《慈善法》实施后慈善信托监管法律制度之思考(全文)

《慈善法》实施后慈善信托监管法律制度之思

考(全文)

【【一、我国慈善信托监管法律制度存在的问题

（一）慈善信托“公共利益”缺乏明确判断

公共利益是监管机构对慈善信托设立进行审查的必要条件，

英美法系国家以具有绝对的公益性作为慈善信托成立的要素之

一。英国法中公共利益的要求体现在两个方面：首先，信托是为

了社会的公共利益；其次，社会公众的受益必须是客观的，不能

只是财产赠与人的主观愿望。由于在司法实践中，公共利益的判

定主要来自慈善委员会的认可和法院的判决。英国由此总结出一

套完整的适用规则，主要体现在慈善委员会颁布的《公益性的法

律原则》，在此基础上《2021年慈善法》也进一步规范了公共利

益要求的适用方法。

在我国信托法律体系内，无论是《慈善法》还是《信托法》

均没有对“公共利益”提出明确的判断标准。《信托法》对公共

利益目的进行了六类划分，并以兜底条款的形式为公益目的范围

提供了发展空间。《慈善法》规定慈善信托必须基于慈善目的开

展慈善活动，并将慈善活动的范围指向了五类公益活动。由此可

以看出，尽管《信托法》与《慈善法》分别对“公共利益目的”

和“公益活动”的范围做出了具体规定，究其根本，都是对慈善

信托设立的慈善目的的限定。但慈善目的是慈善信托设立的出发

点，在客观上是否能够真正使受益人的需求得到满足，关键在于

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对“公共利益”的判定。我国将“公共利益”的判断这一最为核

心的要素完全交给监管机构和司法机关进行自由裁量，这不得不

视为我国慈善信托法制上的一大漏洞。由于缺乏明确的法律指引

和判断规则，在慈善信托的实际操作中可能引发一系列不利后果。

在设立备案阶段，如果民政部门对公共利益的判断有所偏差，则

会使“以慈善之名，谋私益之实”的虚假慈善信托蒙混过关。

由于现阶段一经备案自动享有税收优惠，必将对我国的税收利益

造成损害。若在信托运行过程中，受托人或者监管机构发现慈善

信托不符合公共利益的要求，进而通过司法途径维护受益人的权

益，不仅使慈善信托的初衷无法真正实现，也徒增受益人的受益

成本。因此，对慈善信托公共利益的判断给予一定的规则和适用

标准对慈善信托的准入和保障其公益性方面具有十分重要的意

义。

（二）慈善信托备案实施细则不完善

2021年颁布实施的《慈善法》，在我慈善事业的发展中具有

里程碑式的重要意义，其不仅对慈善事业的发展提供了有力的制

度保障，另外一大亮点就是慈善信托的备案制的规定。在此次立

法中，《慈善法》对慈善信托在《信托法》中没有得到解决的许

多遗留问题做出了进一步规定，明确提出将慈善信托审批制改为

备案制，并明确民政部门为慈善信托的备案主管机关。

《慈善法》一经出台便引起了信托行业的巨大轰动，仅在9

月1日《慈善法》正式实施当日，就有8家信托公司开始着手

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首批慈善信托产品的备案，国投泰康信托更是在实施当日完成了

