中国中央指令权与特别行政区的合作行政

中国中央指令权与特别行政区的合作行政

中央对港澳特别行政区具有全面管治权，但在实践中不难发现，中央管治权的落实仍然存在

诸多障碍。有学者就指出，这是由于缺乏政治权威的保障，而改变之路就在于将魅力型权威

和法理性权威有机结合，特别是开创宪制惯例，唤醒诸如基本法中“中央指令”等“沉睡”

的权力。[1]也有学者在比较研究了多个走出自治式分离宪制困境的案例后，提出了肯定宪法

国家主义以及需要对自治权依法监督和合作的观点。[2]

但无论是对权力的“唤醒”还是对自治权的监督与合作，在以建设法治国家作为目标的今

天，规范化与制度化都是其必须面对的问题。中央对港澳实施全面管治权要摆脱宪法“没有

牙”的状态，[3]那么必须将其权力规范予以具体化。其中，中央指令权的内容就非常丰富，

是中央落实全面管治权的重要制度，它既包括对相关法律、国际协议等文件适用于特别行政

区的规定，也包括对高度自治如何监督的问题等。因此，本章旨在尝试对自治监督语境下中

央指令权如何规范化实施进行论述。

一中央指令权的权力来源

中央指令权实际上是指中央人民政府对特别行政区发出指令的权力。它的宪法依据有二，一

是《中华人民共和国宪法》第3条第3款，即“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在

中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。二是第89条，该条规定了

中央人民政府即国务院的职权，其中第一项即规定国务院“根据宪法和法律，规定行政措

施，制定行政法规，发布决定和命令”。因此，根据《中华人民共和国宪法》第3条和第

89条的规定，中央具有领导地方的职责，作为国家最高行政机关的国务院有权根据法律发

布命令。而中央指令权的基本法依据，则在于《香港特别行政区基本法》第48条第8项和

《澳门特别行政区基本法》第50条第12项的规定：特别行政区行政长官“执行中央人民政

府就本法规定的有关事务发出的指令”。与此直接相关的一个问题是，对特别行政区发布指

令的具体法律规定包含哪些，是否仅指特别行政区基本法？

就《香港特别行政区基本法》第48条第（8）项和《澳门特别行政区基本法》第50条第

（12）项而言，条款中的“本法”仅是指特别行政区基本法。但从我国法律体系的构成角度

出发，法律不仅仅包括特别行政区基本法，应当也包括全国人大常委会做出的对基本法的解

释，因为根据《中华人民共和立法法》第50条的规定，全国人大常委会对法律的解释与法

律具有同等效力，也应是基本法的有机组成部分。同时，也应当包括一些根据我国特别行政

区基本法做出的决定，[4]虽然在名称上它们不同于狭义上的法律，[5]但是就决定制定的主体

而言，并不能否认这些决定与基本法具有同等效力。[6]此外，根据基本法关于全国性法律在

特别行政区适用的规定引入的全国性法律也应在此列，也是基本法的组成部分。最后，根据

《中华人民共和国宪法》第31条的规定，亦不能排除未来对特别行政区制定其他一系列法

律规范，从而对基本法予以修正。这些都有可能是国务院据此而行使中央指令权的依据。

与此相关的另一个基本法依据则在于《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本

法》第18条第4款，即全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或香港、澳门特别

行政区内发生特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定特别行政区进入

紧急状态时，中央人民政府可发布命令，将有关的全国性法律在特别行政区实施。但这里是

否等同于《香港特别行政区基本法》第48条和《澳门特别行政区基本法》第50条提到的

“指令”，基本法没有说明。同时，如果二者并不完全等同，那么对于中央人民政府在自治

监督方面能够发出什么指令，何时发出指令，以怎样的程序发出指令甚至发出指令可能会有

