、电视银行、在线

银行也得到了广泛的使用，极大的便利了美国各阶层经济及其他往来所产生的货

币所有权的转移。从支付数额上看，美国有大额支付系统、小额支付系统、证券

结算系统等等。这些系统涉及了境内外众多的金融机构以及美国的货币市场、资

本市场、外汇市场、金融衍生品市场，这些市场对支付结算又产生了强烈的相互

依赖性，纵横交错的各种支付系统都各自发挥了很好的作用。

预付卡是美国支付工具中最新出现的一种，属于非现金小额支付手段之一。

在美国，正在测试或使用的预付卡有若干种类型。大多数预付卡用于公共交通系

统、电话服务或其他依赖于小额、重复购买的一种标准化服务的行业。只有一小

部分预付卡可以进行多用途支付。目前，虽然预付卡的业务量只占总支付业务量

的一小部分，但是预付卡的需求正在上升。原因是各大支付手段（ATM信用卡、

PI借记卡、支票等）正面临着收益下降（Revenuecompression）额外费用过

高（Highsurchargerevenue）的问题。预付卡由于发行简便，交易费用低，电

子化程度高，发行者提前享有资金收益等特点越来越受到商家和消费者的青睐。

在美国，预付卡尽管有诸多优势，但随着从事预付卡市场的企业规模和数量的增

加，预付卡也面临着不少挑战：技术和市场推广仍未完善；法律规制仍未健全；

欺诈风险较高等。

（一）定义和分类。在美国预付卡并没有一个权威的定义，通说认为广泛地包括

了各种无独立对应帐户的储值卡（storedvaluecards,SVCs），即使有银行账

户，一般也是一个公共账户（pooledaccount）。从使用领域看，除了各种单用

途卡之外，还包括礼品卡（giftcards）薪水卡（payrollcards）青少年卡（teen

cards）弹性消费账户卡（flexiblespendingaccountcards,FSAcard）雇员

激励卡（employeeincentivecards）政府储值卡（governmentstoredvalue

cards）灾难救助卡（disasterreliefcards）等。可见美国的预付卡发展早已

超越了单纯的商业支付和购物凭证而走向了社会生活的各个方面。从发行方式上

看，预付卡分为两大类：一类是业务主体自己发行的封闭型或称私人型预付卡

（closedorprivateprogram），另一类是通过支付卡公司（或金融机构）发

行的开放型或称品牌型预付卡(openorbrandedprogram)。多用途卡中最为普

及的是礼品卡，而薪水卡和弹性消费账户卡是近年新兴的品种。美国预付卡

的兴起很大程度上是由于高昂的交易费用和税收造成的。常见的银行卡往往收取

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名目繁多的手续费或维护费，而通过预付卡的运作，持卡人或发卡人就能实现不