两项慈善信托产品的设立工作，并将备案材料提交至市民政局。

《慈善法》的实施为信托公司在设计慈善信托产品和备案等环节

扫除了主要障碍，在鼓励慈善信托发展的良好势头之下，必将慈

善信托的迅猛发展。然而，在欣喜的同时，我们也应该沉下心来

反思，在法律实施时隔半年后的今天，慈善信托是否真的如我们

所预期那样遍地开花。截至2021年底，全国范围内共有18家

信托公司和慈善组织完成了对22单慈善产品的备案，其中东部

地区占14单，作为全国备案最多的地区成功备案6单。虽然，

在法律实施前夕，由民政部和银监会共同发布的《备案通知》在

国家顶层设计的具体框架内，对备案的管辖机关、程序和要求、

依法管理和监督、加强信息公开、做好组织保障等实施方面做了

较为明确规定，但仍留有一定灵活操作的空间。而且，民政部门

对慈善信托的备案审查是形式审查，但具体应审查到什么程度，

以及怎样实现事前审查与事后监管的衔接，均对各地民政部门在

备案操作的实践中预留了探索和完善的空间。然而，整体来看，

各地民政局对于备案的具体要求并不是十分统一。时至今日，仅

有市发布了《市慈善信托管理办法》，在备案、财产管理、变更

与终止、信息公开与监督管理方面做出了更为详尽的实施细则。

随着全国范围内慈善信托产品的增加，还需要民政部门在慈善信

托备案的操作细节上出台更加细致、可行的实施细则来引导慈善

信托的发展，使慈善信托制度更好的落地。

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二、我国慈善信托监管法律制度的完善

（一）明确“公共利益”的判断

慈善信托以其符合社会公共利益、增进社会福祉的巨大作用

愈来愈得到各国的青睐和重视，各国为了鼓励和支持慈善信托在

制度上均给予慈善信托不同力度的税收优惠。作为慈善信托的核

心构成要件，对公共利益的判断在慈善信托的准入和发展阶段具

有不可小觑的现实意义。因此，加强对慈善信托准入的监管，明

确慈善信托之“公共利益”的判断标准，不仅有利于慈善事业的

发展，从一定意义上来讲，也有助于维护国家税收利益。

公共利益本身涉及社会生活的诸多领域，即使有明确的判断

规则作为指引，在实际操作中由于各种不确定因素的干扰，想要

通过法律条文的形式予以规范缺乏立法操作性。因此，笔者认为，

可以借鉴英国对于公共利益要求的认定方式，通过制定较为明确

的判断规则，为监管机构和司法机关在认定慈善信托的性质方面

提供合理的指引。在具体的判断规则中，除了明确信托受益人必

须符合社会公众的一部分，并且与委托人之间不存在任何直接的

私人联系之外，还应考虑社会公众受益的客观性，即公共利益的

有无，应就受益人本身的需求加以探讨，重在客观的评价，而不

能仅依据赠者的主观目的。

（二）完善慈善信托备案制度

《慈善法》的实施使我国慈善信托发展到新的阶段，慈善组

织和信托行业在积极投身于慈善信托的同时，也更为关注相关配

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套制度的实施，只有好的制度才能保障慈善信托事业长久稳定的

发展。备案制的提出，为各地民政部门的监督工作提出了新的挑

战。尽管民政部与银监会在《慈善法》实施前夕针对慈善信托的

备案出台了《备案通知》，但是由于民政部在制度设计的顶层框

架内对全国慈善信托备案工作做出的部署，难免会在具体的备案

操作实践中遭遇各种问题。这便为各地民政部门积极展开对备案

制度的探索与创新提供了广阔的发挥空间。

市民政局通过颁布《市慈善信托管理办法》，进一步对慈善

信托的备案做出了详细规定，对于慈善信托资产总额在200万

以上的慈善信托，需经登记地民政部门初审后，向市级民政部门

浒浮2⒍员赴柑峤坏牟牧虾痛壬菩磐形募的内容做出了进一步

细化。市民政局对本市慈善信托本案制度进行了有益探索。民政

部与银监会发布的《备案通知》中关于备案应提交的书面材料列

举了五项备案时应提供的基础书面文件，并以兜底的形式在第6

项中规定了“其他材料”。为了强化慈善信托的自律自治，市民

政局以此为切入点，在与受托人进行了深入的沟通后，要求其进

一步提交了一份承诺材料，并开创了对《慈善信托自律承诺书》

的探索和试行，不但得到了受托人的认可，也是对《备案通知》

在具体实践中的有益补充。承诺书以实现自律自治为出发点，同

时在内容上规定受托人如有违反，自愿接受备案机关的依法监督

处理。这样不仅有助于鼓励慈善受托人自觉履行信托职能，实现

自律自治，也与行政部门的事后监管做到了有效衔接。此外，市

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民政局还在《备案通知》的基础上，积极开展XX上信息公开制

度，通过定时发布慈善信息公告，对慈善信托的报送、备案、查

询、财务状况和处理情况进行及时公布，接受社会公众的监督。

慈善信托的实践才刚刚起步，随着各地慈善信托热潮的兴起，

备案制度将不断面临新的问题和挑战，笔者认为，为推进慈善信

托备案制的下一步实施，民政部应尽快出台具有指导意义的实施

细则，使备案制度更具可操作性。各地民政部门也可以根据现阶

段的具体实践，对备案制度的具体实施进行有益的探索和创新，

为将来民政部制定实施细则提供参考。

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