物业管理法制建设

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物业管理法制建设

【本章学习要点】通过本章学习，了解物业管理法的概念及立法的进程，理解《物业管理条

例》的立法原则和精神以及确立的基本制度，掌握物业管理法律关系的内涵，理解建筑物区

分所有权制度；熟悉物业管理制度的内涵和分类，了解物业管理法律责任的概念和特征，熟

悉物业管理法律责任的种类及承担方式。

第一节物业管理的法律基础

一、物业管理法的概念及在我国的立法概述

物业管理法是调整物业管理关系的法律规范的总称。物业管理关系是指人们在物业管理

过程中形成的社会关系。广义的物业管理法，包括了对物业管理关系进行调整的所有法律规

范，不但包括宪法规范、民法规范、经济法规范、行政法规范、刑法规范等，还包括国务院

以及中央各部委颁布的条例、规章、规定、各地方人大和政府颁布的地方性法规与地方规章

等。狭义的物业管理法，一般理解为规范物业管理的某一个具体法律文件，目前，在我国法

律层次最高的物业管理法是2003年6月8日中华人民共和国国务院令第379号公布，自2003

年9月1日起施行的《物业管理条例》。我国目前尚未有由最高立法机关制定颁布的专门规

范物业管理的法律，狭义上的物业管理法，就是指《物业管理条例》。

作为一个新兴行业，在《物业管理条例》出台以前，我国物业管理的立法表现为以下

几个特点:

1．立法层次低。国家制定的物业管理政策主要体现在建设部颁发的有关法规中。

2．地方立法活跃。自从1994年6月《深圳经济特区住宅区物业管理条例》出台之后,

全国相继有一大批省、市制定了物业管理的地方法规。

2．立法不平衡、不统一。由于各地的物业管理发展不平衡,形成了立法的不平衡。现

有的地方法规在一些重大问题上的规定不统一,甚至相差较大。存在以下立法缺陷：(1)立法

滞后。传统的房屋管理局限于房屋修缮,管理对象限于公有房屋。我国物业管理立法近年才

开始,而物业管理的实践则早在80年代中、后期就有了一定的发展,立法显然落后于实践。

(2)物业管理法规体系不协调、不配套。表现在:①在房屋管理的历史和现实中存在二种管理

模式,即行政管理模式和企业化管理模式。与此相适应,对房屋管理的全国性法律、法规也不

统一。②地方性法规与全国性法律、法规不协调。我国现行物业管理方面的地方法规尽管是

以全国性的法律、法规为前提的,但大部分已突破了全国性的法律、法规,破坏了法制的统一

性。③地方性法规彼此之间也不一致。

由于在法制建设上存在以上特点和缺陷，物业管理实践中出现了一系列问题。一是业主

的权利义务不明确，物业管理各主体之间的法律关系不明确，出现问题后无法追究相关责任

方的责任。二是物业管理企业的行为不规范，存在着服务不到位、收费与服务不相符、擅自

决定本该由业主决定的事项等行为，损害业主的合法权益。三是业主大会、业主委员会的成

立、组成、运作等缺少监督和制约，有的业主委员会不能真正代表业主利益，甚至损害了业

主的共同利益。四是，物业开发建设遗留的质量问题，使得物业管理企业承担了本应由开发

商承担的一部分责任。为解决这些问题，制定一部全国性的物业管理法规，规范物业管理活

动，维护业主和物业管理企业的合法权益，显得越来越迫切。2003年6月8日，国务院在

广泛征求民意的基础上颁布了《物业管理条例》。《条例》的颁布，是我国物业管理发展历史

上一件具有里程碑意义的大事。《条例》对什么是物业管理、建设单位在前期物业管理活动

中承担的责任、物业服务合同的主要内容、业主委员会与业主大会的关系等大家关注的热点

问题都做了明确规定，使物业管理活动有法可依、有章可循。以《物业管理条例》为立法依

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据，《业主大会规程》、《物业管理招投标管理暂行办法》、《住宅小区物业管理公共服务等级

指导标准》《物业服务收费管理办法》《物业管理企业资质管理办法》《物业服务收费明码标

价规定》等配套法规的陆续出台，从各方面更好地规范物业管理活动，因此可以说，《物业

管理条例》的颁布，标志着我国物业管理进入了法制化、规范化发展的新时期。对于《条例》

没有规定物权的问题，由于物业管理的重要内容是对物业共用部位、共用设施设备的维修、

养护和管理，因而牵涉到共用部位和共用设施设备权属的划分的问题，这个问题不解决，确

实影响了物业管理法律关系的彻底理顺。但这个问题的解决，属于民事基本权利的确立和划

分的范畴，根据《立法法》规定的原则，只能以制定法律的形式来完成。目前我国《物权法》

正在制定之中，《物权法》的出台将解决这个问题。《条例》作为行政法规，不能将对物权关

系的规范调整作为此次立法的对象和内容。从实际出发，《条例》先解决当前物业管理活动

中的急需规范的问题，今后随着国家物权法律制度完善，再对物权的有关问题加以规定。同

样，对于业主大会和业主委员会的法律地位的问题，根据《立法法》的原则，自治组织的设

立，只能通过制定法律的形式来完成，《条例》作为行政法规，是不能明确业主大会是自治

组织的。因此，随着我国法制建设的不断发展，由最高立法机关制定颁布的专门规范物业管

理的法律是大势所趋。

二、《物业管理条例》的立法精神和立法原则

在广泛听取众意见基础上制定的《物业管理条例》，充分反映了广大人民众的意愿。

条例体现了这样的立法精神：发展为重、平衡利益、保护弱者的观念；通过保护公民财产权

利，尊重公民行使其财产权利和实现自身利益的形式，来促进社会财富的积累；妥善处理了

政府和市场、政府管理和社会自律的关系；研究、确定制度时重在为解决问题提供一种机制，

尽量通过确立一系列供人们自己判断是非、分清责任的规则来解决问题；对业主的权利和义

务，业主大会的组成、职责、运作等作了规定，规范了前期物业管理，明确了业主与物业管

理企业之间的法律关系，为建立良好的物业管理秩序提供了有力的法律保障。在此立法精神

的指导下，条例制定遵循的基本思路是：保护业主的财产权利，协调好单个业主利益和全体

业主共同利益的关系；明确物业管理企业和业主是平等的民事主体，他们之间是服务与被服

务的关系；双方通过平等协商，公开、公平地确定物业管理活动中的事项。

物业管理的立法原则是指在物业管理法律、法规创制过程中必须坚持的指导方针和工

作准则。而在我国最高立法机关出台全国统一适用的物业法典之前，现行《物业管理条例》

作为法律层次最高的物业管理法规，其立法的原则无疑对各地方立法具有直接的指导意义，

而且在有关物业管理纠纷的解决过程中，对诉讼、仲裁等法律适用活动亦具有重大的参考作

用。《条例》在坚持立法规定的立法原则和民法基本原则的前提下，还主要遵循了以下基本

原则：

(一)物业管理权利和财产权利相对应的原则

在我国《物权法》尚未出台的情况下，《条例》吸收了发达国家成熟的建筑物区分所有

权理论，对业主权利义务的规定，其实就是明确了业主作为建筑物区分所有权人的权利义务，

对业主在首次业主大会会议上的投票权的规定，是基于业主拥有的财产权份额，将业主的物

业管理权利相应建立在对自有房屋拥有的财产权基础之上。

(二)维护全体业主合法权益的原则

为维护全体业主的合法利益，《条例》既对物业管理企业的行为、业主大会的职责及其对

涉及业主共同利益事项的表决、个别业主不按合同约定交纳物业服务费用损害全体业主利益

的行为、有关政府部门的行政监督管理责任等作了明确规定，也对建设单位、公用事业单位

等物业管理相关主体依法应当履行的义务作了详尽规定。在处理行政处罚和承担民事责任关

系方面，《条例》设定的法律责任也充分体现了优先保护全体业主利益的原则。

(三)现实性与前瞻性有机结合的原则

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《条例》注重保持法规、政策的连续性和稳定性，对被实践证明是行之有效的制度，如