开个人账户而通过公用账户或私人结算系统直接进行资金的划拨移转，即所谓无

银行（账户）的银行业务（Unbankedbanking）。

（二）法律规制。目前美国关于预付卡并无专门法律或法规，而是通过多部

相关联邦法律或州法律从多方面共同施加影响来进行规制的，而且由于立法的模

糊性，某些法律对于预付卡是否适用仍存在争议。相关法律中主要有两部联邦法：

联邦存款保险法（TheFederalDepositInsuranceAct）、Ｅ规则（Regulation

E）和两部州法：无主财产法（abandonedpropertylaws）和资金划拨主体法（money

transmitterlaws）。除此之外由于预付卡的多用途性，又导致其规制法律的复

合性。但由于篇幅限制，这里只研究主要的４部法律。

１．联邦存款保险法（TheFederalDepositInsuranceAct，FDIA）

适用联邦存款保险法的前提是预付卡的系统资金寄存在由由联邦保险的存款机

构（federallyinsureddepositoryinstitution）中，从目的来看其已适用该

法的规定，预付卡所示资金应被看作“存款”。因此并非所有预付卡都在此范围

内，而只包括由联邦保险的银行和储蓄信贷机构提供资金的预付卡。符合此项标

准的是大多数开放型品牌预付卡（他们往往由联邦存款机构发行或合作发行），

而商家发行式预付卡一般不包括在内。1996年8月美国联邦储蓄保险公司（FDIC）

公布了一份权威分类意见——第八号法律顾问意见（Generalcounsel`sOpinion

umber8,GC8），对当时4种常见预付卡系统进行了评估。但随着预付卡市场

和技术的成熟，又涌现了多种新型系统，为了适应变化，FDIC又在2003年8月

公布了一份意见规则，既涵括了GC8的评估范围又兼顾了现今常见的三种系统。

值得注意的是，在大部分情况下，FDIC认为预付卡账户中的资金是发卡机构的

存款，而不是持卡人的存款。

一旦确立了预付卡的“存款”性质，会产生两方面的法律效果。一方面银行或存

款机构对于预付卡账户资金有了定期审计、上报和按比例缴纳保费的义务，同时

银行本身也必须受联邦存款保险公司（FDIC）的监管，这在银行参与发行预付卡

的情况下就是直接对发卡人的规制。根据美国联邦法律，FDIC可以要求被监管

银行定期报告其经营状况、收入情况及其他财务资料；开展现场检查；对从事不

安全和不稳健业务的银行及其管理人员进行、发布停业整顿命令、撤销高层

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管理人员职务、终止并取消其存款保险等处罚权力。另一方面，发卡机构或持卡

人便当然获得了存款保险受益人的权利，假如一家参与存款保险的银行陷入困境

不得不倒闭的话，FDIC就会尽可能地通过安排其与一个健全的机构合并，或偿

付存款人的存款至保险限额以保护存款人的利益。此外，FDIC被授权作为倒闭

银行的“接管人”，负责承担清算银行资产和结算银行债务的工作。其中，偿付

存款人债务的具体程序如下：1、确定偿付存款人债务的具体方法；2、通知存款

人；3、确认存款人的保险索赔权利；4、保险存款的按比例赔付。适用联邦存款

制度很大程度上对联邦存款机构担任发卡人的预付卡类型起了直接规制作用，此

外也间接地降低了发卡公司发行预付卡的风险。但此项制度也有其局限性，比如

不能规制商家自己发行的预付卡，对于非银行发卡机构的违规行为（欺诈、滥用

资金等）甚至破产无能为力。

2．Ｅ规则（RegulationE）

E规则是１９７８年电子资金划拨法（ElectronicFundTransferAct,EFTA）

的施行法。就通过电子系统转移资金的行为，EFTA和E规则首次建立起了规范

的法律框架。此框架涵盖了很大部分的顾客支付活动，包括ATM交易，借记卡交

易，ACH转账，直接存款和电话交易等。与此同时，E规则也给予用户多种保护

措施，包括报告书、收据、责任限额(指规定的最高赔偿金额)和各种公开制度等。

举例来说，所谓责任限额是指，E规则规定只要用户在遗失或误用后及时报告，

其因未经许可的资金划拨而所承担的责任应被限制在法定额度之下。而公开制度

除了公开责任限额之外还包括：（１）所有手续费、服务费（２）各种用户所拥

有收取报告书、文件、收据、对账单的权利（３）所有将用户资料提供给第三人

的场合（３）该机构的差错解决机制，包括便于用户发现错误后报告的电话和地

址等。

1996年美国国会曾经考虑明确立法将E规则的适用延伸到预付卡，然而由于预

付卡业者“保护新兴产业”的阻挠而并未得到通过。随着产业的迅猛发展，保护

的理由是否仍存在已经越来越多地遭到质疑。EFTA将所规制的账户（account）

定义为：“各种活期存款（demanddeposit）、储蓄存款(savingsdeposit)或

其他资金账户（assetaccount）……主要用以个人、亲属或家庭目的。”由于

其私人性质，预付卡的存款账户被看作一种顾客资金账户（consumerasset

account）已经是大势所趋。根据EFTA的一项一般条款，联邦储备银行（FRB）

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可以为了达到EFTA的目的而进行归类、区分，对某些规则进行调整甚至允许例