什么后果，基本法亦未有详细的规定。

二中央指令权的域外经验

（一）中央指令权的意义

有意见认为，中央指令权实际上是“控制”特别行政区的行政长官，使中央政府可重新划定

特别行政区自治的边界，从而影响特别行政区的运作，甚至对特别行政区的内政事务做出决

定。事实上，这番论述完全将中央指令权看成是简单的行政机关中上级对下级的指令，摒弃

了特别行政区高度自治的语境，忽视了中央指令权所包含的自治监督的性质。因此，有必要

对中央指令权的概念与实践进行比较研究，为理解中央对特别行政区的指令权及其规范化实

施奠定基础。

地方自治是宪治的重要一环，并且成为近些年来全球性地方治理改革的核心课题。比如，日

本的《地方自治法》、英国的《地方政府法》等，都以法律的形式对地方自治予以规范。各

国在认识地方自治和放权的意义上也有相似的共识：联邦制国家或实体越来越重视辅助性原

则，而单一制国家则更强调中央放权。[7]

然而，换个角度思考，无论地方自治如何成为时代的发展趋势，都不能抹杀地方依然是国家

组织内部的成员，是国家的一个部分。因此，地方自治需要维护国家本身的利益，需要维持

并发展全体公民的生活。故国家需要对地方自治进行监督，这种监督就是对国家利益一致性

的控制、纠偏活动，也可以说是为了维护国家法秩序的拘束行为。[8]

（二）德国模式

德国在这方面就是突出的代表。《联邦德国基本法》的制定者并未对联邦和州的任务予以清

晰的区分，而是将联邦与州的合作置于重要地位，因此德国的联邦制度也被称为“合作的联

邦制”。[9]除了职能分离的因素和处理事务的需要外，机构组织及政治和行政程序也要求联

邦和州合作，并为此提供保障。而合作的一个重要形式就是在州执行联邦委托任务时，联邦

可以发布行政指令，而由地方政府来完成。根据《联邦德国基本法》第37条，当一州不履

行《联邦德国基本法》或联邦法律规定的联邦义务时，联邦政府经参议院批准可采取必要措

施甚至强制措施。比如，当地方之决定或措施违法或不当，自治监督机关则以书面方式对地

方自治团体发出纠正令，命其在一段时间内自行变更或废弃原决定；又如，地方怠忽法定职

务，自治监督机关则会命其在一定期间内采取措施，否则将会代执行。[10]

同时，第84条还规定了联邦为监督各州，如果它认定当事州执行联邦法律有错误而该州又

不予改正，则可以将相关事项提交联邦参议院判定是否违法，这为职权冲突提供了现实的解

决途径。德国模式中“合作”地位的确立为联邦与各州之间的关系设定了和谐的基调。其对

联邦指令制度的具体规范相对柔和，给予自治地方自我反省的机会，同时其设计的争议解决

机制也值得学习和借鉴。

（三）法国模式

法国则是一个传统的中央集权国家，在1982年推行地方分权改革前，法国中央政府对地方

政府拥有广泛的监督权，地方政府的许多决定都须得到中央政府的批准才能生效。因此，这

时候中央对地方是直接控制，并对地方进行行政监管。1982年推行地方分权改革之后，中

央与地方的关系发生了重大变化，而中央对地方的监督模式则主要以宪法委员会监督、立法

监督、行政监督与司法监督综合为特。在行政监督中，中央改变了传统的监督模式。当地

方机关不履行使其权限范围内的职责时，中央可以行使代执行权。比如，当市镇长作为国家

公职人员拒绝或忽视履行某一法律规定的职责时，在省长发布命令、催促无果的情况下，可

代替其行使职权。[11]因此，法国中央政府在行使指令权时，以合法性为前提，其主要内容则

也是要求地方政府履行法律规定的职责或义务，其不利后果也为代执行。

三中央指令权实施的内容与方式

（一）中央指令权实施的性质与原则

现在回到之前的问题，即中央指令权是不是中央人民政府对行政长官进行控制，并且对特别

行政区事务做出决定。从域外多个国家的经验可以看出，在一般的正常情况下，地方自治下

的中央指令权除了是一种命令外，还是中央行使监督权的一种手段，其结果并不是对特别行

政区的某项事务做出决定，而是说通过指令权实现法律规定特别行政区所应承担的义务与责

任。也就是说，中央指令权需要从两个方面予以理解，一是从中央领导特别行政区的角度而