业主自律、物业管理企业资质管理等制度，予以保留；对主管部门加强对业主大会的指导和

监督、物业管理企业做好物业接管验收等，确立为法律规范。在考虑立法现实性的同时，《条

例》贯穿发展的指导思想，设立的业主大会、强制性维修养护等制度，符合市场经济的基本

规律，符合未来立法趋势。

(四)从实际出发，实事求是的原则。

我国各地区的物业管理发展很不平衡。《条例》在坚持法律制度统一性的前提下，充分

考虑各地区的实际情况，对房地产开发与物业管理分业经营、物业管理区域划分等问题仅作

出原则性规定，有的规定的具体执行办法，授权省、自治区、直辖市制定。

三、我国物业管理的立法现状(法律渊源)

立法是物业管理法制建设的首要环节，是物业管理顺利进行的根本保证。我国物业管理

法规由不同层次法律效力的法律规范组成，形成下列法律体系：

(一)宪法

是国家的根本法，具有最高的法律效力。宪法中有关土地公有、土地使用权转让、保护

公民的房屋和其他合法财产权以及社会主义的公共财产、公民的人身自由和住宅不受侵犯，

国家保护和改善生活环境和生态环境、防治污染和其他公害，公民必须爱护公共财产、遵守

公共秩序、遵守社会公德，公民在行使自由和权利时不得损害国家的、社会的、集体的利益

和其他公民的合法的自由和权利等规定，是制定物业管理法规和从事物业管理活动必须遵循

的根本依据和指导思想。

(二)法律

分为由全国人民代表大会制定、修改的基本法律和由全国人大常委会制定、修改的普通

法律两种类型。法律的效力仅次于宪法。目前我国尚未制定以《物业管理法》为名的专门物

业管理法律，但《民法通则》、《合同法》、《城市房地产管理法》、《土地管理法》、《城市规

划法》、《环境保护法》和正在研讨拟定的《物权法》等法律中可适用于物业管理的活动和纠

纷处理的法律规范，都是物业管理法规的组成部分和表现形式。

(三)行政法规

行政法规是国务院根据宪法和法律制定和发布的规范性法律文件。物业管理的行政法规

数量不多，例如，改革开放初期在1983年国务院颁布的《城市私有房屋管理规定》等，以

及2003年颁布的《物业管理条例》。行政法规的效力次于法律。《物业管理条例》是我国物

业管理行业的目前一部最高级别的行政法规。

(四)地方性法规

省、自治区、直辖市、经国务院确定的较大城市和经济特区的人民代表大会及其常委会

在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。这些地方性法规、决

议、决定和命令所包含有关物业管理的规范性内容，虽然只在本地方行政区域内有效，但都

是物业管理法规体系的组成部分。地方性法规在我国物业管理发展初期发挥了重要作用。

(五)行政规章

行政规章是国务院主管部门、省级和较大的市人民政府依照法律规定的权限制定和颁布

的规范性文件。其中以建设部的规章居多。例如1990年《城市危险房屋管理规定》、1990

年《城市异产毗连房屋管理规定》、1991年《房屋接管验收标准》、19991年《城市房屋修缮

管理规定》、1992年《公有住宅出售后维修养护管理暂行办法》、1992年《城市住宅小区竣

工综合验收办法》、1994年《城市新建住宅小区管理办法》、1996年《城市小区物业管理服

务收费暂行办法》、1999年《物业管理企业资质管理试行办法》、2003年《物业管理服务收

费办法》、2004年《物业管理企业资质管理办法》等。

(六)司法解释

发布的对地方各级人民法院有约束力的指导性文件和关于某些具体案件

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适用法律的批复中与物业管理相关的司法解释，都是有权解释，也是物业管理法规的表现形

式。如2003年发布的《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》等。

(七)政策文件

物业管理在我国发展迅速，而立法工作又相对滞后，在这种情况下，相关政策就成为物

业管理法规的必要补充。例如，1994年的《关于深化城镇住房制度改革的决定》、1998年的

《关于进一步深化城镇住房制度改革的决定》等。

(八)其他规范性文件

其他规范性文件通常是指那些无权制定行政规章的行政机关（如省、自治区、直辖市

人民政府下属的委、局、普通的市，非国务院特批的较大的市）、县、区政府及其部门，在

其法定职权范围内制定的、在一定区域范围内具有普遍约束力的文件。其他规范性文件的法

律效力低于法律、法规和规章的效力，但可作为行政机关实施具体行政行为的依据。

四、物业管理法律关系

物业管理法律关系是物业管理法律规范在调整物业管理及相关活动的过程中所形成的

权利和义务关系。包括主体、客体、内容三要素。物业管理法律关系是随着我国房地产业的

发展以及物业管理的成长而出现的一种崭新的法律关系，已成为当今社会中日益重要的一种

法律关系。

（一）物业管理法律关系的主体

是指在物业管理活动中以自己的名义，依法享有权利和承担义务的个人、法人及其他组

织。物业管理法律关系的主体主要包括：发展商、业主、业主大会和业主委员会、物业管理

公司、物业使用人、行政管理机关及其他相关机构。这些主体可分为三大类：民事主体、行

政机关和自律组织。

1．业主

业主是物业所有权人，按其拥有的物业所有权状况，又可分为独立所有权人和区分所有

权人。由于购买了物业，购房人成了物业的产权所有人，合法地拥有所购物业。现代物业区

域各业主的权利形态一般是区分所有权。而且，各业主之间共同关系之复杂已超出了传统民

法的相邻关系，于是全体业主通过召开业主大会、选举业主委员会来实施自治管理。

2．开发商

开发商又称为发展商，即房地产开发企业，房地产开发企业是以营利为目的，从事房

地产开发和经营的企业。最初，物业是由开发商开发、建造并能通过房地产交易转移给业主

的。在一定程度上说，开发商是物业的创造者，原始取得物业的所有权。在物业销售之前，

开发商是物业的第一业主。开发商将物业建成，并经政府有关部门综合验收合格后，经过房

产交易将产权转移给新的房屋产权所有人。这里的法律关系的变化是开发商由原来拥有土地

使用权和房屋所有权到转移给了新的产权所有人。但是，根据《商品住宅实行住宅质量保证

书和住宅使用说明书制度的规定》，开发商须在法定期限内对其销售的商品住宅及其他住宅

和非住宅的商品房屋承担保修责任。在保修范围内涉及物业管理的责任最终由开发商承担。

另外，开发商作为第一业主，物业开始出售后的一段时期内仍持有较多所有权比例，因此有

第一次选择物业管理企业的优先权与便利。开发商常直接以自己作为委托方，签订前期物业

管理合同，并作为住宅等物业出售合同的附件。但是，对于住宅小区的物业管理必须采取招

投标的形式选择前期物业管理的企业。

3．物业管理企业

物业管理企业根据物业服务合同接受业主或者业主委员会或者开发商的委托，依照法律

的规定和合同约定，对物业进行专业化管理，是物业管理法律关系的重要主体。物业管理企

业须经工商行政管理部门的核准登记以及颁发营业执照，接受房地产行政管理部门进行资质

管理。

4．物业使用人

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物业使用人又称非业主使用人，是指物业的承租人和其他实际使用物业的人。物业使用