外规定。据此在２００３年１０月联邦储备银行制度管理委员会下属顾客咨询委

员会已开始讨论拟将E规则适用于雇员薪水卡，并且在考虑更广泛的适用于各

类预付卡。许多公司也开始提供E规则所要求的服务，比如定期邮寄书面报告、

收据等，并在新产品开发时考虑进E规则的因素。尽管E规则也只能对金融机构

的账户进行规制，但根据一项参议院银行委员会的声明，EFTA对“金融机构”

和“账户”皆采取广义解释，“以保证所有提供相当于EFT服务者及其涉及的帐

户都受制于同一标准，拥有那些账户的储户受到同样的保障。”因此不能排除

在今后EFTA及E规则被适用于非金融机构发行的预付卡的可能。

３．无主财产法（Abandonedpropertylaws）

与联邦法不同，州法律主要在于防止由于持卡者的健忘、疏忽大意或者发卡者的

不正当行为所造成的损失。无主财产法就旨在保护那些忘记使用卡中余额的消费

者的利益。根据各州的无主财产法，无人认领财产的持有人在尝试寻所有者未

果的情况下应将此财产上交各州政府保管。美国法律认为，各州政府是本州人民

的法定代表人，有为其人民保管财产的权利和义务。无主财产的范围包括各种无

人认领的存款和未兑现支票甚至人寿保单的收益。所谓“无主”应该被认为是所

有人长期没有主张所有权，或进行相当于主张所有权的行为，如查询、转让、充

值等。至于某项财产无人主张权利经过多长时间才算做“无主财产”，应依物品

的性质而定，而且各州对相同物品的规定也不尽相同（对于普通无人认领的资金，

35个州规定为5年，7个州规定7年，8个州规定为3年，纽约州只有2年）。

在确定为无主财产后，该项财物会被上交至其主人最后住所地所在的州政府，由

州政府雇员来继续寻其主人下落，通常是通过登报的方式。在寻物主期间州

府负责保管这些财物和所生孳息。

对于无主财产法是否适用于所有预付卡小有争议。一些州特地为了将预付卡包括

在内而通过了修正案，也有州明确将预付卡排除在外。但是对于匿名购买的预付

卡，无主财产法似乎并不能发挥很好的效果。对商家来说，限定迟滞余额上缴期

限，无异于剥夺了它们一笔可观的帐外收入。另外，由于很多商家规定了预付卡

的有效期限，无主财产法的适用必将使这些条款形同虚设，从而使商家蒙受“损

失”，因此遭到了他们的反对。然而不可否认的是预付卡余额如何处理的确成为

了预付卡业发展急需解决的问题。由于卡内余额往往遭到很多人的忽视，有些人

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因为嫌麻烦不去兑现，有些人想使用却不能使用（比如卡内余额已不足一次消费）