人未与开发商、物业管理企业有直接关系，不是物业销售合同的当事人，也不是物业管理合

同的委托方；物业使用人不是物业区域的区分所有权人，不具有成员权，一般不参加业主大

会与业主委员会。但物业使用人却是现代物业区域的重要成员，无论是居住或非居住型物业，

业主常将物业出租以获收益，另外还有其他多种合法占有物业但不拥有所有权的情形。为了

能约束物业使用人的行为，保障物业使用人的权益，物业使用人不但要与出租人签订租赁合

同，而且也要与物业管理公司签订管理公约。所以物业使用人的权利义务不仅源自其与业主

间租赁等合同的约定，而且也出自法律法规以及业主公约的规定。

5．其他相关机构

物业管理企业依据物业服务合同在物业区内开展管理工作，需要和其他管理工作有关的

公司发生联系，如保安公司、煤气公司、电梯公司、环卫机构，建筑维修部门等。物业公司

要与他们签订有关新的委托合同，由他们就约定的专项业务提供服务。这里产生的直接法律

关系是物业管理企业与这些公司签约，但其结果却直接影响业主。

6．行政管理机关

市场经济中的物业管理活动一般通过业主、物业管理企业平等主体间的合同约定开展。

但物业管理涉及百姓日常生活、城市正常秩序，政府行政机关如建设、公安、消防、环保机

关等基于行政职权均介入物业管理活动，对各方的行为进行指导监督。

(二)物业管理法律关系的客体

法律关系的客体，指法律关系主体权利义务共同指向的对象，包括物、行为和非物质财

富。在物业管理法律关系中，“物”指物业，即建筑物本体、附属设备、公共设施及相关场

地。“行为”指物业管理中各方主体，业主、开发商、物业管理企业以及政府主管部门等的

活动，包括为和不为。“非物质财富”即智力活动成果，包括精神文化财富，如物业小区的

荣誉称号等。

(三)物业管理法律关系的内容

物业管理法律关系的内容是指物业管理法律关系主体享有的权利（或职权、权力）和承

担的义务（或职责）。主体的权利和义务关系是法律关系的最基本的要素和实质，任何法律

关系都是在法律关系主体间形成的一种权利与义务关系，都包含权利和义务两方面的内容，

权利内容通过相应的义务来表现，义务内容又用相应的权利来限定。权利和义务相互对应地

存在于同一个法律关系中，同时约束着物业管理法律关系的当事人双方。因此，权利与义务

就构成了法律关系的内容，离开特定的权利与义务，法律关系也就不能构成和存在。

在物业管理法律关系内容中，权利是指物业管理法律关系主体依法具有的，在法律允许

的域限（或范围、限度）内，为实现或维护某种利益，按照自己的意志，自由地作出某种行

为、控制他人一定行为和利用国家强制力的能力（或可能性、资格）；义务是指物业管理法

律关系主体合法承受的，在法律拘束的条件下，为实现或保障对应的权利，按照法定或约定

的要求，必须作出或不作出一定行为的负担。权利和义务是密不可分、相互联系、相互依存

和相互制约的，它们的实质内容都是对主体的行为要求和规范。因此，研究物业管理法律关

系内容应当密切联系法律规范分类中的行为规范法理。

在不同类别的物业管理法律关系中，主体享有的权利和义务是不同的。同一类型的物

业管理法律关系中，如果客体不同，则主体享受的权利和承担的义务范围也不相同。例如，

在物业管理的物权法律关系中，业主依法对其拥有的物业享有所有权，包括物业管理公司在

内的一切人作为义务主体都负有法定的不作为义务（又称消极义务），即负有不得妨碍权利

主体依法行使所有权、不得侵害所有权的义务；在物业管理的债权法律关系中，不仅权利主

体是特定的，而且义务主体也是特定的，依据特定主体间建立的物业服务合同、特约服务合

同、业主公约等不同的债权关系，主体在一般情况下既享有权利，又承担相应的义务，但具

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体的权利、义务在不同的债权关系里又是存在差别的。物业管理活动和物业管理行业的行政

管理关系中，作为行政主体的国家机关享有的管理权利是职权，这是依据法律规定或政府授

权所享有的对物业管理的行业和活动进行管理的职责权力。行政主体享有的职权包括指导

权、监督权、处罚权等，既是依法享有的权利，又是对国家应负的职责，是必须行使的职权

或必须履行的职责，不可转让和放弃，具有一定的义务性；而作为行政相对人的业主、物业

管理公司等被管理方，负有在物业管理法规规定的范围内接受、服从管理的义务。

五、建筑物区分所有权是建构物业管理法律体系的基础

《物业管理条例》的出台与实施，对规范物业管理、减少物业管理纠纷会起到重要作用。

但是由于作为物业管理权利基础的建筑物区分所有权的复杂特性，《物业管理条例》作为一

个行政法规不能从根本上解决物业管理中的诸多问题，需要等待国家出台确立物业管理法律

关系基础的建筑物区分所有权的基本法律———《物权法》。

建筑物区分所有权是指多个业主共同拥有一栋区分所有建筑物时，各业主对建筑物专有

部分所享有的专有所有权，与对建筑物共用部分所享有的共用部分持分权，以及因业主之间

的共同关系所生的成员权的总称。这三部分所构成的特别权利是不可分割的整体。在建筑物

区分所有权这种特殊的所有权中，标的物是建筑物，但该建筑物各个独立部分效能的发挥，

离不开楼梯、供水、供电、供气等设施设备这些共同部分的共同使用，即该建筑物中各个具

有独立用途和功能的部分，虽然可以成立所有权，但该所有权的行使，是要以整个建筑物共

用部分的用益权为前提，否则不能成立完全独立的所有权。这种单独所有与共有以及共同关

系成员权的结合，便构成了一种新的所有权类型——建筑物区分所有权。

(一)专有部分所有权

专有部分所有权是指建筑物区分所有权人（业主）对专有部分享有的占有、使用、收益

和处分的权利。就专有部分而言，它是单独的所有权，与一般所有权没有两样，在产权登记

时也就分别进行登记。由于区分所有人对其专有部分享有所有权，因此他可以独立使用收益

并处分该财产，他人不得干涉。区分所有人的所有权只能及于其所有部分，而不能及于建筑

物的全部，在这点上与共有不同。

(二)共用部分持分权

共用部分持分权是指建筑物区分所有权人（业主）依照法律的规定和合同的约定，对区

分所有建筑物的共用部分所享有的权利。没有共用部分持分权也就不会存在建筑物区分所有

权。各区分所有人对于房屋的共有部分，如楼梯、走廊等，在法律上推定为各区分所有人共

有，但不允许共有人请求分割，转化为个人所有。《城市异产毗连房屋管理规定》要求，异

产毗连房屋所有人以外的人如需使用异产毗连房屋的共有部位时，应取得各所有人一致同

意，并签定书面协议。一方所有人如需改变共有部位的外形或结构时，除经城市规划部门批

准外，还须征得共他所有人的书面同意。对于这些共用部分的修缮费及其他负担，由各区分

所有人按其所有部分价值的比例分担。区分所有人只有在转让专有部分的时候，才能将共有

部分随同转让。任何一个区分所有者通过购买等方式取得对建筑物某一部分的专有权，那么

就应自然享有对公用部分的部分权利。

(三)成员权

成员权是指建筑物区分所有权人基于专有部分所有权和共用部分持分权而具有的作为

建筑物物业自治管理组织（即业主大会）成员的权利。成员权的实质是参与管理权，物业自

治管理组织是对建筑物共用部分进行管理的机构，业主有权参与对建筑物的管理。

运用建筑物区分所有权理论，可以完整地规范业主在物业管理中行使区分所有权的各项

原则，建立物业管理的基本制度，确立物业管理责任主体的法律地位，明确物业管理责任主

体之间的法律关系，建立业主公约、业主大会以及业主委员会制度，建立物业管理基金，揭

示业主大会、业主委员会选聘物业管理公司的基本权利，明确物业管理的法律责任以及纠纷

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的处理解决，因此，建筑物区分所有权是建构物业管理法律体系的基础。

第二节物业管理制度

一、物业管理制度概述

物业管理制度在实践中并没有统一的概念，从广义上理解，泛指为明确物业管理参与者

的权利与义务，规范在实施物业管理过程中物业管理权与物业所有权或使用权、国家行政管

理权之间的权责法律关系，体现物业管理的客观规律，协调物业管理各主体行为的有关法律

规范和管理制度。它包括国家和地方制定与物业管理相关的法律法规。从狭义上理解，物业

管理制度，是指物业管理参与者依据法律法规的规定结合自身实际制定的，要求有关人员共

同遵守，按一定程序办事的规范和行为准则。包括了《物业服务合同》、《业主公约》、《住户

手册》等约束物业管理参与者的约定及物业管理企业内部自己制定的规章制度。因此，无论

从宏观还是微观的角度看，物业管理制度都是物业管理工作的法定或约定的准绳和依据。完

善、严密、科学的物业管理制度是明确物业管理权利主体法律关系的需要；是推动物业管理

企业的管理职能关系向规范化、制度化和社会化方向发展的需要；是促进物业管理行业健康

成长的需要；是推动房地产业持续发展的重要保证；是体现和推行国家有关房地产政策的需

要。物业管理制度的建设是物业管理法制建设的有机组成部分。

物业管理制度的分类方法有很多种。如果根据其制定的主体和约束的对象来划分，物业

管理制度可以分为4大类：第一类是用于界定物业管理参与者权利与义务，规范实施物业管

理过程中各方当事人的行为，协调各方主体间关系的规定。这类制度以法律文件的形式加以

确定，即通常所说的物业管理法律法规，只能由享有相应立法权国家机关依照立法程序制定，

它是后三类制度制定的法律依据和前提。第二类是物业管理企业制定的，只约束物业管理企

业员工不约束业主和使用人的物业管理企业内部管理制度：第三类是业主自治团体制定的，

只约束业主和使用人不约束物业管理企业员工的业主内部管理制度；第四类也是业主自治团

体制定的，既约束业主和使用人又约束物业管理企业员工的物业管理公共管理制度。

二、物业管理法律法规

物业管理借助物业管理制度的法律，法规形式，载明物业管理主体的权责内容，约束和

规范物业管理服务，维护物业管理各方的合法权益，随着我国物业管理的发展，国务院《物

业管理条例》等一系列法规相继出台，标志着我国的物业管理制度正在不断完善，国家将会

继续加强物业管理立法，完善物业管理法律制度，这一部分内容已在第一节内容中详细阐述，

这里主要对《物业管理条例》中确立的基本制度加以说明。《物业管理条例》所确立的八项

基本制度是：

(一)业主大会制度。业主大会和业主委员会并存，业主大会决策、业主委员会执行。居

住小区内制订和修改业主公约、选举或更换业主委员会委员、选聘和解聘物业管理企业、决

定专项维修基金使用等重要事项，必须由业主大会决定，并经2/3以上业主通过。

(二)业主公约制度。业主公约是业主共同订立并遵守的行为准则，业主公约应当对有关

物业的使用、维护、管理，业主的共同利益、业主应当履行的义务、违反公约应当承担的责

任等事项依法作出约定。业主公约对全体业主具有约束力。

(三)前期物业招投标制度。在前期物业管理中，对于住宅小区的物业管理，建设单位应

当通过招投标方式选聘具有相应资质的物业管理企业。对于其他类型的物业，提倡业主通过

公平、公开、公正的市场竞争机制选择物业管理企业，鼓励建设单位按照房地产开发与物业

管理相分离的原则，通过招投标的方式选聘物业管理企业。

(四)物业管理企业承接验收制度。物业管理企业承接物业时，应当对物业共用部位、共

用设施设备进行查验，应当与建设单位或业主委员会办理物业承接验收手续，建设单位、业

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主委员会应当向物业管理企业移交有关资料。

(五)物业企业资质管理制度。国家对从事物业管理活动的企业实行资质管理制度，从事

物业管理活动的企业应当具有独立的法人资格。

(六)从事物业管理人员的职业资格制度。从事物业管理的人员应当按照国家有关规定，

取得职业资格证书。

(七)物业服务收费制度。物业服务收费应当遵循合理、公开以及费用与服务水平相适应

的原则，区别不同物业的性质和特点，在合同中约定。

(八)专项维修资金制度。住宅物业、住宅小区内的非住宅物业或者与单幢住宅楼结构相

连非住宅物业的业主，应当按照国家有关规定交纳专项维修资金。专项维修资金属业主所有，

用于物业保修期满后物业共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造。

三、物业管理企业内部管理制度

物业管理企业内部管理制度，是指物业管理企业为履行物业服务合同，提高服务质量和

工作效率，以国家颁行的法律法规及相关文件政策为依据，根据企业特点和物业管理区域实

际，制定的企业内部执行的规章和制度。包括一系列职责范围，岗位责任，工作程序和考核

办法等。此类制度的制定是为了明确各部门，各岗位的责任，约束企业员工的行为，协调，

衔接企业各环节的关系，保证企业正常运转和循环，以此为基础，落实物业管理企业的服务

责任，保证物业管理工作的有序进行。在物业管理的市场竞争中，如果说一个物业管理企业

的设备精良，工作设施先进是竞争的“硬件”，那么物业管理制度的完备，严密，科学，合

理就是竞争中取胜的“软件”。因此，物业管理企业内部制度建设是一项十分重要的基础性

工作。物业管理企业内部管理制度体系一般包括以下具体制度：

(一)企业综合管理制度。

指公司各个部门和全体员工都必须遵守，执行的制度。包括员工手则，质量手册、程序

文件等涉及企业宏观管理方面的目标和要求。其中《员工手册》，是物业管理企业最基本的

内部管理制度。主要包括劳动用工制度，员工行为规范，员工福利制度，绩效考核制度，企

业奖惩制度等员工管理方面的制度。质量手册包括了质量管理和质量保证体系制度、管理职

责、资源管理、服务实现等方面的制度。程序文件包括文件和资料管理程序、不合格控制程

序、企业财务管理程序，企业采购检验保管程序等方面的制度，经济核算制度等。

(二)部门职能制度

主要指公司各部门责任的制度。物业管理企业各部门都要制定工作职责，一般包括公

司内部职能部门如办公室，财务部，人力资源部，或业务部门如服务部，工程部，保洁部，

保安部，市场部等各个部门以及各个项目管理处的具体工作职责范围。

(三)岗位制度

主要指公司各不同具体岗位的具体工作职责的制度。通常称为岗位说明书。物业公司内

部有多个职能部门，每个部门内有相应的不同岗位，一个完整的岗位说明书要包括本岗位的

工作职责、工作权限、任职资格、培训要求、工作文件、考核要求、注意事项等内容。

(四)操作程序制度

主要指公司在管理各环节运作过程中所作的步骤和标准的规定，通常称为作业指导书。

作业指导书是指为保证过程的质量而制订的程序，是指导保证过程质量的最基础的文件和为

开展纯技术性质量活动提供指导，是质量体系程序文件的支持性文件，有时也称为工作指导

令或操作规范、操作规程、工作指引等。作业指导书是一种程序，其针对的对象是具体的作

业活动，而程序文件描述的对象是某项系统性的质量活动。作业指导书按内容可分为：

——用于施工、操作、检验、安装等具体过程的作业指导书；

——用于指导具体管理工作的各种工作细则、导，则、计划和规章制度等；

——用于指导自动化程度高而操作相对独立的标准操作规范。

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物业管理公司需要针对每个工作岗位的各类工作，制定明确，具体，细致，便于操作的