久而久之余额会积少成多，成为预付卡业者一块巨大的灰收入。这些资金的所

有权应该被看作是被主动放弃，还是仍然继续存在？各州的无主财产法给出了各

自的答案。

４．资金划拨法（Moneytransmitterlaws）。

据调查大约有45个州用资金划拨法来规制为顾客提供支付业务的非银行业者。

传统上讲，此法规制的对象主要集中在非银行机构提供的支付产品上，如邮政汇

款、旅行支票或者电话汇款等等。现在至少有包括哥伦比亚特区在内的15个州

明确将资金划拨法适用于预付卡，但随着反恐和反形势的日益严峻，美国政

府对流动资金的监控力度的加大，这个数字在今后几乎肯定会增加。

总的来说，资金划拨法旨在保证非银行汇款业务的安全和稳定。它既不规制商家

自己发行的礼品卡，也不规制银行、信用合作社或其他正规存款机构发行的预付

卡。资金划拨法规制的主要内容体现在两个条款中。第一个条款规定，从经许可

的非银行机构收到消费款起到此款项被支付（使用）为止，其用途应受到严格限

定。举例来说，一些州规定100%的为被使用的资金都应被用于高度安全、风险

极低的投资中（highlysecureinvestments）。第二个条款主要规定了经许可

的非银行机构与其分店、代理点、经销点的关系。比如有的州规定在代理点收到

顾客的资金之后应在特定时间内将款项汇至上级经许可的非银行机构。因此，即

使仅仅是代销预付卡，若发行者既非银行又非许可机构，那么代销人可能为此负

全部法律责任。非银行机构发行者还必须监督和督促下属代销点的操作是否合

法，以符合资金划拨法的要求。这对于防止发行商滥用预付款，从而保证其还付

能力，是很有意义的。

四我国预付卡规制现状及其法律思考

目前在中国，一些商家为了达到提前回笼资金、降低风险、商业促销的目的，

发行了类似于预付卡的诸如卡，购物卡等，甚至与地方商业银行联手推出

“电子消费卡”，对于消费者来说，这是一种便捷的支付方式并能借此享有商家

给予的各种优惠，因此很快在全国风行起来。但由于这些购物券（卡）在发

行之初就没有一个具体的规范，而我国的金融法律法规也尚未对预付卡做出明确

的定义及规制，因此，产生了诸多法律问题，不仅扰乱了国家的金融秩序，也对

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预付卡这一新型电子支付工具未来的发展带来了很大的负面影响。笔者认为，预

付卡所涉及的法律问题主要集中在以下几个方面：

1．预付卡的法律定位和发行主体

对于预付卡的法律定位，各国的规定不尽相同。在日本，预付卡的发行和兑现方

式分为自家发行型和第三者发行型两大类。美国预付卡种类繁多，发行主体较为

复杂，但总的也可以分为类似于日本的两类：一类是业务主体自己发行的封闭型

或称私人型预付卡，另一类是通过支付卡公司（或金融机构）发行的开放型或称

品牌型预付卡（上文已有详述）。这些国家对于预付卡发行没有主体上的限制，

而最多只是资格上的限制。

相比较而言，我国法律、法规、规章对预付卡发行主体的规定很模糊。1999年3

月1日起施行的《银行卡管理办法》第七条规定：“借记卡按功能不同分为转账

卡（含储蓄卡，下同）、专用卡、储值卡。借记卡不具备透支功能。”第十条：

“储值卡是发卡银行根据持卡人要求将其资金转至卡内储存，交易时直接从卡内

扣款的预付钱包式借记卡。”可见在我国现行法规中，预付卡是借记卡的一种，

银行有发行预付卡的权能。然而，其他金融机构或商家是否能发行自己的预付

卡？这个问题尚未得到解决。按照国家严格的金融管理制度和政策倾向，似乎中

国不能实行“自家发行”。《中国人民银行法》禁止发行票券（卡），《刑

法》也将非法吸收公众存款定为犯罪。事实上，预付卡的确对于国家货币、金

融行业有着不小的影响（最直观的作用就是它增加了“货币”流通量），这也就

是为什么在上世纪90年代通货膨胀压力很大时几部委连同中国人民银行下发通

知明令禁止票券卡发行流通的原因之一。随着我国宏观经济形势的不断变

化，国家对于此类票券卡的整顿力度也不尽一致。究其原因就在于发行主体尚是

“灰”问题，自家发行不合法也不完全违法。完全解决这个尴尬局面就需要一

部预付卡管理法规，辨明“预付卡”、“券（卡）”、“非法存款”等概念

的区别。笔者认为，鉴于预付卡的金融性质、预付卡资金的安全性和保护持卡人

利益的角度来看，应该将发行权限于特定的主体——银行。

但是，就我国目前经济发展水平来看，预付卡在工商业，尤其是百货、餐饮、饭

店、娱乐行业中发挥着很大的作用，单由银行发行显然不能满足市场发展需要。

若照搬日本模式，采取类似于行政许可的方式监控，必然会带来行政审批流程繁

杂、长效监督制度缺乏等等操作问题，在相关金融法律法规尚不健全及诚信体系

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不完善的情况下，如何调和国家监管与经济需要之间的矛盾？笔者认为，可以采