操作规程，即具体的规范的工作流程和工作要求及质量标准。每一个作业指导书包括目的、

范围、定义、职责、作业流程图、方法与措施、参考文件等内容。作业指导书是物业管理公

司核心管理制度之一。

四、业主内部管理制度

业主内部管理制度是用于业主自律的制度，内容主要有：业主临时公约或业主公约，业

主大会议事规则和业主委员会章程

(一)业主临时公约与业主公约

1．业主临时公约。

适用于前期物业管理。根据《物业管理条例》规定，建设单位应当在销售物业之前，制

定业主临时公约，对有关物业的使用，维护，管理，业主的共同利益，业主应当履行的义务，

违反公约应当承担的责任等事项依法做出约定。建设单位制定的业主临时公约，不得侵害物

业买受人的合法权益。业主在购房时，首先要了解业主公约的内容，建设单位应当在物业销

售前将业主临时公约向物业买受人明示，并予以说明。物业买受人在与建设单位签订物业买

卖合同时，应当对遵守业主临时公约予以书面承诺。由于业主临时公约由房地产开发商制定，

为保护购房者的合法权益，建设部于2004年9月6日颁发了《业主临时公约》示范文本予

以指导。其内容由七章和一个承诺书构成。包括：总则、物业基本情况、物业的使用、物业

的维修养护、业主的共同利益、违约责任、附则、承诺书。

2．业主公约

是由业主制定和确认，对全体业主、使用人、业主（代表）大会和业主委员会具有普遍约

束力的行为规范。它体现全体业主的共同意志，是物业管理活动的支持性文件。业主公约相

关内容在第四章中已有详细论述。业主公约作为基于私法领域的意思自治原则而派生的物业

管理的最高自治规则，有物业管理“宪法”“章程”之称，是实现业主自治自律的前提和保

证。但在实践中存在着很多问题，主要表现在：业主公约的性质和法律地位不明确；业主、

业主委员会、物业管理单位和建设单位都不重视业主公约的签订与修订，造成有的物业没有

业主公约或部分业主没签字；业主公约使用的名称不统一，内容不规范；业主公约没有体现

应有的法律约束力，在纠纷的处理中缺乏应有的效力等。业主公约要真正体现其作用和地位

需要所有业主都增强权利意识、自治意识和自律意识，共同参与管理，变被动接受物业管理

为以物权主人的姿态主动行使管理和监督权，真正建立起自治自律的管理体制。

(二)业主大会议事规则。

一般是在第一次业主大会上经物业管理区域内全体业主所持投票权2/3以上制定和通

过。目前并没有统一的格式，从内容上看，业主大会议事规则应当就业主大会的议事方式、

表决程序、业主投票权确定办法、业主委员会的组成和委员任期等事项依法作出约定。

(三)业主委员会章程

业主委员会作为业主大会的执行机构，必须有自己的行为准则，以保障业主委员会正常

开展工作，维护业主合法权益，正确履行法律和全体业主赋予的职责。目前在业主委员会章

程的问题上，还未有严格的法律文本可依据。一般应包括这些内容：业主委员会的宗旨；业

主委员会的组织机构；业主委员会的主要职责、权利和义务；业主委员会与业主大会的关系；

业主委员会与物业管理企业的关系；业主委员会成员的奖惩等条款。业主委员会章程由业主

委员会制定，但须通过公示的方式给全体业主知晓。（相关内容在第四章中已有详细论述）

需要说明的是：业主公约、业主大会议事规则、业主委员会章程、物业服务合同，在物

业管理实践中一般称为物业管理四大内部法律文件或制度，它们之间内容虽有交叉重合部分

但不能相互替代。目前实践中存在的业主公约与其他法律文件没有形成完整的系统，配套性、

协调性差；只重视合同不重视业主公约的至上效力，把业主公约、业主大会议事规则、业主

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委员会章程混为一谈都是制度建设不完善、不规范的表现。

五、物业管理的公共管理制度

物业管理的公共管理制度，是指对全体业主，使用人以及物业管理者均有约束力的制度。

物业管理的公共管理制度一般由物业管理企业起草，由物业管理企业和业主委员会共同讨

论，制定，经过业主大会通过后生效。此类制度总体上明确了物业管理参与者的权责，有助

于发挥物业管理的功能，提高管理服务水平。在前期物业管理中，由物业管理企业制定的公

共管理制度，称为临时管理制度，业主大会成立以后，可以对物业管理区域内物业共用部位

和共用设施设备的使用，公共秩序和环境卫生的维护等方面的公共规章制度进行修改。

物业管理的公共管理制度主要有楼宇入住及迁出管理制度，房屋共用部位及共用设施设

备使用管理制度，房屋共用部位及共用设施设备维修管理制度，房屋装修管理制度，安全保

卫管理制度，车辆行驶和停放管理制度，消防管理制度，环境卫生管理制度，绿化管理制度，

禁止违章用地及违章建筑的管理制度，综合经营服务管理制度以及接受业主委托开展有偿特

约的制度等。

实践中，很多物业管理企业将上述各种物业管理的公共管理制度印在《住户手册》或《客

户手册》中，发给业主和使用人。手册是物业管理公司发给住户并由住户保存的文件，目的

是为了让住户了解物业的概况，管理公司的职责权限，管理的内容和主要规定，住户的权利

义务以及应注意的事项等。通过《住户手册》或《客户手册》，加强物业管理公司与住户的

联系，发挥双方的积极性，共同创造物业良好的居住和工作环境。住户手册一般包括以下几

方面的内容：物业概况；物业的管理；业主或租户须知；日常管理与维修；综合服务；其他。

第三节物业管理法律责任

一、物业管理法律责任概述

物业管理法律责任指的是行为人由于违法行为、违约行为或者由于法律规定而应承受的

某种不利的法律后果。法律责任是社会责任的一种，承担法律责任的最终依据是法律。这

里的法律是指广义上的法律，既包括各级有立法权主体制定规范性法律文件，也包括物业管

理行为主体依法订立的合同、协议和契约。法律责任是权利的保障机制，也是执法严肃性的

核心。法律责任的追究由国家强制力实施和保证。设定法律责任的目的在于体现国家强制力

的存在与威严，并恢复遭到破坏的原有合法权利与义务，以保护法律规范的贯彻执行和维护

正常的社会经济秩序。物业管理法律责任制度是法律对物业管理社会关系进行调控的一种形

式，以保护合法权益、促进义务履行为主要内容，而在法律责任追究方与法律责任承担方之

间建立起与国家强制处罚措施相联系的权利义务关系。物业管理法律责任制度的功能主要体

现在三方面：一是处罚物业管理中的违法行为；二是补偿受害者之损失；三是教育人们遵纪

守法。物业管理中涉及的法律责任种类繁多，但均具有必要性的共同特点：即责任人必须严

格按法律责任规定的义务内容去履行。物业管理法律责任的意义在于：约定责任的设定和法

定责任的规定，要求人们严格遵循其应尽的义务，从而达到当事人约定所欲达到的目的及法

律规定的目的。在物业管理活动中，要使责任人不能逃避其应承担的法律责任，完善物业管

理法律规范，专设“法律责任”章节，是非常有必要的。作为国务院颁布的行政法规，《物

业管理条例》第六章就以专章形式规定了各种违法行为应承担的责任，

二、物业管理法律责任的主要特征

《物业管理条例》涉及到的违法行为有些是属于违反行政管理秩序、损害公共利益的行

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为，但更多的是属于民事违法行为。由于物业管理中的违法行为多数都构成民事违法和行政

违法两个方面，《物业管理条例》规定的法律责任有如下几个方面的特点：

(一)行政责任、民事责任并存。物业管理本质上是一类特殊的民事关系，即其中的一方

是广大业主，因此还存在单个业主利益和全体业主共同利益的冲突，同时，物业管理企业的

违法行为往往损害的是多数业主的利益，已经具有了公共利益的性质，所以，在内容上，对

行政责任和民事责任都做了相应的规定。以规定民事责任的方式来实现国家行政管理的目

的，是《物业管理条例》法律责任的一个特点，体现了市场经济条件下国家行政管理的新理

念。国家行政机关由直接的干预变成宏观的管理者，通过社会生活主体设定科学的行为规则、

责任体系，让社会主体自己判断是非，对自己的行为负责。

(二)为了处理好行政处罚和承担民事责任之间的关系，《物业管理条例》在设定法律责

任时遵循了以下原则；凡是能够通过承担民事责任解决的，不再设定行政处罚的原则；确实

涉及违反行政管理规定，损害公共利益，需要给予行政处罚的，则优先保证民事责任的承担，

以充分体现优先保护全体业主利益的原则。

(三)体现了业主自我管理、自我监督的原则。由于物业管理中涉及到单个业主和全体业

主共同利益的矛盾，当业主的某些违法行为损害全体业主共同利益时，由业主先进行自我管

理、自我约束，然后再承担法律责任。

三、物业管理法律责任的分类

由于物业管理法律关系义务主体的义务多种多样，调整义务的法律也是多种多样，违反

义务承担的责任也呈现多种情况，因此物业管理法律责任有多种分类，按法律责任的内容不

同，一般分为民事责任、行政责任、刑事责任三类。

(一)物业管理民事法律责任

指民事主体因违反合同义务或法定民事义务所应承担的应当给予民事制裁的的法律后

果。主要包括违约责任与侵权责任。

违约责任是指在物业管理活动中，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合

约定的，依法应当承担的继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等财产性法律责任。物业管

理活动是建立在物业服务合同和业主公约基础上的，因而违约责任是物业管理活动最容易引

致的法律责任。

侵权责任是指在物业管理活动中，民事主体因违法实施侵犯国家、集体、公民的财产权

和公民、法人人身权的行为而应依法承受的不利性民事法律后果。根据对构成侵权责任的条

件的不同要求，可分出一般侵权行为的民事责任和特殊侵权的民事责任两类。同时具备损害

事实和违法行为(造成损害的侵犯是违法的行为)、违法行为和损害事实之间有因果关系、违

法行为人有过错这四个构成要件(条件)，就能发生一般侵权行为的民事责任。特殊侵权民事

责任是指不具备一般侵权行为责任的全部构成要件，而法律规定当事人也须承担民事责任的

行为。

民事责任是物业管理法律责任中最普遍的一种。民事法律责任与其他法律责任不同的主

要特点是它主要表现为一种财产责任，是一方当事人对另一方当事人的责任，而且民事责任

的内容可以由当事人自行约定。承担民事责任的方式有10种形式，可以单独适用，也可以

合并适用，包括：停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、修理、重作、更

换、赔偿损失、支付违约金、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等。

(二)物业管理行政法律责任

指行政主体或行政相对人的行为违反行政法律法规而依法必须承担的行政法律后果。行

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政法律责任分为两类：一类称违法行政责任，是指行政机关及其工作人员在实施行政管理行

为中的违法失职行为而引发的依法应承担的不利法律后果，一般表现为物业管理行政主体，

按行政隶属关系对其所属人员在执行公务中违反物业管理行政法规所实施的内部制裁，即行

政处分，主要包括警告、记过、降职、降薪、撤职、留用察看、开除等。另一类称行政违法

责任，是指行政相对人的行为违反行政管理法规而应依法承担的不利法律后果。即行政处罚。

行政处罚的种类包括：警告；；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或

者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。

(三)物业管理刑事法律责任

指法律关系主体的违法行为已构成触犯刑事法律规范，而依法必须承担的应当给予刑罚

制裁的法律责任。它是制裁最为严厉的一种报应。承担刑事责任的方式是刑事处罚，分为两

类：一是主刑，包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑；二是附加刑，包括罚金、没

收财产和剥夺政治权利。

四、物业管理法律责任的一般构成

物业管理法律责任的构成是指据以确定物业管理法律责任必须具备的各种条件或必须

符合的标准。由于物业管理中违法行为具体种类很多，涉及诸如民事违约责任、民事侵权责

任、行政责任、刑事责任等不同种类的物业管理法律责任，其具体的构成要件也各有一定差

异。在一般情况下，法律责任的归责条件由下列四要素构成：

(1)行为违法。法律责任一般是由违法行为的发生而引起的，因此，违法本身的构成条

件，自然应当成为法律责任构成的基础和必要的前提条件。

(2)损害结果。损害是指给被侵害方造成的利益损失和伤害。损害的形式主要有人身的

损害、财产的损害、精神的损害和其他利益方面的损害。损害的范围包括直接实际损害和丧

失预期可得利益的间接损害。行为具有一定程度的社会危害性，给社会特定利益关系造成了

危险或损害，并且危害结果达到了法律规定应追究相应法律责任的程度，是构成物业管理法

律责任的一个必要条件。在有些法律责任中，损害结果不是必要要素。

(3)因果联系。违法行为与损害结果之间应当存在因果联系。法律上的因果联系不是一

般的因果关系，而是指某种事实上的行为与特定损害结果之间的必然联系。如果某项损害结

果不是因某人的行为所必然引起的，则该行为人就不对该项结果负责。由于行为与结果之间

的联系多种多样，有必然联系和偶然联系、直接联系和间接联系之分，有一果多因和一因多

果之分，因此在把物业管理法律责任归于某一违法行为时，必须搞清楚违法行为与特定的损

害结果之间的联系，这对于行为定性、确定法律责任种类和大小具有重大影响。

(4)行为人心理主观过错状态。过错是指行为人实施行为时对自己的违法行为及其后果

的一种心理认识状态，分为故意和过失两种表现形式。直接和间接故意的违法行为应负法律

责任，重大过失的违法行为一般要负民事责任或行政责任，在法律有明文规定下才须负刑事

责任。对物业管理中的民事侵权行为、行政违法行为和刑事违法行为的归责，大多数是采取

过错责任归责原则。

五、《物业管理条例》中规定的法律责任

(一)建设单位违反招投标规定的行政责任。

第五十七条违反本条例的规定，住宅物业的建设单位未通过招投标的方式选聘物业管

理企业或者未经批准，擅自采用协议方式选聘物业管理企业的，由县级以上地方人民政府房

地产行政主管部门责令限期改正，给予警告，可以并处10万元以下的。

为了保护业主的合法权益，避免在业主、业主大会聘用新的物业管理企业之前，在物业

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前期服务过程中，建设单位和物业管理企业相互勾结，侵害业主合法权益的情况发生，针对