取代理发行的模式。即银行作为享有发行权的主体，同时又可代理商家的发行委

托。银行与商家之间建立委托代理关系，需要发行预付卡的商家为被代理人，银

行为代理人。同时，商家应该在银行预存一笔保证金，以保证预付卡的兑现。实

际发行的商家通过银行与相对人——预付卡购买者者发生关系，银行向商家索取

一定的代理费用。与一般代理中主要是代理人向被代理人履行代理义务不同，此

种代理应该是遵从互负义务，互担责任的原则。从下文的兑现保证制度可以发现，

商家应当向银行交付一定发行保证金，而银行可以也必须在建立委托代理关系之

时对需要发行预付卡的商家进行必要资质审核，如不符合要求，银行可拒绝商家

的发卡要求，否则就需对商家的无力偿付承担一定担保责任。同时，国家可以通

过银行监督体系在源头控制预付卡流通的全过程，避免了无序发行和过量发行

引起的市场混乱和对金融市场的冲击。在今后商业诚信体系完善以后，也可以尝

试将预付卡业务从银行金融业务中剥离出来，因为预付卡业务市场化是大势所

趋。

此外，中介服务商的的发行权也值得商榷。我国《支付结算办法》第六条规定，

“银行是支付结算和资金清算的中介机构。未经中国人民银行批准的非银行金融

机构和其他单位不得作为中介机构经营支付结算业务。”在电子支付系统中，往

往采用一些技术服务商作为中介机构，有的中介机构还通过银行进行结算，但有

的中介机构已经实际发挥着支付结算和资金清算的职能。人民银行是允许这样的

技术机构从事资金结算职能，还是维护银行的专营权，禁止这样的机构涉足网上

支付领域？在美国，商家会委托有专门网络资源的发行公司（如美国全国数据处

理公司ationalProcessingCorporation,PC）来负责卡证印制、交易认证、

实时监控、余额查询等工作，但这些公司不参加商家与持卡人的交易过程，但这

些公司仅仅是提供技术支持，实质上并不参与发行。笔者认为，支付清算服务作

为中央银行三大职能之一，在中央银行的职能活动中占有重要位置。中央银行

作为一国支付清算体系的参与者和管理者，通过一定的方式和途径提供支付清算

业务，维护支付系统的平稳进行，使金融机构之间的债权债务清偿及资金转移顺

利完成，从而保证经济活动和社活的正常进行。而中介性的技术服务商作为营利

性机构，其作为支付清算服务主体的公正性和公平性将受到质疑。一旦发生债权

债务纠纷，中介性的技术服务商也无权自行处理，在金融法律法规及金融秩序尚

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不健全的情况下容易引起权责混乱、引起发行风险。同时，中介性的技术服务商