目前建设单位私自选聘物业管理企业，导致所选聘的物业管理企业素质差，造成业主和物业

管理企业之间纠纷不断的现状，条例第24条规定，国家提倡建设单位按照房地产开发与物

业管理相分离的原则，通过招投标的方式选聘具有相应资质的物业管理企业。住宅物业的建

设单位，应当通过招投标方式选聘具有相应资质的物业管理企业；投标人少于3个或住宅规

模较小的，经物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门批准，可以采用协议方式选

聘具有相应资质的物业管理企业。本条就是从法律责任的角度确保了第24条的落实。出现

这类违法行为以后，行政机关首先是责令限期改正，要求建设单位采用正确的方式选聘物业

管理企业，并给予警告。行政机关还可以行使自由裁量权，视违法情节或后果决定是否给予

。

(二)建设单位擅自处分的行政责任和民事责任

第五十八条违反本条例的规定，建设单位擅自处分属于业主的物业共用部位、共用设

施设备的所有权或者使用权的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门处5万元以上

20万元以下的；给业主造成损失的，依法承担赔偿责任。

本条规定了建设单位擅自处分的行政责任和民事责任。转让业主依法享有的物业共用

部位、共用设施设备，首先是一种严重的民事侵权行为，因此违法行为人必须对权利人承担

民事赔偿责任。其次，在物业管理领域，由于涉及到物业管理区域内众多业主，建设单位擅

自处分业主拥有所有权或者使用权的物业共用部位、共用设施设备，已经侵犯了公共利益，

构成了对行政管理秩序的破坏，所以应当给予行政处罚，由违法行为人承担的行政责任。

要明确的是，民事责任和行政责任并不互相排斥，行政责任是对国家承担的责任，带

有惩罚性质；而赔偿的民事责任是对受侵害业主的责任，不具惩罚性，一般只有补偿性，目

的是使业主的利益恢复到侵害未发生之前的状态。所以，行政责任的承担不影响民事责任，

反之亦然。但是在侵权人财产不足以既承担民事赔偿责任，又接受行政处罚时，应当优先保

证民事赔偿责任的实现。

(三)拒不移交资料的行政责任

第五十九条违反本条例的规定，不移交有关资料的，由县级以上地方人民政府房地产

行政主管部门责令限期改正；逾期仍不移交有关资料的，对建设单位、物业管理企业予以通

报，处1万元以上10万元以下的。

本条规定了拒不移交资料的行政责任。物业资料和相关的物业应当是一体的，其所有权

应当属于全体业主。在物业管理活动中，在建设单位、物业管理企业、业主之间由于物业管

理问题发生纠纷，更换物业管理主体时，常常出现掌握资料的一方拒不将资料移交给另一方

的情况。由于这些资料是开展物业管理，对物业进行维修养护所必需的基础资料，如果掌握

资料的一方拒不移交，将会给对方的工作造成许多障碍，是对行政管理秩序的破坏。所以，

条例特别规定了拒不移交的行政责任。

(四)无资格从事物业管理的行政责任、民事责任以及骗取管理资格的法律后果

第六十条违反本条例的规定，未取得资质证书从事物业管理的，由县级以上地方人民

政府房地产行政主管部门没收违法所得，并处5万元以上20万元以下的：给业主造成

损失的，依法承担赔偿责任；以欺骗手段取得资质证书的，依照本条第一款规定处罚，并由

颁发资质证书的部门吊销资质证书。

本条规定了无资格从事物业管理的行政责任、民事责任以及骗取管理资格的法律后果。

由于物业管理直接关系到广大老百姓的日常生活，为了确保物业管理工作的正常开展，为了

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能够给业主提供优质的管理服务，我国对物业管理企业实施资质管理制度，未经主管部门进

行资质评定并取得资质证书而从事物业管理业务的，是一种扰乱市场秩序的行为，应当受到

行政处罚。另一方面，不具备资质证书的企业和业主签订的物业服务协议是无效协议，如果

该企业的违法行为给业主造成了损失，违法企业必须承担民事赔偿责任。在侵权人财产不足

以既承担民事赔偿责任，又接受行政处罚时，应当优先保证民事赔偿责任的实现。

(五)物业管理企业聘用无从业资格的人员的法律责任

第六十一条违反本条例的规定，物业管理企业聘用未取得物业管理职业资格证书的

人员从事物业管理活动的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门责令停止违法行

为，处5万元以上20万元以下的；给业主造成损失的，依法承担赔偿责任。

本条规定了物业管理企业聘用无从业资格的人员的法律责任，包括行政责任和民事责

任。物业管理人员的素质决定了物业管理的服务水平和服务质量，为了保障物业管理活动的

顺利开展，依法维护业主的合法权益，条例不仅规定了物业管理企业的资质要求，而且规定

了物业管理企业从业人员的资格要求，要求物业管理从业人员必须具备相应的业务能力和知

识水平。但是如果物业管理企业对此要求置之不理，对未取得物业管理职业资格证书的人员

仍然加以聘用的话，关于从业人员资格的要求就会成为虚置，就无法从根源上杜绝无资格人

员从业的违法现象。所以，为了预防不符合条件的从业人员进入物业管理的人力资源市场，

本条专门规定了违法聘用无资格从业人员的法律责任。

(六)物业管理企业违反委托管理限制之法律责任

第六十二条违反本条例的规定，物业管理企业将一个物业管理区域内的全部物业管理

一并委托给他人的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门责令限期改正，处委托合

同价款30%以上50%以下的；情节严重的，由颁发资质证书的部门吊销资质证书。委托

所得收益，用于物业管理区域内物业共用部位、共用设施设备的维修、养护，剩余部分按照

业主大会的决定使用；给业主造成损失的，依法承担赔偿责任。

本条是关于物业管理企业违反委托管理限制之法律责任。业主大会选聘物业管理企业，

物业管理企业只有在符合一定资质条件的情况下，才能承接物业管理项目，业主正是基于对

物业管理企业管理能力和服务水平的认可才选聘相应的物业管理企业，被选聘的企业除部分

专项服务业务可委托给专业性服务企业外，应当亲自完成其他有关的物业服务。物业管理企

业将一个物业管理区域内的全部物业管理一并委托给他人，也可能造成对物业管理资质管理

制度的规避，使得资质管理制度行同虚设。因此，行政机关将对此行为进行行政处罚。另外，

物业管理企业将一个物业管理区域内的全部物业管理一并委托给他人也是违反其与全体业

主签订的物业服务合同的行为，应当承担相应民事责任，给业主造成损失的，应当承担赔偿

责任。

(七)挪用专项维修资金的法律责任

第六十三条违反本条例的规定，挪用专项维修资金的，由县级以上地方人民政府房

地产行政主管部门追回挪用的专项维修资金，给予警告，没收违法所得，可以并处挪用数额

2倍以下的；物业管理企业挪用专项维修资金，情节严重的，并由颁发资质证书的部门

吊销资质证书；构成犯罪的，依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的刑事责任。

本条是关于挪用专项维修资金的法律责任。房屋的专项维修资金只能用于特定的用途，

即房屋的维护和保养，挪用专项维修资金的行为，首先，它是违反了条例第35条物业服务

合同中关于专项维修资金的管理与使用之规定，行为当事人，无论是法人还是自然人，均应

承担违约责任；其次，它也违反了条例第54条第2款关于“专项维修资金属业主所有，专

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项用于物业保修期满后物业共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造。不得挪作他用”

的规定。挪用专项维修资金的行为不仅违反了本条例的规定，也违反了物业服务合同的规定，

因此是应受到处罚的行为。挪用专项维修资金的行为，还可能涉及刑事法律责任。这里有

可能涉及到的罪名是挪用资金罪或挪用公款罪。

(八)建设单位(开发商)不配置物业管理用房的法律责任

第六十四条违反本条例的规定，建设单位在物业管理区域内不按照规定配置必要的物

业管理用房的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门责令限期改正，给予警告，没

收违法所得，并处10万元以上50万元以下的。

本条主要是关于违反本条例第30条“建设单位应当按照规定在物业管理区域内配置必

要的物业管理用房”规定之行政法律责任。物业管理用房是物业管理工作正常进行的前提条

件，建设单位在开发建设的时候应当为物业管理工作考虑，预留必要的物业管理用房。不按

照规定配置必要的物业管理用房，影响到物业管理工作的开展，损害物业管理区域内全体业

主的合法权益的，应当给予行政处罚。

(九)物业管理企业擅自改变物业管理用房的用途之法律责任

第六十五条违反本条例的规定，未经业主大会同意，物业管理企业擅自改变物业管理

用房的用途的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门责令限期改正，给予警告，并

处1万元以上10万元以下的；有收益的，所得收益用于物业管理区域内物业共用部位、

共用设施设备的维修、养护，剩余部分按照业主大会的决定使用。

本条规定了物业管理企业擅自改变物业管理用房的用途之法律责任。物业管理用房是归

业主所有，提供给物业管理企业专门用于物业管理使用的，擅自改变物业管理用房的性质，

侵犯了业主的财产权利，同时也势必会影响到物业管理的质量，应当给予行政处罚。另外由

于擅自改变物业管理用房的用途的行为在本质上是侵犯了业主的财产权，本条对违法所得收

益的处理的方式，实际上是规定了民事责任的承担方式。也就是说行政机关应当将查获的非

法收益交还给业主，优先用于物业共用部位、共用设施设备的维修、养护，剩余的部分，由

业主大会决定其使用。通过规定民事责任承担的方式，来实现政府对社会事物的管理，这是

条例的一个特。

(十)业主、物业管理企业擅自作为行为的法律责任

第六十六条违反本条例的规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府房地产

行政主管部门责令限期改正，给予警告，并按照本条第二款的规定处以；所得收益，用

于物业管理区域内物业共用部位、共用设施设备的维修、养护，剩余部分按照业主大会的决

定使用：(一)擅自改变物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施用途的；(二)

擅自占用、挖掘物业管理区域内道路、场地，损害业主共同利益的；(三)擅自利用物业共

用部位、共用设施设备进行经营的。个人有前款规定行为之一的，处1000元以上1万元以

下的；单位有前款规定行为之一的，处5万元以上20万元以下的。

本条是关于业主、物业管理企业擅自作为行为的法律责任。本条中违法行为的主体可能

是多方面的，既可能是业主，也可能是物业管理企业，他们的共同特点是侵害了物业管理区

域内的共同利益，因此其违法行为不仅侵犯了行政管理制度，应当承担行政责任，而且在本

质上侵犯了全体业主的合法权利，所以，如果因为违法行为而获得利益，这部分收益实际上

是来源于业主的权利，应当用于物业共用部位、共用设施设备的维修、养护，剩余的部分，

由业主大会决定其使用，而不是采用没收国家没收的方式。本条同样体现了通过规定民事责

任承担的方式，来达到行政管理的目的的精神，同样是对于民事违法行为，采用了行政处罚

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和民事责任并举、民事责任优先的处理方式。

(十一)业主逾期不交纳物业服务费用的民事法律责任

第六十七条违反物业服务合同约定，业主逾期不交纳物业服务费用的，业主委员会应

当督促其限期交纳；逾期仍不交纳的，物业管理企业可以向人民法院起诉。

本条规定了业主逾期不交纳物业服务费用的民事法律责任。由于业主在物业管理法律

关系中处于核心地位，一切物业管理活动都是围绕着业主及其利益。另一方面，业主也在物

业管理中承担着大量的义务，违反这些义务必然承担法律责任。业主和物业管理企业之间是

平等的民事法律关系，物业管理企业按照物业服务合同的约定提供一定标准的服务，业主按

时交纳物业服务费。业主不交纳物业服务费构成了违反物业服务合同约定或者业主公约规定

的行为，应当承担相应的法律责任。

(十二)业主以业主大会或者业主委员会的名义从事违法活动的法律责任

第六十八条业主以业主大会或者业主委员会的名义，从事违反法律、法规的活动，构

成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。

本条是关于业主以业主大会或者业主委员会的名义从事违法活动的刑事责任和行政责

任。业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益。业主

大会、业主委员会应当依法履行职责，不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管

理无关的活动。实践中存在着一些业主利用业主大会或者业主委员会的名义，从事与物业管

理无关的活动，如.聚众闹事、斗殴，从事封建迷信活动，甚至可能走向有组织的犯罪等。

虽然这些活动以业主大会或者业主委员会的名义作出，但是没有得到授权，也与物业管理无

关，其法律后果，应当由利用业主大会或者业主委员会从事违法活动的业主承担。这些违法

行为如果构成犯罪的，应当追究刑事责任。如果违法情节较为严重，但尚不构成犯罪的，应

当按照治安管理处罚条例的规定，给予治安管理处罚。

(十三)物业管理主管部门工作人员收受他人财物或其他好处的刑事和行政法律责任

第六十九条违反本条例的规定，国务院建设行政主管部门、县级以上地方人民政府房

地产行政主管部门或者其他有关行政管理部门的工作人员利用职务上的便利，收受他人财物

或者其他好处，不依法履行监督管理职责，或者发现违法行为不予查处，构成犯罪的，依法

追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

本条是关于物业管理主管部门工作人员收受他人财物或其他好处的刑事和行政法律责

任。行政机关在行政管理中的违法行为包括作为和不作为。作为的违法，是指行政机关在物

业管理活动中的管理行为违反法律规范或者行政行为违反了为其设定的不为某种行为的义

务，作为的违法通常表现为一定的积极的违法行为。不作为的违法，是行政机关不履行法律

规范或者行政行为违反了为其设定的为某种行为的义务，不作为的违法通常表现为一种消极

的状态。无论是作为的违法，还是不作为的违法，都违反了法定的义务，都对管理相对人、

国家管理秩序造成损害，都应当承担法律责任。

三、《物权法》部分解决了物业管理活动中有关财产归属和管理权限方面的问题，规范了

房地产市场的“售后服务”，有利于房地产市场的进一步发展。

1、小区公用部分的规定明晰了产权，有利于业主有效保护财产权利

随着住房制度改革，越来越多的城镇居民拥有自己的房屋，而且大量集中在住宅小区

内，业主的建筑物区分所有权已经成为私人不动产物权中的重要权利。《物权法》从维护业

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主的合法权益出发，明确规定业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，

对专有部分以外的共有部分如电梯等公用设施和绿地等公用场所享有共有和共同管理的权

利。草案还对小区内的车库、车位的归属，业主委员会的职能，业主和物业服务机构的关系

等，作了规定。

许多争论已久的问题在《物权法》中都有了明确的规定。如明确车库车位等设施的归

属问题，以及不动产物权的设立、变更、转让和消灭，必须依法进行登记，否则不发生法律

效力，即不产生对抗第三人的效力，避免以往发生的一房多转的行为等。除以上法院热点问

题外，《物权法》有关所有权、相邻关系、建筑物区分所有权、用益物权、担保物权等与房

地产有着直接紧密联系的相关规定，以后在解决因类似问题而出现纠纷时有了法律依据。

2、明确小区车位应首先满足业主需要

《物权法》明确规定：建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足

业主的需要，其归属由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。占用业主共有的道路或

者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。

车库、车位不像电梯、楼梯、绿地那样可以共有公用，它一般都是由业主专有和

专用的；而且在买房过程中，通常都是和开发商约定，这些约定可能是出售、附赠或者出

租。对于在小区共有道路上停放汽车，并收取相关费用的现象，法律规定占用业主共有道

路停放汽车的车位，属业主共有。这就意味着，开发商、物业公司不能将车位收费所得据为

己有；如果需要收费，在扣除必要管理费后的所得款应属于全体业主共有。如果有车的业主

无偿占据了小区的公共道路，则损害了无车业主的利益，因此只有让全体业主共同分享停车

利益，天平才能得到平衡。

而针对实际生活中由于开发商和业主信息不对称，许多开发商利用“协商”机制在

格式合同中变相决定车位归自己所有的情况，可以通过具体的地方条例来补充完善《物权法》

的规定。例如杭州市出台的《杭州市居住区配套设施建设管理条例》就规定，地面公共

停车泊位、按标准建设的自行车库属于居住区全体业主所有，开发商不得擅自租售用于谋利，

否则可处以10万元以上50万元以下。

3、《物权法》明确保护“阳光权”

《物权法》对相邻建筑物的通风、采光和日照作出明确规定，为公民维护“阳光

权”提供了法律依据。《物权法》规定：“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，

妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。”

近年来，随着城市建设速度加快，住宅建设用地供应趋紧，加之一些城市在对新

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建住宅楼规划审批环节中存在漏洞，有些开发商违规施工，超规划建设，导致新建住宅楼层

数过高，密度过大；有些人甚至为求便利，私搭乱建，影响相邻建筑的通风、采光，使基于

“阳光权”引发的纠纷日益增多。《物权法》规定，不动产的相邻权利人应当按照有利生产、

方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系。法律、法规对处理相邻关系有

规定的，依照其规定；法律、法规没有规定的，可以按照当地习惯。所谓相邻关系，简言之

就是不动产的相邻各方因行使所有权或使用权而发生的权利义务关系。

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