在经营支付结算业务能否保持自律，也是一个不容乐观的问题。因此，在银行尚

能承受支付清算业务时，笔者认为不宜让中介性的技术服务商介入支付清算业

务，而仅允许其提供技术服务和系统支持。

2．预付卡的兑现保证

预付卡作为一种新型的支付工具，如何保证其充分兑现？兑现不成如何补救？消

费者在使用预付卡以前，实际上是预先支付相当于该预付卡内所储存价值的金额

予发卡业者，因为消费者在购买了预付卡后得到的只是发卡业者的一种承诺，这

种承诺的兑现从某种程度来讲要靠发卡业者的自律与诚信。而一旦发卡业者出于

某种原因遭遇困境面临破产或故意延迟履行或拒绝履行，恶意欺诈的行为时，作

为弱势体的消费者很难采取及时有效的手段维护自己的权益。而即使消费者最

终采取司法途径，这些不法发卡业者早已转移资产或干脆携款潜逃了。因此，对

该发卡业者是否应比照金融机构所收受的存款一样，要求其提拨一定比例的存款

作为法定准备金？而如果非金融机构也可以发行预付卡，则银行法等相关金融法

规如何适用于非金融机构？目前国际上主要有两种典型的预付卡保证方式：日本

的保证金供托和美国的存款保险。日本制度的优点在于彻底排除了担保财产因一

方原因灭失的可能，以防债务人不当减少责任财产，保障债权的实现；但也正因

为担保财产的中立占有性，剥夺了其使用和流通的经济价值，也影响了债务人的

清偿能力。正是为了克服上述不利后果，法律才允许发行者可以根据法律规定与

第三者签订类似与我国保证合同的“保全契约”。美国的存款保险制度相当于把

预付卡总户头看做一个存款户头，从而规定对于由联邦保险的银行和储蓄信贷机

构提供资金的预付卡，银行或存款机构对于预付卡账户资金有按比例缴纳保费的

义务。其不足在于保险公司理陪能力有限（许多存款保险有上限），另外发行主

体必须将预收资金存在金融机构中才能被看作“存款”，这样得益于存款保险制

度的持卡人就更少了。总而言之，日本与美国方式的区别主要有以下2点：(1)

性质不同。日本的保证金供托制度实质是一种自我保证行为，即发卡业者以一半

的预付卡资金抵押在指定的政府行政机关来确保其债务的履行。而美国的联邦保

险存款制度实质是一种风险的分散转移行为。发卡者通过向美国联邦储蓄保险公

司（FDIC）缴纳一定比例的保费后一旦发生无力偿还债务的情况，将由美国联邦

储蓄保险公司承担相应给付责任。(2)适用范围不同。日本的保证金供托制度适

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用于任何发行主体。而美国的联邦存款保险制度仅适用于由联邦保险的银行和储

蓄信贷机构提供资金的预付卡，符合此项标准的是数量有限的开放型品牌预付卡

（他们往往由联邦存款机构发行或合作发行）。两种方式有着各自的优缺点，中

国该如何建立预付卡兑现保证制度？笔者认为，中国应该兼收并蓄，将保证金和

保险制度与银行连带责任结合起来。正如上文所述，银行在现阶段应担负起发行

主体的重任，它有义务核实委托人的资质，由于银行的疏忽而造成持卡人损失的，

银行应该承担连带责任。但单独让银行作保证是不够的，也是不公平的，因为这

样银行收取的代理费与承担的风险及不对称。因此，鉴于我国存款保险制度远未

成熟，借鉴日本的供托制度，笔者认为，商家应该在委托发行同时在银行预存

一笔保证金（具体比例可以在发行合同中按商家实力酌定），在商家无法兑现时，

应该首先用保证金偿付，然后视银行过错大小使其按一定比例赔付。另外，笔者

设想可以建立预付卡资金保险制度，将参加强制保险作为发卡商家的法定义务，

商家定期自行或集体（如成立预付卡发行行业协会统一办理）交纳保险费，保险

公司则在商家无力偿付时支付保险金，从而达到转移风险，保护持卡人利益的目

的，银行也可以将是否参加预付卡资金保险作为发卡审核的一个指标。

3．预付卡资金划拨

发卡业者在取得持卡人预先支付相当于该预付卡内所储存价值的金额的资金后，

如何正确使用这笔资金？如何对这笔资金进行有效监管？如何避免一些商家钻

法律漏洞，违规挪用预付卡基金，去从事高风险投资从而导致一旦亏损，消费者

的损失无法挽回？这些问题都直接关系到持卡人即消费者的切身利益。而此前在

我国非法发行的券（卡）风险很高，究其原因不难发现，发行这些券（卡）

的目的就是迅速集聚大量资金并对其占有使用，实质上是发卡者的行

为，其使用方式纯粹由发行者自己支配，至于对持卡人提供商品或服务的承诺是

否能够兑现，发卡者根本无法保证。而本应作为监管部门的银行或工商管理部门，

由于缺乏完善的法律依据和有效的监督手段，对于发卡业者任意支配“预收款”

的行为显得力不从心。结果是这笔资金遭受亏损，而发卡业者又无其他资金予以

弥补，最后由消费者承担一系列损失。

相比券（卡），预付卡的发行宗旨是出于增加消费者忠诚度、加快结算速度、

促进全价销售、掌握顾客消费习惯并改善销售预计等，而非出于集资。同时，预

付卡资金往往是存入固定的银行总账户中，因此，通过银行对资金划拨进行监控，

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其使用应该也能够受到限制。美国各州的《资金划拨法》（Moneytransmitter

laws）对此问题有着严格的规定。《资金划拨法》规制的主要内容体现在两个条

款中（具体内容见上文）。既然我们提出中国今后应采取银行发行的方式，笔者

认为有必要通过立法规定预付款必须存于发卡银行的帐户内，商家在使用帐内预

付款时向银行进行申报，其使用理由应该符合营业惯例，对于商家动用预付款进

行投资的申请，也应在一定限度内允许其从事低风险或无风险的投资。同时，由

于笔者主张的是银行为主导的发行机制，一方面商家（包括代销点）或银行作为

预付款的第一收款人应该保证资金第一时间转入发卡商家的预付卡总帐户内，防

止任何一方滥用预付款的可能，另一方面银行应该适时监督商家是否妥善使用了

预付款，一旦发现异常情况，应该采取应急措施，包括冻结帐内余款和启用发行

保证金等。以上这些都需要银行资金划拨制度的进一步完善。

4．预付卡余额

预付卡过期后，卡内余额是否还能继续使用，或应退还持卡人？目前主要有两种

观点：一种是认为“预付卡逾期失效不退余额涉嫌霸王条款。”另一种则认为

“预付卡逾期失效不退余额符合国际惯例”。应该注意到，发卡业者不退余额，

本质上是一种不当得利。以电信预付卡为例，持卡人与电信经营商建立的一种服

务合同关系。经营者提供的电信服务，是在一定期限内，以服务时间作为具体计

价单位的。从民事法律角度来认识，持卡人通过支付对价获取充值卡后，其对卡

内包含的以金钱为代价的时间就依法享有所有权。因为持卡人不能像宽带包月服

务那样，在这个期限内，无时间限制地享用电信服务，而只能在这个期限内，按

自己用预付款形式所购的具体服务时间(或分或秒)来逐步消费自己用钱换来的

时间，直至用完。当服务期限到期后，经营商可以停止向持卡人服务，但无权剥

夺服务期限内没用完的服务时间。因为充值卡中剩余的服务时间是持卡人用“预

付款”形式换来的“无形资产”，经营商对这部分时间不享有所有权。因为他还

没有通过服务来获得这部分“预付款”的权利。因此，经营商要把这部分时间所

包含的财产价值占为其所有显然没有任何法律依据。预付卡到期仅仅意味着发卡

业者和持卡人之间的服务关系结束，并不涉及持卡人预付款的权属变化。只有持

卡人对余额明示放弃，才会产生余额归发卡业者的法律后果。而发卡业者如果以

格式合同形式扩大自己权利，限制并剥夺持卡人财产权利的约定依法显属不公平

的无效行为。因此服务期限虽然到了，但这些未得到服务的余额所体现的财产权

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利还是客观存在，发卡业者应退还余额，如不退还，将构成不当得利。这里还涉

及到另一个问题：由于持卡者的健忘、疏忽大意而造成的预付卡内余额长期无人

认领以至于超过了一定的时效，其所有权的归属如何处理？根据美国的《无主财

产法》（Abandonedpropertylaws）规定，无人认领财产的持有人在尝试寻

所有者未果的情况下应将此财产上交各州政府保管。我国的《民法通则》也有类

似规定，但是如何实践仍没有具体的法律规定。不过有一点可以确定，发卡者

对于预付卡余额的无偿占有没有任何的法律依据，而任何没有合法事由拒绝退还

预付卡余额的行为都可视为不当得利。

总而言之，预付卡的规制是一个系统工程，除了立法之外，还应该调动一切社会

力量，其中包括一些既有的行政组织或社会组织，如银监会、消费者权益保护协

会、各类行业协会等等，它们应该发挥自身优势对预付卡行业发生的矛盾与问题

进行调解、磋商、治理。政府也应鼓励发卡商自行成立类似于日本发行协会的中

立组织，执行监督业界守法自律，调和消费纠纷，给予消费指导等功能。

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